一窍不通的财政大臣

 《丘吉尔传》

  在英国政治中,财政大臣一职是相当重要的。对于许多英国首相来说,这个职位都曾经 是他们登上政治顶峰的最后晋身台阶。丘吉尔理所当然地为能得到这一显赫的职位而感到激 动和兴奋,这使他有机会穿上伦道夫勋爵任财政大臣时曾经穿过的官服;他母亲“用薄纱和 樟脑将这套官服保存了30年以上”。但是,这一职位又是他从政多年以来所担任的最为沉 重和最具挑战性的职位。他从小就对数学感到头痛,长大后在花销方面从来也不去细算经济 账,从政后对财政问题接触较少,后来他在财政部的副手、财政部政务次官罗伯特.布特比 也曾说:“丘吉尔对重大财政问题完全不感兴趣”。所以当他被任命为财政大臣的消息公布 后,令许多英国人感到吃惊。英国著名历史学家泰勒曾写道:“丘吉尔,这位自由贸易的拥 护者对财政一窃不通,竟成了财政大臣!”

  和过去一样,他又一次带着埃迪.马什来到新的大臣岗位上;此外他还把伍德豪斯勋爵 带到了财政部。他还留用了P.J.格里哥担任处理财政和行政事务的私人秘书,此人自从 1921年以来一直在历届财政大臣身边任此职,“几乎成为历任财政大臣处理政务时不可缺 少的组成部分”。伍德豪斯与另一名财政部官员唐纳德.弗格森一起担任助理私人秘书,这 样丘吉尔的私人秘书班子就达到4人。

  丘吉尔深知自己对经济和财政所知不多的弱点。尽管他有庞大的财政问题专家班子作顾 问,但有关经济和财政的重大决策需要他主持决定,责任最后也得由他来负,并且他还必须 为自己制订的财政政策和预算在下院进行说明和辩护。因此他到财政部后立即投入了极为繁 忙的工作中,批阅公文和信件,参加有关的各种会议,与财政顾问们磋商,到下院出席会议 进行辩论、表决以及拜访政治家们,还要同首相经常保持联系和交换意见。总之,每天的时 间都排得满满的。他坚持亲自起草重要文件和自己的演说稿,并且“在下属官员起草声明或 重要信件和内阁文件时,除非经过他自己的文学天才这个蒸馏器进行提炼,否则他是不会接 受的”。

  丘吉尔接掌财政部以后,立即面临一个极为重大的根本性财政问题,就是恢复英国战前 和平时期已普遍采用了一个多世纪的金本位制。采取这一政策,在战后英国的现实情况下, 可能会有效地抑制通货膨胀的势头,但也必然导致一些行业的工人失业率上升和工资收入的 减少。一旦实施,将立即在国内产生重大影响;弄得不好,甚至会引起社会动荡和影响经济 复苏。

  自大战结束以来,英格兰银行总裁蒙塔古.诺尔曼一直在为恢复金本位制努力进行着准 备工作。他说服历任财政大臣采取紧缩通货政策,使英镑与美元的比值不断攀升,从1920 年2月的1英镑兑换3.40美元涨到1922年末兑换4.635美元。诺尔曼计划到1925年初 把比值最终调整到4.86美元,使国家币值的金本位达到战前水平。

  在丘吉尔上任前,工党政府于1924年曾以前财政大臣奥斯汀.张伯伦为主席,成立了 专门研究恢复金本位制的委员会。该委员会在认真听取了正反两方面的意见之后,仍在其报 告中一致赞同应尽早恢复金本位制;但考虑到当时国内紧缩通货导致的失业人数上增等“诸 多不便”,以及与美元的汇率差价较大等因素,报告又建议暂缓一年实行。保守党政府以绝 对多数上台后,结束了此前几乎每年都要举行大选的历史。因此诺尔曼以及财政部的重要官 员们,尤其是约翰.布雷德利爵士和奥托.尼迈耶爵士,都极力敦促丘吉尔恢复金本位制。 丘吉尔此时显然是同意这一想法的;因为诺尔曼在得到他同意后到美国纽约去了,其目的是 为金本位制出台后出现的财政困难安排备用的贷款。

  但是当诺尔曼带着一项5亿美元的贷款协定回来后,他却发现丘吉尔的态度有所改变。 丘吉尔被比弗布鲁克的《每日邮报》上发表的猛烈攻击恢复金本位制政策的文章所触动;同 时,他对在丹迪市参加竞选时所看到的因战后紧缩通货而导致的极度贫困景象也记忆犹新, 这些都促使他更加慎重地再回头审视这一问题。他甚至亲自准备了一份反对恢复金本位制的 文件。他在这份被财政部的官员们称之为“丘吉尔先生的习作”的文件中说:

  “整个恢复金本位制的问题,不能仅仅从财政和通货方面的考虑来加以处置。它对商 人、工厂主、工人和消费者都有影响,尽管大体上是相同的,但决不意味着彼此毫无差别, 即使在财政和通货方面的利益也是如此。”

  丘吉尔认为,恢复金本位制有可能导致严重抑制贸易和就业的危险。他的看法遭到诺尔 曼、布雷德利和尼迈耶的强烈反对。奥斯汀.张伯伦则以个人名义请丘吉尔改变看法。就连 丘吉尔在下院的主要对手、前任工党财政大臣菲利普.斯诺登也在《观察家》报上发表了类 似张伯伦的意见。只有著名的剑桥大学经济学家J.M.凯恩斯和前自由党财政大臣雷金纳 德.麦肯纳坚持反对恢复金本位制。

  为了进一步听取不同的意见,也因为一年一度公布财政预算的日子日益临近而必须拿出 一个明确的决定,丘吉尔在3月的一天安排了一次聚餐会,将对是否恢复金本位制持对立看 法的双方代表人物邀请到唐宁街11号他的官邸里进行讨论。据格里哥回忆,凯恩斯认为: 如果恢复金本位制,财政缺口将比预料的要大得多,只能靠降低价格水平才能弥补,而这又 将导致失业和罢工。财界代表则认为,凯恩斯夸大了不利情况;这些不利因素将是短期的, 将会被银行业、保险业和航运业的长远利益所抵销。丘吉尔被与会的大多数人对恢复金本位 制持支持态度所打动。后来他和诺尔曼与首相举行会晤,一致同意在新的财政预算报告中出 台恢复金本位制的政策。

  1925年4月28日,丘吉尔在下院作了他的第一个财政预算公布演说。他宣布恢复金本 位制;降低所得税、增收丧葬税和各种间接税;恢复征收麦肯纳税。同时,他宣布实施对孤 儿寡母的救助计划,将发放养老金的年限从70岁降为65岁。固然这后两项措施是早已包括 在内维尔.张伯伦提议的保守党竞选纲领中,但就连张伯伦本人也认为:“从某种意义上 说,这是他的计划。我们曾保证要做这些事情,但我认为,要不是他把这些事情列为预算计 划的一部分,那我们今年就不会实际去做这些事。就我的看法而论,由于他的首创精神和干 劲,他个人应得到特殊的荣誉。”

  张伯伦还认为丘吉尔这篇持续了两个半小时的演说“是一次绝妙的表演”。前工党财政 大臣菲利普.斯诺登虽然把丘吉尔的预算斥之为“迄今所公布的最坏的富人预算”,即种种 计划和措施基本上只对中上阶层有利,但斯诺登也承认“这是一次伶牙俐齿和巧言善辩的巨 大胜利”。自由贸易的拥护者们则发现,长期以来被他们视为旗手的丘吉尔,此时已背叛了 他们的事业。

  由于恢复金本位制“需要采取一种极其严格的债务偿还政策”,压缩政府经费开支就成 为一种必然。丘吉尔在上任之初就曾向鲍德温提出,必须限制军费开支。此时,他更加坚决 地对增加海军和空军预算的计划提出了批评。他对首相说,制定海军经费计划的“基点应放 在最近20年内不可能同一流的海军大国发生海战上”。他认为,德国海军已被摧毁,美国 海军没有敌意,日本与英国仍是盟国,无论近期还是将来都不可能进行战争,而其余的则不 足为虑。他甚至提出应打消在新加坡建立海军基地的想法,而这正是他以前攻击工党政府的 理由。

  由于丘吉尔对海军问题特别熟悉,所以他把为海军“在内阁进行殊死斗争”的海军大臣 逼得难以招架。第一海务大臣比蒂曾写信给妻子说:“我们遭到这届政府的严重打击……, 实际上我们在海军做事比工党政府执政时期还要困难。当然,账要算到身为财政大臣的温斯 顿身上,他发疯似地节约开支。”问题最后提到帝国防务委员会上,而该委员会的结论倾向 于同意丘吉尔的判断。这使海军大臣布里奇曼和比蒂处境更为困难,两人拒绝轻易废止海军 建设计划,闹得几乎濒于辞职。鲍德温出于避免不利政治影响的考虑,亲自出面为双方进行 调解以找出妥协的解决办法。结果决定,海军计划大部分可以接受,但应尽量采取节约措施 并把部分经费缓至下半年拨付。这样总算平息了事端。

  空军方面,由于得到了空军大臣塞缪尔.霍尔爵士和空军元帅特伦查德的较好合作,削 减扩军计划时未产生大的矛盾。这样,丘吉尔在压缩军费开支方面的工作收到了一定实效, 使他得以贯彻执行债务偿还计划和维持较低的所得税征收水平,也就使恢复金本位制的政策 得以顺利推行。

  金本位制为英国财界带来了巨大的好处。据统计,这一政策为英国财界获得了大约十亿 英镑的额外收入。但从根本上看,这一做法却是错误的,因为它对英国工业和工人阶级都是 一个沉重打击。经济学家凯恩斯作过统计,这一做法使得英国商品在国际市场上提价12 %,而提价使商品缺乏竞争力。这就使当时英国工业为适应已发生变化的世界贸易格局所做 的调整工作增加了困难。为消除这12%的提价,英国厂商就得削减工资、加大劳动强度, 这样又导致失业和罢工。到了1931年,金本位制再也坚持不下去了,英镑被迫实行再次贬值。

  后来凯恩斯出版了一本题为《丘吉尔先生经济政策的后果》的小册子。书中问道:“为 什么丘吉尔犯了如此愚蠢的错误?……大概,部分原因是,他缺乏不致犯错误的洞察力;部 分原因是,他没有主见,听从了财界的大喊大叫的要求,而首先还是他的专家们把他搞糊涂 了。”人们认为,凯恩斯的观点是正确的,但他对丘吉尔的“谴责未免太过份了”。丘吉尔 当然要负很大责任,但责任却不应由他一个人来负,因为“他在这方面的行动从一开始就受 到三大政党的首席财政发言人的支持”,议会以多数票通过了他的方案。此外,正如亚历 克.凯恩克罗斯所指出的:

  “姑且认为恢复金本位是错误的,但在那时的历史背景下,整个来看,英国在世界经济 中的地位变化减轻了社会经济结构和紧缩通货带来的全部压力,那末,这又是一个多大的错 误呢?”

  然而,错误毕竟还是错误。这一错误给英国工业带来的严重后果首先在煤炭工业中突出 地表现出来。煤炭出口严重下降,许多矿区遭受到严重的财政损失。6月30日,矿主们通 告说,要中止同矿工们已签的协定,还要求矿工由每天工作7小时恢复到8小时,否则就削 减工资。大不列颠矿工联合会立即准备全国性罢工,并呼吁英国职工大会最高委员会给予声 援。一场全国总罢工一触即发。

  为了防止劳资矛盾进一步激化,内阁在7月30日,即现有劳资协定届满的前一天,决 定问煤矿工业发放9个月的临时性补贴。

  丘吉尔不得不为这笔临时性补贴筹措经费。1926年初,他向下院提出的经济法案中建 议政府削减卫生保健费和失业保险金。这一法案虽然遭到工党议员的强烈反对,但还是被通 过了。丘吉尔被反对派称为抢劫失业者的“强盗”;他回答说,这比起他经常被称为“杀人 犯”来说,已经算是一种“抬举”了。

  1926年4月,丘吉尔提出的第二个财政预算带有一定程度的乐观色彩。他对国民经济 状况作了生动形象的描绘:“……不是黑色的,也不是灰色的,而是花斑状,整个说来,与 去年相比,今年呈现的暗斑不那么明显。”为了增加财政收入,他建议增设一些临时性税 种,提高一些项目的税率,缩短为酿酒业提供的信贷期限。尤其引人注目的是他宣布将征收 赌博税。对这一措施,不仅那些靠赌马赚了钱的人反对,就连赌输了的人也表示反对,因为 这将会刺激赛马赌博中的非法活动的产生。后来丘吉尔对这一应急措施逐年加以修改,直至 1929年完全取消。

  丘吉尔的第二次财政预算演说再次获得了高度评价。劳合—乔治认为:“陈述惊人的透 彻,具有非凡的魔力与魅力。

  财政大臣就是用这个来款待下院的。”

  就在丘吉尔为每月发放给煤矿工业的临时性补贴筹款的同时,已经恢复了的矿主和矿工 的谈判陷入了僵局。矿主们坚持要减少工资,而矿工们则“少付一便士也不行,多上一分钟 班也不干”。4月27日,部分矿主自行公布了新工资条件;矿工们拒绝接受。4月30日, 临时性补贴到期停发。于是,英国职工大会最高委员会于5月1日宣布,准备于5月3日举 行总罢工。政府还曾试图重开谈判以避免危机,但未能成功。5月2日夜,印刷工人拒绝为 次日出版的《每日邮报》排印题为《为了英王与祖国》的攻击罢工的社论,使谈判最终破 裂。大罢工开始了。

  为了使公众了解事态的进展,使罢工工人听到政府的声音,政府需要临时出版一份报 纸。《晨邮报》主编H.A.格温纳将该报房产设备交给政府支配。丘吉尔对办报极为重 视,他和另两位大臣亲赴报馆安排有关事项。5月5日开始发行的这份《英国公报》每天出 一张,到5月13日罢工应英国职工大会要求而结束时停刊。该报的发行量在几天内就由 23.2万份猛增至250万份,成为当时世界上发行量最大的报纸。

  总罢工结束后,煤矿工人们的罢工又坚持了7个月。丘吉尔继续努力在劳资双方之间进 行调停,并使矿工们作了某些让步。但是矿主们持强硬态度,并迫使矿工们按照自己的要求 复了工。据估计,这次罢工使1926年的煤产量只及正常年份的一半左右。矿工们因此损失 了6000多万英镑工资,并且曾经使其他工业约50万名工人失去工作。

  当丘吉尔于1927年4月提出他的第三个财政预算时,他不得不宣布,这个财政年度的 赤字达3650万英镑,其中因罢工造成的赤字就达3200万英镑。并且,由于罢工的影响,在 新的财政年度中,还将损失1800万英镑的财政收入。为了增加财源,丘吉尔除了采用上年 已经采用过的增税措施外,又采取了一系列的权宜之计。这“一系列令人吃惊的魔术般的绝 招”,为英国政府增加了三千多万英镑收入。此外,丘吉尔还提议取消对工业和农业征收的 地方税,以帮助恢复生产。这一提议遭到了负责监督地方政府事务的卫生大臣内维尔.张伯 伦的反对。双方争执了好几个月之后,达成一项妥协方案,即工业地方税继续缴纳1C4而不 是全免。

  丘吉尔在1928年的财政预算中,着重指出主要工业在“长期不易克服的”萧条境况 下,“税率却是最高的”。他宣布“我们的总政策是帮助生产者”;根据这一原则,从 1929年10月起减免3C4的生产性工业地方税,完全免征农业地方税。1929年4月,丘吉尔 提出了他的最后一个财政预算。他对预算所作的演说被《星期日泰晤士报》称为“当代预算 演说中最引人入胜的”。预算中引人注目的是废除了茶叶税。这一措施被前任工党财政大臣 斯诺登攻击为“对竞选进行贿赂”。的确,当新的大选日益临近时,各党领导人的注意力都 集中到了竞选运动上来。

  在1928年中,丘吉尔还曾对保守党在大选中的前途持乐观态度。他认为政府的巨大减 税计划会赢得选民们的好感,而失业问题也得到了某种程度的控制。但到后来,他的感觉发 生了变化,担心保守党会失去多数地位。他曾同劳合—乔治探讨过保守党与自由党进行联合 的可能,并答应将其条件转告鲍德温。但当时多数保守党大臣仍沉浸在普遍的乐观情绪中, 空军大臣塞缪尔.霍尔曾回忆说:“我们发现,除温顿斯外,每个人都兴高采烈。”

  1929年5月,丘吉尔以比过去更为重视的姿态投入到竞选运动中去。他的全家都来为 他助威:18岁的儿子伦道夫发表了演讲,克莱门蒂娜为他主持集会,就连刚刚步入社交圈 的女儿黛安娜也参加了竞选活动。最后,丘吉尔仍在埃平选区当选,但选票数与落选的自由 党候选人夏普相比,并没有拉开多大差距。

  就全国而言,工党是这次大选中的最大赢家。投票的当天,丘吉尔到唐宁街10号去, 和首相一起利用自动收报机接收全国各地的选举结果。“当工党一个接一个领先的消息宣布 时,温斯顿的脸涨得越来越红,火气越来越旺,他离开了自己的座位,站到这台放在过道上 的机器近旁;他耸起两肩,怒目看着数字,撕下纸条,表现出好像若要再听到工党获胜的消 息,就会砸碎整个机器似的。他对周围工作人员突然的叫喊,粗俗得简直无法形容。”统计 结果显示,工党获得288席,成为第一大政党;保守党仅获得260个席位;自由党获得59 个席位,比上届大选有所增加。6月3日,鲍德温决定辞职。

  工党领袖拉姆齐.麦克唐纳的工党政府再度登台。

  保守党政府垮台后,丘吉尔在巴克俱乐部举行了“一次非常愉快的告别宴会”,与他的 高级财政顾问们话别。尽管他在任时犯过一些错误,受到大量抨击,但他尽了自己的责任, 干得相当出色。时间过得越久,人们就会越清楚地看到,丘吉尔的错误都是一些“集体错 误”,而且在当时的特定时代背景下,是难以避免的。而他的个人才干和品格魅力,则为他 赢得了人们的敬重。最初对他颇不驯顺的政务秘书格里哥对丘吉尔的卸任极感可惜,称他是 “我们生活的时代里最杰出和多才多艺的人”;长期跟随他的埃迪.马什更是倍感伤心。他 们以及丘吉尔本人都没有料到,他此次离开政府到他下次重新登台将长达10年之久。

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