第十六章 收入不平等、分配正义和贫困

 《法律的经济分析》

  16.1不平等的衡量

  货币收入的分配是不平等的。经济学家们一直在用各种不同的方法去衡量这种不平等。在图16.1中,从最低到最高累积的收入百分率是从最低到最高累积的家庭单位百分率的函数。如果一个国家中的收入在所有家庭单位中平均分配,那么这一函数就是一条名为平等线的直线。在这条线的每一点上,为一定百分率的家庭单位所取得的那部分收入,正等于总收入的家庭单位百分率:20%的家庭占有20%的总收入,55%的家庭占有55%的总收入,等等。实际分配曲线越弯,其分配就越不平等。1986年,占全国家庭20%的穷人占有的收入不到全国家庭个人收入总数的4%或5%,而20%的富人却占有个人收入总数的46%~47%。与其他发达国家相比,美国的收入分配不平等更为严重。

  收入不平等的统计资料并没有为社会政策的制定提供明确的导向。首先,由于它只粗略地计算了一年的收入,所以它错误地对处于不同生命周期点(points of the life cycle)上的人们进行了比较(如果不计算收益为零的儿童,这种扭曲也只能得到部分修正)。例如,统计资料将一个初入律师事务所的年轻律师和另一在同一事务所的年老律师置于两个不同的收入阶层,而实际上他们两人在其一生中的收入量是相同的(年轻的可能赚得更多些)。

  其次,由于统计只限于金钱收入,所以收入分配的统计资料忽略了许多对经济福利(即使界定非常狭隘)而言是很重要但又难以量化的因素。譬如我们比较两个家庭:在一个家庭中,丈夫和妻子都工作,每人每年收入2万美元;在另一个家庭中,只有丈夫一个人工作,而每年收入却为4万美元。这两个家庭的金钱收入是一样的,但第二个家庭的实际收入却要更高。在第二个家庭中,妻子呆在家里是因为其家庭服务比其在外边工作更有价值。如果她有知识、精力充沛,而且受过良好的教育,那么她从事工作的收入可能与其丈夫一样高或甚至更高(参见5.1)。这是因为同样的品质可以使她成为一个特别合适的主妇和母亲,从而使其在家中的价值可能超过其在市场上的价值。

  即使是有报酬的工作,其报酬有很大部分往往是非金钱性的。例如,教师收益的一大部分是以其长假的形式实现的,而金钱收入的数字并没有完全责明其实际收入。统计资料不仅遗漏了非金钱收入,而且它将收入中的金钱收项仅看作一种成本补偿。例如,我们知道,那些从事危险和不合意工作(其他情况相同)的人们所取得的工资将比那些工作较少不合意的人们所取得的工资高;而这两种人的实际收入是一样的。在经济不确定性意义上,风险不是危险,但它也是很重要的。假设,一个成功的投资者每年的收入为50万美元,一个破产投资者的收入为零,而投资成功的可能性为十分之一(不计中间几率)。那么,投资者的预期收入就是5万美元,相当于每年保证能得到5万美元的公务员的收入。如果成功投资者的最高收入也只有5万美元,那么因为投资者的预期收入只有5,000美元,所以没有任何人会选择投资职业。在我们的冽证中,实际上90%的成功投资者的高收入都起着补偿其风险损失的作用。(你如何才能将风险偏好和风险厌恶的因素分别计入分析中呢?对不同的人采用不同的贴现率吗?)不仅投资者面临着不正常的风险,而且公务员可以以不征税就业保险的形式取得部分收入。联邦法官的就业保险比公务员还高,而且还可以取得非常丰厚的全额养老金,一位53岁的联邦法官的预期收益的净现值可能会超出年收入很高的私人律师的预期收益的净现值。

  我们现在可以来看一下一种简单的收入分配:一个20岁的木匠,收入为2万美元;一个20岁的大学生,无收入;一个30岁的木匠,收入为3万美元;一个30岁的大学毕业生(会计),收入为4万美元。这种情况是一种极大的不平等,在现实中可能是不存在的。学生的无收入是其教育投资,这将以其以后工作年限中的高薪金来补偿。与木匠相比,会计在30岁时的收入要多1万美元,但当他是学生时木匠已开始工作并有收入,所以这1万美元只能表示对其自身或其家庭在其早年上学时所作出的、以学费和放弃收入为形式的部分资本摊缴及其利息的补偿。

  联邦政府和州政府,及其他一些机构(医院、基金会等)为社会提供了大量的、各种各样的福利,如教育、治安保护、医疗卫生、养老金、贫困救济和娱乐设施等,所有这些都不是以直接的金钱支付形式进行的。这些福利对不同收入群的整体收益会产生很大的影响。不仅衡量这种影响是很重要的,而且决定如何在各不同收入阶层间分配成本(主要是税收)也是很重要的。例如,如果穷人孩子的公共教育经费主要由穷人家庭负担,那么公共教育就并没有造成社会中富人财富的净转移。但在实际上,穷人支付的税收虽然要比人们想象中的多(主要是间接的),但其在财富转移中所取得的比其支付的税收还多,但也许只是多了一点点。

  影响实际收入平等的一个因素是声望(名声、社会地位、受人尊敬)。这在我们社会中对许多人而言是非金钱收入的一种形式,虽然它通常不总是与收入呈正相关的。有些收入相对较低的职业,其声望是相当好的,如秘书、军人。但拥有很高的收入和大量的财富无疑至少会取得外在的差异;而且经常也能取得真实的尊敬,这又促进了其财富的价值。但是,收入最低的人有时会受到警察和医护人员不当的粗暴和不关心的待遇,从而更降低了其实际收入。

  由于以上情况,图16.1所揭示的关于货币收入不平等的专门解释就不很清晰了。实际收入的不平等也许会大于图16.1所反映的情况,但也有可能会更小些。一个更为困难的估价是纯自由市场条件下的收入不平等,在那种市场中,既没有重新分配的税收和政府支出,又没有管制政策。

  16.2不平等即低效率吗?

  采用旨在使社会走向平等的政策就能增进社会福利吗?货币的边际效用递减原则(principle of diminishing marginalutility)会引导人们得出一个结论,即从一个较富裕的人向一个较不富裕的人进行财产转移可能会增加两人效用的总量:1美元的损失对百万富翁来说也许不算什么,但1美元的收入对穷人来说也许更有意义。这无疑是正确的,但即使依据重新分配无需成本这一不真实的前提,从以上这一极端例子中概括和推断出这一结论也是危险的:从高收入人们向低收入人们进行大量的财富重新分配将增加社会总效用。

  在图16.2中,纵轴为效用,横轴为货币收入。左边的曲线表示的是以其货币收入为函数的A的效用。他的现时收入为7万美元,曲线以下、7万美元以左的区域是其总效用。曲线的斜率是负的,这表明了边际效用递减:如果A的收入从7万美元升至8万美元,那么其效用的增量(曲线以下7万~8万两数字之间的区域)就会比以前同样收入增加产生的效用增量小。B的收入是3万美元,其总效用是图的右边曲线以下、B收入刻度上3万美元以左的区域。如果将1万美元的收入从A处转移向B处,那么A的效用就会下降,其减少部分即为其边际效用曲线之下、6万~7万之间的区域;而B的效用增加了,其增加幅度为其边际效用曲线以下、同样两点之间(在B的刻度上为3万~4万)的区域。后者区域即为图中画上阴影的部分,它小于用以衡量由财富转移而造成A的效用损失的区域。这样,收入转移就造成了社会总效用的下降。原因是,在A和B都受边际效用递减影响的情况下,A从1美元所取得的边际效用要比B从相关区域得到的高。

  由于边际效用曲线的形状和高度不为人知,而且可能是不易为人理解的,所以以下可能性是不能排除的:富人的边际效用曲线一般要比穷人的高。这就表明,如果不知道这一点,似乎最为合理的假定应是,各收入群体之间的边际效用曲线是一样的;依这观点,对收入进行平均化就可能会增加总效用。但是,另一至少也同样合理的假设是,收入和边际效用呈正相关——那些努力赚钱并取得成功的人一般就是那些最看重金钱并为了取得它而放弃了其他(如闲暇)的人。而且,我们始终忽视了收入重新分配的成本。如果成本很高,那么就会产生这么一个问题:它是否会等于或甚至超过由重新分配所取得的总效用增量?

  我们先不论及重新分配成本,我们可以通过比较不同收入的两种理由而为这种分析提供一些依据:对与其他物品(如休闲)有关的收入爱好的差异和赚钱机会或能力的差异。如果只存在爱好的差异,那么富人必然比穷人有更高的收入边际效用,否则他们要求同样的休闲,其收入就下降了。如果对金钱的爱好是不重要的,而且收入的差异是由运气、健康、脑力或其他你有的东西所产生的,这就意味着收入的边际效用与财富是不相关的,所以如果从富人向穷人的重新分配是无成本的,它就会提高总效用。即使这样,它并不能证实社会财富会由此得到增长。社会财富不会发生变化;或者更切合实际地说,当我们计入重新分配成本时,社会财富会因重新分配而下降。如果我们依照在第1章中所定义的效率,那么这种重新分配就不可能以效率作为辩护的理由。非自愿重新分配(involutary redistribution)是一种强制性财富转移,它由于其很高的市场交易成本而表现出其不合理性;从效率的角度看,它与盗窃是一回事。只有通过伦理而非经济理论才能为此找到正当理由。

  16.3分配正义的契约理论

  哲学家约翰·罗尔斯认为,只有当没有任何其他可选择的分配方式可以使社会中最贫困者的生活得到改善时,那么我们现存的收入和财富分配就是正义的。这种正当分配可能会很不平等,例如以下情况:更为平等的分配对工作积极性所造成的消极影响过大,以至于最穷的人所得到的较大份额收入在绝对数上少于他们在较不平等分配情况下所得到的相对小的份额收入。

  如果将穷人的利益置为最高原则,那么我们就可能冒犯实际上为所有现代经济学家所认同的一个原则:对个人间的效用(幸福)进行比较是武断的。罗尔斯理论的合理性就在于其作出了以下似乎是合理的假设:如果一个人能在某种程度上对已构成社会和将构成社会的每个人依其“原社会地位(originalposition)”进行问卷调查,那么结果会是,他们都偏好一套能使穷人地位得到最大改善的措施。这就表明,所有人都厌恶风险,这是无可非议的。问题是,不是所有的人都是极端地厌恶风险的。

  我们可以比较一下X和Y两种社会安排。X的结果是,收入分配使全社会人员中10%的最穷的人每年取得收入1万美元,而全社会的人均年收入也为1万美元。Y的结果是,收入分配使全社会中10%的最穷的人取得9,000美元的平均年收入,而全社会的人均年收入却为4万美元。处在原社会地位的人们,即使是厌恶风险的人们,也不会选择X作为一种社会分配制度。但所有这些表明,罗尔斯正义原则的特定形式(maximin,即一系列最小化的最大化)并没有得到确认。他的基本观点是对的,而且他巧妙地打破了我们在前面部分试图对抽取人生彩票后的人们的效用进行比较所产生的僵局。当一个人的人生彩票胜券被取走而给其他人时,那么即使抽奖法是很公正的,那人的效用仍会被减少。如果A将一块蛋糕分成几块而将其中最大的一块给B,那么B就不会愿意将其自己的一部分给取得最小份额的C。但他的不愿意与分割方法是否公正这一问题并无关系。

  罗尔斯所要求我们做的,我们已在本书中做了许多次介绍:即,由于市场交易成本很高,我们可以设想一下无法在市场中确定的契约内容。处在原社会地位的人们知道,社会财富可以用许多方法进行分配。如果他们厌恶风险,那么可想而知他们就会要求得到保护,以免自己得到的份额过小(除非蛋糕很大)或最终得不到任何份额。罗尔斯的原则给了他们太多的保护,但这是很容易被矫正的(事实在罗尔斯很久之前就这样)。假定成为任何人的几率是平等的,每一个处在原社会地位的人都希望使其人生彩票的预期收益最大化,这些最大化的预期是通过目标效用最大化实现的。由于风险厌恶影响了效用,效用最大化的社会政策(取决于成本)就包括了某些重新分配的规定——为在人生中抽短签的人提供社会保险或“安全网”。

  一种不同的反对罗尔斯分配正义理论的意见是,它几乎不具备任何操作性内容。除了要决定估计多大程度的风险厌恶外,还有一个问题是要决定谁应被视作最穷困的人。这一问题是为罗尔斯所认识到的,但他并没有设法使之得到解决。如果最穷的人是指单个的人,那么当最穷的人(比如)为最低收入群体时为公正的某些衡量标准就不再被认为是公正的了。还有一些重要的问题是:相关的领域是一个社会还是整个人类呢?(为什么?)贫困是仅仅严格地在货币收入意义上理解还是涉及衡量标准的所有问题,或更广泛些呢?还有一个问题是,特定的政策会产生什么样的结果是不清楚的。所有这些表明,罗尔斯的正义理论好像(一方面)与十足的社会主义和(另一方面)与自由放任的资本主义都是很和谐的。而这一结果在两者间的倾向性却取决于其理论所假设的处在原社会地位的人们对风险的厌恶程度、其理论所界定的所有政策都必须考虑其利益的穷人群体的范围、人们对与自由市场相对的公共制度所作出的效率评估。如果认为人们的风险程度“很高”、穷人群体的范围“很窄”、公共制度对效率的作用“很大”,那么就会导致社会主义;而如果相反,则就会走向资本主义。对其理论不确定性的反对意见就难以避免用预期效用替代罗尔斯的一系列最小化的最大化原则;长期以来它一直是功利主义的社会主义翻版。

  16.4贫困的成本和私人慈善业的局限

  虽然不存在为使收入在总体上更平等的政策辩护的令人信服的经济学理由。然而,我们有一些合理的经济学理由来为政府对降低我们称其为贫困的严重不平等(在一个富裕社会中)所作出的各种努力进行辩护。贫困的定义是难以把握的,但其鉴别却要容易一些。它是一个相对的概念:埃塞俄比亚和孟加拉国的贫困含义与美国的贫困含义就有些不同。而且在同一文化环境下,贫困的概念也随着时间的变迁而变化。如果比较一下我们各历史阶段中能使一个特定规模的家庭维持在贫困水平之上的最低收入数值,你就会发现,除了由于通货膨胀造成的美元价值贬值因素外,贫困线的水平还是在稳步上升。即使依之确认维持生活最低收入的底线在不断上升,但近年来美国贫困家庭的比率已有了显著的下降。而这又是很值得注意的。

  如果不考虑道德和政治上的因素,而只从经济(财富最大化)角度认识问题,那么只要贫困会对非贫困人构成成本,那么我们就完全有理由为减少贫困而承担一些成本。在一个普遍富裕的社会里,贫困就可能会使犯罪率上升。对那些几乎不具备合法职业收益能力的人而言,他们所放弃的可选择的合法职业收入是很低的,而对财富的亲近就会增加犯罪的预期收益。然而,贫困可能产生的最主要成本是它对富裕的利他主义者们所造成的负效用(为什么不是穷人对其自身造成的负效用?)。我们从第5章中认识到,如果A的福利会给B带来福利(正相关效用),那么A的收入增加就会使B的收入也增加。利他主义现象在家庭成员之间要比在陌生人之间严重得多。但是,如果收入差异很大,那么微弱的利他主义情感都会产生收入转移的激励。如果A极其富裕而B极其贫穷,那么从A处减除1美元对他所产生的效用损失就会少于给B处增加1美元对他所产生的效用增长。我们可以假设少100倍。这样,只要A在边际价值(这意味着什么?)上将B的福利视作高于自己福利的1‰,那么他就会拿出自己的净收益给B。

  这一点有助于表明为什么贫困是一个相对的概念,即为什么贫困的界限在美国高于墨西哥,在现在高于30年前。从弱者利他主义的角度看,关键的是我们感到奇怪的不是处于收入分配低层的人们的收入水平,而是他们的收入与其他人的收入之间的差距。差距越大,收入边际效用的差异也就可能越大。

  虽然看起来由于减少贫困会使富人得益而可以将缓解贫困的任务留于个人慈善业,而且在任何情况下利他主义不会为公共干预的存在提供正当理由,所以利他主义者就面临着一个搭便车的问题。在我们的例子中,不论A是否是B收入增加的来源,只要B的收入得到增加,A就可以从此获得福利。自然,A会尽可能以最低的价格购买这种福利增长,所以他就希望其他人向慈善事业捐款而自己却竭力退缩在后。看起来好像是,无论其他人捐献什么和捐献多少,他的捐献终将使他所珍视的事业的资源总量有所增加。但事实上这并不是肯定的。他的捐献可能会使其他人减少部分认捐,因为一旦他捐献后,从其他人的角度看,他们就可以用较少的捐献(与A的相组合)减少贫困。所以A从其每一美元捐献中所得到的收益就少于1美元了,由此会导致认捐量的下降。

  无论何时,搭便车的问题总是存在的,这就形成了政府干预的一种经济理由:这样,就有理由强制人们为缓解贫困而认捐,从而使他们无法在慈善事业私人捐款上搭便车。当然,这一理由未得到确证,因为我们还必须考虑到干预的成本。福利计划可能存在着很大的消极作用。例如,虽然丧失工作能力是取得伤残津贴的先决条件,但我们还是发现伤残社会保障计划对工作积极性有着极大的抑制作用。我们已认识到,如有未成年人的家庭(AFDC,Aid For Dependent Children)资助这样的社会福利计划就对母亲参加工作有着极大的消极作用。总之,据估计,当我们计入所有的财富转移社会成本时,政府每进行1美元的转移,就会有23美分的流失。需要考虑的另一方面是,政府实施的财富转移对私人慈善业所产生的影响。政府实施的财富转移只是对私人捐赠的一种替代,所以这种转移就会削减私人捐赠——这种影响是由这样的事实所造成的:支付转移成本所必须的税收降低了进行私人捐赠的纳税人所取得的税后收入。显而易见,这对私人捐赠所产生的总影响是非常大的。

  还需要注意的是,用效率来为资助穷人的公共计划进行辩护,其作用是非常有限的,更有用的可能是功利主义理由。在前面的例子中,B非常看重自己美元的边际价值,而A却不太看重自己美元的边际价值,其间的差距有100倍;我们现在可以假设其差距是10倍而不是100倍,而且A将B的福利价值看作其自己福利价值的二十分之一。那么,这就可能(为什么是可能?)不存在强制A向B转移财富的搭便车者理由了;但我们还可以出于功利主义的理由而要求A这么做。

  贫困救济的另一效率理由是以厌恶风险为根据的。一个厌恶风险的富人将要求对其未来某时变得穷困潦倒的可能性进行保险,而造成这种结果的原因的确是存在的:如业务受挫、健康状况下降、劳动力市场变化或其他不幸。虽然有些贫困的起因可以在私人保险市场中得到保险,但对贫困的综合保险却并不可能得到。这有两方面的原因:道德危机和逆向选择。如果有可能通过保险而防止贫困,那么任何一个购买保险的人的工作和节俭的积极性就会降低而拥有孩子和从事极具风险的经济活动的积极性就会上升。这就是道德危机。这不可能被政府的社会保险所完全解决,因为这种保险也会产生(我们所看到的)同类道德危机。但也许这一问题的严重性会低些,因为政府拥有私人保险公司所不具备的权力。它不仅可以将收益的取得以领受人竭力寻找工作、接受培训或其他为条件,而这些是私人保险公司可以做的;它还可以(在原则上)适用直接强制,更重要的是,它还可以改变影响被保险人激励的背景条件从而改变道德危机的发生率。例如,它可以降低穷人的所得税率而提高为福利而放弃工作的成本。也许最重要的是,“依福利生存”所带来的耻辱,而这是你购买保险单而取得收益所不可能产生的。这种耻辱感可以减少社会保险道德危机的发生。

  社会保险在解决困扰私人贫困保险的逆向选择问题上极为有效。人们贫困化的可能性差异极大。那些可能贫困化的人就可能大量购买贫困保险,从而使保险费率上升而对不太可能贫困化的人不具吸引力,这又将使保险费率上升,而且很有可能最需要这种保险的人无力支付费率。如果被保险人的总人数下降到了只包括那些在近期非常有可能贫困化的人,那么这种结果就是肯定的了。社会保险解决了这一问题,因为它不允许任何人退出保险。

  私人贫困保险或社会贫困保险的一种替代选择是私人慈善业。但它不可能提供足够的保险。捐赠人无法保障在其成为穷人时从私人慈善业处得到任何使其效用最大化所必需的资助。我们必须记住的是,向私人慈善业捐款的人对穷人福利的估价比穷人对其自己福利的估价要低得多(在效用意义上,而不是在效率意义上)。

  使私人慈善业变得不够充分的经济问题也许能被与慈善业相匹的政府资助计划所克服。对此,我们已从所得税的慈善扣减(这一问题将在下一章讨论)中初步得到了了解。

  16.5非限制性现金转让与实物救济

  贫困的起因和解决方法并没有被人们完全所理解。最简单的观点认为,贫困源于收入不足,而向穷人提供非限制性现金支付(unrestricted cash payment)是解决这一问题的最有效方法。这种方法(负所得税,negative income tax)虽然在学者中得到了越来越强烈的支持,但却仍有三种经济观点反对这种方法,而这些观点也许能部分地解释负所得税政策仍未被采纳的原因。

  1.与我们早先的假设完全相反,富人所关心的不可能是穷人的主观效用而只能是穷人的消费方式。即使穷人自己会偏好类似于优美的服饰、豪华的汽车和购买彩票这样的事,富人也可能会要求穷人享有像样的住房、足够的营养和充分的受教育机会。富人可能希望的是,如果可以强制穷人购买某些东西而不允许购买其他东西,那么在长期内就可以减少贫困——即,如果一个贫困家庭拥有像样的住房、足够的食品并受到良好的教育,那么其下一代成为穷人的可能性就小得多。如果以这种态度观察问题,尤其是如果富人比穷人拥有更为充分的信息,那么富裕的捐赠人就可以通过要求接受其捐赠的穷人将款项用于特定途径而使自己具有更大的热情从事这项工作——如果把将来和现在的因素都考虑进去,那么这就能在更大程度上缓解贫困。

  2.有些人是由于其理财无能而变成穷人的;如果是这样的话,那么非限制性现金资助非但缓解不了贫困问题,反而可能会被挥霍殆尽。

  3.非限制性现金转让潜在着一个严重的激励问题。例如,如果每一个四口之家都能保证得到5,000美元的最低收入,那么即使工作的收入高于这个数字,这种家庭的家长也不会有积极性去参加这样的工作。一份每周支付110美元的工作可能会给他每周增加10美元的毛收入,但其净收入却实际下降了,因为工作需要很高的成本。即使工作本身并不产生负效用(而负效用当然是可能存在的,特别是当工作脏、累、险时),工人也必须支付交通费、服装费、联邦和州的所得税等,以至于放弃无业状况的闲暇就会产生机会成本。

  现金转让的累进制可能会对某些工作积极性有保持作用。例如,假设家庭每赚1美元政府就减少补助50美分,即使结果是家庭总收入(工作收入加补助)超过了5,000美元的最低收入保障,也仍按这一比率进行。但即使50%的边际所得税率比100%的边际所得税率要较为适宜,它仍过于严厉而将会产生消极影响。一个年收入为5,000美元的人只能留有2,500美元,而再扣除其工作成本之后,他就所剩无几了。这样,那些不靠社会福利生活但工资很低的人们也可能会离开劳动大军而充任无业人员。这既造成了社会福利计划成本的上升,又引起了低薪工作劳动力供给量的下降。虽然这类工作的需求下降会使对此所支付的薪金上升,而且这部分地使工作报酬提高而抵消了人们的消极心理,但它也增加了生产成本,从而使依赖于这种劳动的物品和劳务的价格上升,就像征收了货物税一样。但货物税所普遍采用的是递减税率。

  为了减轻上面讨论的消极影响,我们可以随意调整边际所得税率,但边际所得税率的大幅度下降会极大地增加社会福利计划的成本。如果边际所得税率是25%,那么一个家长年收入为1.2万美元的四口之家将仍然可以每年从政府处取得2000美元的追加收入;只有他的收入到达2万美元时,他才无资格取得政府的任何追加收入。

  但是,要注意的是,在我们因“负所得税”方法对工作的消极影响而宣告其为不适用之前,指定用途的资助(earmarkedsubsidies)也会产生同样的影响。例如,如果取得房租补助的条件是收入不超过某一特定水平,那么高于那一水平的那一部分收入实际上就将被课征,其数量相当于房租补助的税收。

  如果我们暂且不论对工作的消极影响问题,我们现存制度中最严重的问题就是信息问题。而我们现行的制度是一种指定用途资助和实物救济(benefit in kind)相结合的制度——公共住房、房租补助、食物票、免费的法律和医疗服务、职业培训等。消费者(包括穷人)为某一物品而非另一物品支付市场价格的愿望取决于那种物品对他的相对价值的大小。这与他如何取得用于表达其偏好的金钱没有任何关系。但如果一种物品的价格为零时,我们就很难估计那一种物品对“购买者”的价值了。即使贫困计划官员对穷人如何评价各种不同的物品和服务有一个比较清晰的总体概念,这也只能形成一个一般的判断。但如果各贫困家庭的需求不同,那么这种判断就会在许多情况下造成供给过剩,而在另一些情况下却又会导致供给不足。一项范围较小的现金转让计划可能会使穷人取得更大的净福利,而同时又减少了纳税人的成本。当然,信息问题不仅仅是通过一种方法就能解决的。我们提到过,许多穷人肯定缺乏使自己摆脱贫困的适当信息。非限制性现金转让计划可能在静态上比指定用途的转让计划更能缓解贫困,但在动态上却恰恰相反。

  指定用途转让这种制度的实际实施还有许多值得改进的地方。法学家们特别感兴趣的一个例子是,最近政府实施了一个计划:政府通过法律服务公司为穷人在民事诉讼事务方面提供免费法律援助。这种帮助穷人的方法实际上阻碍了许多穷人取得其最有效率的消费形式。由于划归穷人法律服务的政府基金不能通用于其他贫困救济计划,所以有权取得100美元法律服务资本的穷人所要承担的成本就可能是失去他本应得到的价值100美元的其他物品和服务或现金。由于许多穷人很幸运而不会遇到法律问题,或由于他们机灵而能在无律师帮助的情况下处理所遇到的法律问题,总之,他们由此可以在没有律师的情况下生活得很好。但在律师不收费的情况下,他们就会使用律师,除非律师服务的价值超过了(通常也是很微弱地)穷人与他进行协商的时间价值。面对其服务时间的过量需求,律师就会努力将其服务仅给予那些最迫切地需要者们;而由于要进行判断是很困难的,所以就会产生许多这样的情况:一个穷人取得成本为100美元的法律服务,但对他却只有50美元的价值,或另一个穷人没能取得对他而言价值要高出成本许多的法律服务。这种浪费的产生是由于在社会成本超过社会收益时仍使用律师,而避免这种浪费的方法就是:给穷人100美元的现金而不是允许他使用价值100美元的律师免费服务。如果我们暂且不论及信息和消费者权能问题,那么只要他需要的法律服务的价值至少有100美元,而且他确实需要律师来为他提供这种法律服务,他就会用100美元去雇佣一名律师而不会将之用于食品、医疗、教育或住房。(法律保险的可行性是一个相关考虑因素吗?)

  而且,法律服务主要(虽然不是一律地)被用于穷人与房主、配偶、商人、福利机构和金融公司等当事人的案件争论之中。一方当事人为了自己的利益所进行的法律争辩的努力会增加另一方当事人的成本,他要么进一步地尽其努力进行争辩,要么放弃争讼中的利益而让与对方。这些成本是典型的边际成本,是产量的一个函数,所以,依据我们前面提及的分析,他就会将这些成本(至少是部分地)转嫁到企业产品的消费者身上。如果这些顾客的主要成员还是穷人,这就意味着,由一个贫穷的房客、消费者或债权人使用律师所引起的成本将主要由其他穷人来承担。如果诉讼发生在穷人和政府机构之间,那么政府机构的附加法律费用(或更高的资助水平)就不会主要由穷人来承担,除非政府机构要依高额递减税的手段来维持。但如果这样的话,穷人也可能会间接地承担这种费用。福利计划成本的增长可能会导致由之提供的福利总量或保障范围的缩小。由此,大量穷人所承担的这种成本可能超过了他们在与政府机构的诉讼中雇佣律师给他们带来的收益。

  但这忽略了另一类收益:威胁收益。如果房主、商人或贷款人知道穷人能取得收费低廉的法律服务,他们就不太可能去诈欺或开发低收入消费者了。两种相关的因素否定了这一观点。第一,如果穷人取得的是现金救济而非对穷人不如现金有价值的实物救济,那么当他们需要律师时就会有更多的钱去从私人部门雇佣律师。第二,私人部门的法律专业人员可能比政府付费的律师更有能力筛除不良诉讼,这不仅因为当事人-代理人激励在私人部门能更好地结合起来,而且因为如果潜在诉讼当事人必须自己掏钱给律师的话他就不太可能提起毫无胜诉把握的诉讼。

  16.6通过责任规则的财富重新重新分配:房屋法实施例证

  住房是政府资助穷人的传统服务项目。其资助的方法是多种多样的。一种是雇佣承包商建造为政府所有和经营的公寓住房,然而以不收租金或收取很低的名义租金的形式向穷人出租。另一种方法是向穷人提供只能用于住房的货币补助。对经济学家来说,这种补助方法是很有吸引力的,它维持了住房的私人市场——只是使穷人对私人市场供应的住房拥有更有效的需求。确实,这种方法的短期效应可能仅仅是提高了房屋租价,从而使其他房客贫困化,而房主倒变得更富有。这就是资助的结果。这是一种标准的对需求膨胀的短期反应,它反映了这样一个事实:短期内的生产能力是固定的(对这一观点更为全面的解释,请参见21.12)。但在长期内,住房数量将会上升,而价格也就会因此而回落到资助前的水平(自始至终是这样吗?)。公共住房比以上这些具有更差的短期效应:在短期内——住房建成和出租之前——穷人不可能从此取得任何福利。房租补助制度或住房凭单制度不仅更为灵活而且也能很快地帮助预期受益人。

  公共住房和房租补助都与政府的税收和财政部门有关,而与法院无关。但也有一种(旨在)帮助穷人满足其住房需求的方法主要是与法院有关的:即,住房法的实施。这些法律详细规定了住房的最低标准——不论其目的是为了保证安全和卫生的最低标准还是为了资助住房建筑行业,尽管这个问题还在争论之中。法学家们建议,违反住房法的人应受到制裁,这样就可以极大地降低违法行为的发生率。通过法律制裁来处理住房建筑不合标准的问题,可以(或好像可能)使贫困的主要现象在没有任何公开支出的情况下得以消除。

  实施住房法的作用在图16.3中得到了描述。D1是住房法实施前对低收入住房的市场需求曲线。由于不是所有的房客都会在房东边际成本增加而价格上升时停止租房,所以它的斜率为负。MC1是住房法实施前房东的边际成本曲线,它的斜率为正,这反映了这样一个事实:低收入住房建造所用的是一些专门资源,待别是那些在其他用途看来价值不大的土地。

  住房法实施对市场的两种主要作用在图中得到表明。它通过改善住房单元的质量而增加了人们对住房的需求。同时,它增加了房东的保养成本(由于它们随着所提供住房单元数量的变化而变化,所以是边际成本),从而使边际成本曲线上抬。在图16.3中,边际成本曲线的变化与需求曲线的变化有着很大的关系,其原理在于这一合理的假设:如果需求量在很大程度上反映了所供住房的质量上升,那么房东就会自愿地提高住房质量,这样就没有必要实施住房法了。在图16.3中,需求和供给都是有弹性的,而作为基础的(又是合理的)假设是:贫民窟的居住者没有足够的资源去支付非常昂贵的房租,而且贫民窟的房租与其成本相比已是过低的了,以至于这种房租的进一步降低会使许多房东从低收入住房市场中退出来(例如,放弃他们在那地方的财产)。

  假使这些假设成立,那么住房法的实施就可能导致低收入住房供给的严重下降(从q1到q2),同时,剩余的低收入住房的租价会有很大的上升(从P1到P2)。这种数量效应实际上在图16.3中并没有得到充分陈述(虽然价格效应陈述过多):有些由于住房法实施而产生的较高质量的住房供给可能会为非穷人所租住。这些影响可以通过房租补助而予以抵消,但那可能会使这一计划失去其不承担公共开支的政治吸引力。

  为大家公认的是,图16.3中所表明的各种效应的重大程度取决于其(任意的)各曲线的定位。有人认为,由于最小的需求增长都可能使房客的住房变得拥挤,所以需求在相关区域内是完全呈弹性的(这表明住房法的实施并没有价格效应)。但由于拥挤是带有成本的(它涉及放弃了更大空间和单一家庭占房隐私的价值),所以房客肯定愿意支付较高的房租以避免拥挤。这表明弹性需求还不是完全的。经验证据表明,图16.3比假设完全需求弹性的模型提供了更为切合贫民窟住房市场实际条件的近似情况。

  另一个建议是,如果执法官员将其努力集中于“榨取”房主的建筑,住房法的实施就会增加给穷人的住房供应。榨取(milking)是指这样一种行为:使建筑保持低于房主想让其永久使用条件下的适当标准。他可能已经计算出,例如由于邻居搬迁或增加燃料的成本他可能会不得不在5年后放弃该建筑(不管他愿意不愿意),那时他的可变成本就将超出其租金收入。一旦做出这种计算,立即降低维护成本对他而言是有道理的,因为保护建筑的这些费用对他产生的长期效应将是价值很小或没有价值的(在此之前,我们在哪里看到了榨取呢?)。由于降低这些成本,他就降低了住房质量,他的租金也会下降,但也许租金下降的幅度会低于维护费用下降的幅度。一个非主要的效应可能是他会更早地放弃该建筑(虽然其收入流也会更早地结束),其原因是这些费用会使建筑保存得更长一些。如果地方住房法的实施阻止了他这种方式的节约,他也许会延迟放弃该建筑,因为强迫他支付维护费用会对保护住房有相当的(非故意的)作用。

  所有这些都是非常“可疑的”。即使当所有成本和收益都计算在内时榨取也(无疑)有时在房地产市场中是理性的,试图通过住房法的实施来阻止它,最多也只能加速或延迟其放弃该建筑。守法成本是可变成本,这就至少最近似地意味着,房租收入的下降和可变成本的上升会更早地重合,从而导致更早地放弃该建筑。可疑的是,法院或立法机关认为住房法的实施会通过其阻止榨取的作用来延迟放弃而不会因其使延续建筑物的所有权会产生更高的成本的作用来加速放弃。

  一些城市已经实施了旨在用以下途径保护租户的法令:当房主试图驱逐租户时给他们更多的程序权;如果房主没有依租约修理房屋,租户有权要求收回租金;要求房主支付保证金的利息等。其效果与实施住房法的效果非常相像:它们提高了房主的成本,增加了租金,从而减少了住房的供应(尤其减少了租用住房,因为这样的法律鼓励人们转向合作社和共同所有的房屋)。从保护穷人的观点来看,有关程序权和收回租金的规定尤为有害。它们是更有可能被穷人而非富人行使的权利,从而使房主会更想将住房租给富人,因为富人不太可能晚交租金或滥用收回租金的权利。

  读者可能会记起我们第4章中的分析:宣布有效率但有时却是强制性的履行债务方法为非法所产生的经济效果。以上两种分析都表明,用责任规则或其他法律制裁将富人的收入重新分配到穷人那里去,这可能是错误的,而最终将会失败。责任规则就像货物税:它会使产量缩减而价格却会上升(参见17.3)。负有法律责任的当事人(即使不是穷人本身,但这种可能性还是存在的)可能会通过高价而将大量责任成本转嫁到穷人身上。其结果可能是,穷人自身阶层中收入和财富的任意重新分配和穷人福利的全面减退。

  16.7非限制性实物救济

  在住房、营养甚至是教育方面帮助穷人就会涉及大量(但完全可以预测的)成本,因为所有这些都是非常规范的产品。但关于卫生这一问题,对支出的潜在限制是不存在的。假设穷人有权取得任何他们“需要”的医疗资助,而不顾任何成本。那么,如果有一穷人得了肾功能衰退的疾病,他就有权取得透析法治疗,而这种疗法是极其昂贵的;或如果有一穷人得了心脏病,他就有权进行外科手术,甚至进行心脏移植,还有可能要求安置机械心脏。如果人们拒绝他的这些要求,其理由就是货币可以决定谁生谁死——这一观点从效率的角度来看是一个可接受的准则,但许多人不会认可它。

  我们可以看一下联邦法律(残疾儿童教育法,the Educationfor All Handicapped Children Act)的规定:所有残疾儿童都可以取得“免费和适当的公共教育”。其计划就是向儿童提供使其知识最大化所必需的公费教育,这又是不考虑成本的。如果一个儿童具有严重的肢体残废和体内疾病,那么这种教育成本就可能是极为巨大的。而且这一计划的实施并不仅仅限于穷人。虽然其理由可能是,有些残疾人教育所需要的资助措施是对可怕的不幸进行社会保险的有效方法,而且是一种涉及最低道德危机问题的方法(为什么?)。但很明显的是,虽然为了使某些残疾儿童成长到正常儿童的水平需要无限的开支,但教育残疾儿童的最佳开支就更是一个天文数字了。

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