第六章 政府在教育方面的作用

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  正规学校教育在今天系由政府机关或非利润的机构提供经费,并且几乎完全由它们所管理。这种形势系通过逐渐的发展而形成,从而,目前人们都认为这是理所当然的事情,不再把注意力明确地指向学校教育受到特殊对待的理由,甚至在社会组织和指导思想方面均为自由企业占统治地位的国家里,也是如此。结果是政府的职责无原则地扩大。
  按照第二章所论述的原理,政府对教育具有两个进行干预的理由。第一个是相当多的“邻近影响”的存在,即:一个人的行动迫使其他人为之支付相当大的代价,而又无法使前者赔偿后者的情况,或者,个人的行动对其他人产生相当大的好处,而又无法使后者赔偿前者的情况——即:使自愿交易成为不可能的情况。第二个是对孩子们和其他对自己行动不负责任的个人的家长主义的关怀。对(1)公民的一般教育和(2)专业的职业教育,邻近影响和家长主义关怀具有非常不同的含意。在这两个领域内政府于预的理由具有很大程度上的不同之处,而且所应采取的行动的类别也是非常不相同的。
  还有一个在开始时需要加以说明之点:把“学校教育”和“教育”区别开来是重要的。并不是所有的学校教育都是教育,也不是所有的教育都是学校教育。我们所关心的主题应该是教育。政府的活动则主要以学校教育为限。

  公民的一般教育

  如果大多数公民没有一个最低限度的文化和知识,也不广泛地接受一些共同的价值准则,稳定而民主的社会不可能存在。教育对文化知识和价值准则这两个方面,均会作出贡献。结果,儿童受到的教育不仅有利于儿童自己或者家长,而且社会上其他成员也会从中得到好处。我的孩子受到的教育由于能促进一个稳定和民主的社会而有助于你的福利。由于无法识别受到利益的具体的个人(或家庭),所以不能向他们索取劳务的报酬。因此,存在着相当大的“邻近影响”。
  这种特殊的邻近影响应该引起政府的哪一种行动呢?最显然的是要求每一个儿童受到最低数量的一种特殊的学校教育。这种要求可以施加于家长而不需要政府进一步的行动,正象要求建筑物和汽车的所有者遵照特殊标准以便保护其他人的安全那样。然而,在两种情况之间存在着差异。凡是付不起建筑物或汽车的安全标准的费用的个人一般可以放弃他们的财产而将它出售。因此,这个要求一般能够加以实施而不需要政府的津贴。把孩子和缴纳不起最低要求的学校教育学费的家长分离开来,显然和我们把家庭作为基本的社会单位的办法以及和个人自由的信念不相一致。此外,这很可能不利于自由社会的公民教育。
  假使这种学校教育的要求所引起的经济负担能很容易地为社会里的大量家庭所承受,直接要求家长们来承担这笔费用是可行的,也是需要这样做的。极端的情况可以通过向贫穷家庭提供特殊的补贴而得以解决。在今天的美国,很多地区符合于上述条件。在这些地区,把要求的各种费用直接加在家长的身上是应该使用的办法。这可以取消政府的一个机关。这一机关目前在所有居民的一生中向他们征收赋税,然后在他们的孩子上学期间,又把税款的大部分付还给同样的那些人们。这会减少政府同时也管理学校的可能的对此,下面将进一步加以论述。这会使减少津贴在学校经费中的比重更有可能,因为,随着收入的一般水平的增加,对于这种津贴的需要也会随之而下降。假使象现在那样,政府负担全部的或极大部分的学校经费,收入的增加只会使通过赋税机关的款项的流动进一步扩大,从而扩大了政府的作用。最后,但是决不是最不重要的,家长负担孩子的教育费用可以使生育孩子的社会成本和私人成本相等,从而,也有利于形成一个较好的家庭成员数目的分配。
  不同家庭之间的财富和孩子多少的差异,加上维持一定标准的学校教育会引起相当可观的费用,使这种政策在美国许多地区难于实行。在这些地区以及在这种政策可实行的地区,政府都负担了学校教育的经费。政府所支付的经费不但包括一切人都必须受到的最低限度的学校教育,而且也包括年轻人受到的、但却不是必要的较高水平的学校教育。论证负担两种经费的理由是上面讨论过的“邻近影响”。政府支付费用,因为,这是实施最低水平的学校教育的唯一可以实行的手段。政府负担较高水平的学校教育,因为,其他的人能从有能力和有兴趣的那些人的学校教育中获得好处,那些人可以提供较好的社会和政治领导的水平。从这些措施中获得的好处必须和费用相比较。对于应该给与多大的津贴,存在着很大程度的真实的意见的分歧。然而,我们中间大多数人很可能会得出这样的结论,认为得到的好处是一个足够重要的因素来决定政府津贴的大小。
  这些理由只能论证政府给与某种学校教育的津贴是必要的。可以设想,这些理由并不能论证津贴纯粹职业教育的必要性,因为,它仅增加学生在经济上的生产能力,而不对学生进行公民教育或领导能力的教育。要在两种学校教育之间划一条明显的界线是非常困难的。大部分的一般学校教育增加学生的经济价值——确实,仅仅在目前的几个国家中具有文化知识不再具有市场价值。同时,大量的职业教育扩大了学生的视野。然而,对二者加以区别还是很有意义的。象广泛地在美国政府支持的教育机构中所做的那样,对兽医、美容师、牙医以及许多其他专家的训练结与津贴的理由是不能论证对初等学校或对更高水平的文理科综合大学给与津贴的必要性的。是否能以完全不同的理由来论证津贴后者的必要性将在本章较后的部分加以论述。
  当然,“邻近影响”在质的方面的论点并不能决定应该津贴什么水平的公民教育或应该津贴多少。可以设想,最低水平的学校教育对社会具有最大的益处。对于这种教育的内容,意见是最接近于一致的。随着学校教育水平的上升,社会得到的利益会持续下降。即使这种说法也不能完全认为是理所当然的。很多政府在津贴低级学校以前很久就津贴大学。什么形式的教育有最大的社会利益和社会的有限资源的多大部分应花费在它之上必须取决于通过社会认可的政治渠道所表示的公众的意见。我们的分析的目的不是替社会来决定这些问题,而是澄清在作出决定时所涉及到的问题,特别是作出的决定是否能以社会的而不是以个人的利益为基础。
  正象我们看到的那样,国家可以用“邻近影响”为理由来规定最低水平的学校教育以及向它提供经费。第三个步骤,即:政府对教育机构的实际管理,好象是对大部分“教育事业”的“国有化”那样,是非常难以用这些理由加以论证的,而据我看来,也是非常难以用其他理由加以论证的。这种国有化是否有必要的问题很少明确地被提出来。政府向学校教育提供经费的主要办法是直接支持管理教育机关的费用。这样,这一步骤看来似乎与津贴学校教育的决定是分不开的。然而,这两个步骤能很容易地被分开来。为了对政府所规定的最低学校教育提供经费,政府可以发给家长们票证。如果孩子进入“被批准的”教育机关,这些票证就代表每个孩子在每年中所能花费的最大数量的金钱。这样,家长们就能自由地使用这种票证,再加上他们所愿意添增的金额向他们所选择的“被批准的”教育机关购买教育劳务。教育劳务可以为以营利为目的的私营教育机关或非营利的教育机关所提供。政府的作用限于保证被批准的学校的计划必须维持某些最低标准,很象目前对饭馆的检查,要求保证最低的卫生标准那样。这种方案的一个好的例子是第二次世界大战后美国退伍军人的教育方案。每个合格的退伍军人每年发给一笔最大限额的款项,可以被使用于他所选择的能维持某些最低标准的任何教育机关。比较有限性的一个例子是英国的规定:对于进入非公立学校的某些学生,地方当局为他们交付费用。另一个例子是法国的办法:对进入非公立学校的学生,国家支付其一部分费用。
  以邻近影响为基础的支持学校国有化的论点是:如果没有国有化,则不可能提供被认为是对社会稳定所必要的共同的价值标准。象上面所说的那样,对私立学校规定最低水平也许不足以得到这个结果。这个问题可以用不同宗教团体所设立的学校加以具体说明。人们可能进行争辩,认为这些学校将灌输成套的社会价值标准,不但在相互之间发生矛盾,而且也和非教会学校所灌输的发生矛盾。以此而论,它们把教育变成为一个分裂而不是统一的力量。
  把这个论点推到极端,它不仅能要求政府管理学校,而且能强迫人们进入这种学校。在美国和大多数其他西方国家中,目前的安排是折衷的办法。存在着政府管理的学校,但并不是强迫进入的。然而,在为这种学校提供经费和对它的行政管理之间的联系使其他学校处于不利地位:它们在政府给与学校教育的经费上没有获得或很少获得好处——这是一种一直在引起大量政治争论的情况,特别在法国和目前的美国,更是如此。有人担心,消除掉这种劣势会大大增强教会学校的地位,从而使得到共同的价值标准问题成为更加困难的事。
  虽然这一论点具有说服力,然而,它决不能说明它的正确性,也不能说明取消学校教育国有化会具有它所预期的影响。从原则方面考虑,它和保存自由本身发生冲突。一方面为了社会的稳定,需要公共的社会价值标准。另一方面,灌输思想妨碍思想和信仰的自由。在二者之间画出一条大致的界线是易于说而难于做的事例之一。
  就影响而言,消除学校教育国有化将扩大家长可以选择的范围。假使象现在那样,家长能不支出特殊费用而送其子女进入公立学校,那几乎没有人会送其子女去到其他学校,除非这些学校也得到津贴。教会学校由于得不到国家的教育经费而处于不利地位,但是它们的有利之处为:领导它们的机构愿意津贴它们并且可以为此而筹募资金。私立学校很少有其他津贴来源。假使不管家长送其子女到什么学校,目前国家在学校教育上的开支都拨给家长使用,那末,各种类型的学校会大量出现来满足这种需要。家长可以把他们的孩子从一个学校退学而到另一个学校,并且通过这个办法来表示他们对学校教育的意见,其彻底的程度要远大于目前所可能做到的。一般说来,他们现在只在支付相当的代价时才能采取这个步骤——把他们的孩子送往私立学校或迁往别处。除此以外,他们只能通过繁琐的政治渠道来表达他们的意见。或许在政府管理的制度下,选择学校的自由程度可以有所扩大。但是,由于政府有责任为每个孩子提供一个学习位置,所以大量扩大这种自由是会有困难的。在这里,正和在其他领域一样,竞争性的企业可能在满足消费者要求方面比国有化企业或为其他目的而经营的企业远为有效。因此,最后的结果可能是:教会学校的重要性不是增长,而是下降。
  在同一方面的有关因素是:把子女送入教会学校的家长势必不愿意增加赋税以便为公立学校提供较多的经费。结果,在那些教会学校有重要影响的地区,为公立学校筹募经费会有很大的困难。经费会影响教育质量,这在某种程度上是毫无疑问的。以此而论,公立学校在这些地区质量较差,而教会学校相对地具有较大的吸引力。
  认为政府领导学校教育的必要性在于它是一种统一的力量这一论点的另一种特殊说法是:私立学校会加深阶级之间的差别。仅使在选择孩子的学校上给与家长较大的自由,那末,同一类型的家长会作出相同的选择,从而,使不同背景的孩子不能健康地相互混合。不管这个论点在原则上是否正确,我们并不清楚,该论点所说的结果会必然到来。在目前的安排下,不同阶层的人们居于不同的居民区这一事实有效地限制了背景大不相同的孩子们的相互混合。此外,现在并不阻止家长们送他们孩子进入私立学校。除了教会学校以外,只有人数非常有限的阶级才能够并且也在实际上这样做,从而造成了进一步的阶层分化。
  在我看来,这个论点似指向几乎完全相反的方向——指向学校的非国有化。你问问自己,低收入居民区的居民,更不用说在一个大城市的黑人区的居民,是在哪一方面最为不利。假使他,譬如说,非常重视一辆新的汽车,他可以通过储蓄而积累足够的金钱来购买和郊区收入高的居民同样的汽车。为了这样做,他不需要迁往郊区。恰恰相反,他可以部分地借助于低收入的地区的住房的便宜来节约出这笔钱。对于衣着、或家具、或书籍、或其他方面也是如此。但是,假设贫民窟里一个贫穷的家庭里有一个有天才的孩子,而又非常看重孩子的教育,以致愿意为此而节衣缩食地进行储蓄。除非这个家庭能在为数极少的一个私立学校里得到特殊的待遇或得到奖学金的帮助,否则,它会处于非常困难的地位。“好的”公立学校位于收入高的居民区。这个家庭可能愿意在赋税以外,为它的孩子的教育再花一些钱。但是要在同时又迁往奢华的居民区是很难负担得起的。
  我相信,在这些方面,我们的观点依然受到在一个小城镇里只有一个穷人和富人的孩子都能进去的学校这一情况的支配。在这种情况下,公立学校很可能会提供均等的机会。随着市区和郊区的增长,形势已经起了急剧变化。我们目前学校教育制度,远远不是使机会均等,却很可能造成相反的结果。对于才能出众的少数人——他们是将来的希望,目前的教育制度使他们超越原有的贫穷状态的行动变为非常困难。
  另一个支持学校国有化的论点是“技术垄断”。在小市镇和乡村地区,儿童的数目很少,以致没有理由成立一个以上的有一定规模的学校,因此,不能依靠竞争来保护家长和儿童们的利益。象技术垄断的其他情况一样,可采取的代替方法是不受限制的私人垄断、国家控制的私人垄断和国家经营——在这些坏的事物中,选择坏处较少的一个。这种议论,虽然显然是正确的和重要的,但在近几十年间由于交通运输的改善和人口急剧地集中于城市而大为削弱。
  根据这些考虑而作出的近乎显合理的安排——至少对初等和中等教育而言——是公立和私立学校的联合。凡选送孩子进私立学校的家长将得到一笔款项,相当于在公立学校培养孩子的估计费用,如果这笔款项是为了孩子的教育用于被批准的学校的话。这种安然可能满足“技术垄断”论点的正确部分的要求。它将解决家长们正当的抱怨,即:假使他们送孩子去私立的、没有津贴的学校,他们就等于支付两次教育费用,一次系以一般税收的形式,一次是直接支付学费。它将使竞争得到发展。这样,也能推动所有学校的发展和改善。把竞争引进来会大大刺激学校类型的多样化的健康发展。它也将有助于把灵活性带入学校制度。它的相当有利之处还在于使学校教师的工资能够反映市场的作用。因此,它将给国家当局一种判断工资尺度的独立标准,并且促进更迅速的调整来反映供求情况的变化。
  目前被广泛地提出的意见是:学校教育大量需要的是金钱,因为,它可以被用来建造较多的设备,也可以为了招聘更好的老师而给老师以较高的工资。看来这是一种错误的诊断。花费在学校教育上的钱数一直以异常高的比例上升,比我们总的收入上升要快得多。教师的工资一直要比类似的职业的利润以快得多的速度上升。问题主要并不在于我们花钱太少——虽则我们可能如此——而是我们从每花一美元中所获得的太少。或许在好多学校中花费在雄伟的建筑和奢侈的场地上的钱数被正式地划归为学校教育的开支。把它们作为等同于教育开支的项目是难于接受的。把编织篮子、社交舞蹈和为数众多的其他特殊项目的课程算作为教育工作者的贡献也同样是难于接受的。我要立即指出:假使家长愿意的话,他们把自己的钱花费在这种浮华的项目之上并不会引起人们的反对。那是他们自己的事。反对的是把同样加在家长或者非家长身上的来自赋税款项用于这些项目之上。在这些项目中,‘邻近影响”又在哪里呢?
  这种使用公款方式的主要原因是目前的把学校的行政和它们的经费来源合排起来的制度。愿意看到款项用于更好的老师和更好的教科书,而不用于体育教练和房屋走廊的家长没有办法来表示这种意愿,除非通过说服大多数人来改变这种对大家说来都是相同的使用款项的方式,这是市场允许每个人来满足他自己的偏好这个一般性原理——即;有效的按比例的表达意见的方式——的特殊事例,而政治方式则把一致性强加于所有的人。另外,喜欢在他孩子教育方面额外花钱的家长受到很大的限制。他不能在他孩子目前消耗的教育经费上增加一些金额,并把他的孩子转送到一个费用较高的相应的学校。假使他一定要让他孩子转学,他必须缴付整个费用,而不仅仅是额外的费用。他只能很容易地花费额外的费用于课外活动——私人舞蹈指导,私人音乐指导等等。由于私人在学校教育方面花费更多金钱的方式受到如此的限制,在儿童教育方面花费更多金钱的压力表现为越来越多的教育经费被花费于越来越多的项目之上,而这些项目和政府干预学校教育的本旨的距离又越来越远。
  正象这个分析所暗示的,采用我们建议的安排可能意味着较小的政府在学校教育上的开支,而学校教育的整个费用则较高。这会使家长们以更有效率的方式来购买他们所需要的东西,从而使他们花费的金钱大于目前直接花费的和通过赋税而间接花费的数量。它将使家长们免于在孩子的教育上花费更多金钱的愿望受到挫折,因为,在目前,必须服从教育经费的使用方式;同时,目前没有孩子在学校读书的家长势必不愿意增加自己的赋税负担,特别是那些在将来也不会有孩子在学校读书的那些人,更是如此。况且在他们看来,教育经费又往往花费于远离教育的项目。
  关于教师们的工资,主要问题不是工资的平均水平太低——平均水平也很可能太高——而是工资过于一致和固着不变。不好的教师报酬过高,而好的教师报酬太低。工资级别趋向于一致,并且主要取决于资历、获得的学位以及得到的教学证书,而不是工作成绩。这主要地也是目前政府管理学校制度的一个后果,而随着被政府管理的单位的扩大而变为更加严重。这一事实本身正是为什么专业教育组织如此强烈地赞成扩大这个单位的一个主要原因——从地方的学校区到州,从州到联邦政府。在任何官僚的、主要为文官制度的机构中,固定的工资级别几乎是不可避免的。几乎不可能来仿效竞争的模式,使得按照工作成绩来决定的薪金具有很大的差别。教育工作者,即:老师他们自己,逐渐取得首要的控制。家长或地方集体逐渐取得少量的控制。在任何领域中,不管它是木工、管子工还是教工,大多数的工人赞成固定的工资级别,而反对按照工作成绩而给予不同的工资;其明显的原因在于有特殊才能的人总是很少。这是一般倾向的一个特殊事例;而这个一般倾向的内容是:不论通过工会或是行业的垄断,人们企图勾结在一起以便决定价格。但是,相互勾结的协定一般会被竞争所破坏,除非政府强制执行它们,或至少给它们一定的支持。
  假使有人想要故意设计一种招聘和酬劳教员的制度,目的在于排斥有想象力的、大胆的和自信的人,而又吸引愚蠢的、平庸的和缺乏灵感的人。他应使用的几乎为最好的办法便是仿效在大城市中和在整个州中存在的要求教学证书和执行固定工资级别的制度。或许令人吃惊的是初等或中等学校的教学能力水平处于这种制度所能容许的那种最高状态。选择另一种制度会解决这些问题,并且允许竞争来发生作用,以便能按照工作成绩给予报酬和把有能力的人吸引进来。
  为什么在美国政府干预学校教育沿着它过去的路线发展呢?我没有肯定地回答这个问题所需要的教育史方面的具体知识。然而,作出几个猜测可能有利于说明可能改变社会政策的各种考虑之点。我并不肯定:我现在建议的安排方式在一个世纪以前是否合乎要求。在交通运输广泛地被建立起来以前,“技术垄断”的论点选为适用。同样重要的是:在十九世纪和二十世纪初期,美国的主要问题不是促进多样化,而是创造一个稳定社会所必要的共同的社会价值的标准。巨大的移民的洪流从全世界各地涌入美国;移民们说着不同的语言和遵守不同的风俗。美国这一“人的熔炉”不得不开始使用一些造成一致性的措施和使人们忠诚于共同的价值的措施。公立学校在完成这个任务方面具有重要作用。至少得把英语作为共同语言。在另一种发给票证的方案下,加在有待于批准的学校的最低标准可以包括英语的使用。但是在一个私立学校的制度中,要保证对上述的要求能得到满意的执行,困难可能是很大的。我并不想作出这样的结论,即:公立学校制度肯定比另一种代替的制度较为可取,而只是说,公立学校在那时比现在可能具有远为充分的必要性。我们在今天的问题不是强使人们一致,而是我们受到过多的一致性的威胁。我们的问题是扶植多样化,而为了做到这一点,另一种代替的制度会比公立学校制度更为有效得多。
  一世纪前可能很重要的是另一个混合因素,即:人们对接受发给的现金(“施舍物”)的耻辱心情以及缺乏一个有效的行政机器来发给票证并且检查票证的使用。这种机器是目前时代的现象,随着个人赋税和社会保险的广泛的扩大而达到很大的规模。由于没有这种机器,对学校的管理可能在过去被看作为提供教育经费的唯一可能方法。
  正如上面引用的一些例子(英国和法国)所表明的那样,我们所建议安排的某些项目存在于目前教育制度之中。我相信,在大多数西方国家里,存在着强有力的和日益增长的压力来实现这种安排;其部分原因在于:现代政府行政机构的发展为这种安排提供了方便的条件。
  虽然从目前的转换到我们所建议的制度的过程中会出现许多行政问题,这些问题似乎不是不可能解决的,也不是为这一过程所独有的。正如在其他活动的非国有化时那样,既有的房屋和设备能卖给想进入这一个领域的私人企业。因此,在这种过渡中不会有物质设备的浪费。由于至少在某些范围内,政府的机构会继续管理学校,这种转换会是逐渐和容易进行的。在美国和其他一些国家里,地方的教育行政机关将同样地助长这种过渡,因为它将鼓励小规模的试验。在决定是否能从某一具体政府单位获得补助金的问题上无疑地会出现困难,但是,这与决定哪一个单位有义务为一个具体儿童提供学校教育的现有问题上是相同的。补助的金额的不同会使一个地区比另一个地区更有吸引力,正象目前学校教育的质量上的差异具有同样的影响一样。唯一额外的复杂之点是可能有更多滥用职权的机会,因为有更大的自由来决定儿童接受教育的学校。假设行政上的困难是反对任何与现状不同的建议的典型理由,那末在我们的这个特殊情况下,这一反对的理由要比在通常情况下甚至更加软弱无力;因为,目前的安排方式不但要碰到所建议的安排方式引起的主要问题,而且还要碰到把管理学校当作为政府职能之一所引起的其它问题。

  学院和大学水平的学校教育

  前面的论述主要关系到初等和中等学校教育。对高等学校教育而言,以邻近影响或以技术垄断为理由的国有化甚至是更为软弱无力。就学校教育的最低水平而言,对于民主社会的公民教育的应有的内容——阅读、书写和计算占有其中的大部分,存在着相当一致的意见,几乎接近于完全同意。随着水平的持续提高,同意的程度愈来愈少。当然,远在美国大学教育之下,意见一致的程度已经少到不能用多数人的观点来代表全体的观点,更不用说,以多于多数人的观点来代表全体了。确实,缺乏一致的意见可能扩展到如此程度,以致使人甚至怀疑向处于这个水平的学校提供补助是否恰当。缺乏一致的意见当然大到足够的程度使得以提供共同的社会价值标准为理由的学校国有化受到妨碍。有鉴于个人为了进入高等学府而可能并且在实际上旅行的距离,在大学教育水平,几乎不存在“技术垄断”的问题。
  政府机构在美国高等教育方面比初等和中等教育方面起的作用较少。然而,它们的重要性却大大增加;直到二十年代肯定如此,而现在则占有进入大专院校的学生的一半以上。它们增长的主要原因之一是它们的价格相对低廉;大多数州立和市立的大专院校的学费远低于私立大学不得不征收的数量。由于这个缘故,私立大学有着严重的财政问题,并且相当有理由地埋怨“不公道”的竞争。它们想保持脱离政府的独立性,而同时又由于财政上的压力被迫去寻找政府的援助。
  前面的分析提供了一条能找到圆满解决问题的途径。用于高等教育的公共开支的辩解理由是:为了培养年青人成为公民和社会领袖——虽然我要很快追加一句:目前占有很大比重的用于纯粹职业训练的开支不能使用这种辩护的理由,或者,确实象我们将看到那样,没有任何辩护理由。把对学校教育的补助限制于公文学校的范围是不能以任何理由来为之辩护的。任何补助应该给与个人,用之于他自己所选择的机构,只要这种学校教育是值得给与补助的。任何保留下来的公立学校应该收取能偿付其成本的学费,从而,能在同一水平和私立学校相竞争。除了资金应该来自州而不是联邦政府以外,结果所得到的补助学校教育的办法大致类似第二次世界大战后美国向退伍军人提供教育费用所采取的安排。
  采用这些安排会有助于使各种不同类型的学校进行更有效的竞争,以及使它们更有效地使用它们的资源。它会消除要求政府对私立高等学校直接援助的压力,从而,能保持它们完全的独立性和多样化,而与此同时又能使它们作出相对于公文学校的成长。它的附带的有利之处是:可能考查到补助的使用是否符合给与补助的目的。对学校而不是对个人给与补助导致了不加区别地补助学校的所有活动,而不是补助国家应该补助的活动。甚至于粗略的考查也可以说明,虽然两种活动有相互重叠之处,但它们远远不是等同的。
  认为我们提出的安排方式是公平合理的这一论点在高等教育水平特别容易看得清楚,因为,目前存在着大量的各种私立学校。例如,俄亥俄州对它的公民们说:“假使你有年轻人要进入大学,假使他或她能满足相当少的受教育的条件,而又假使他或她能干到选择进入俄亥俄州立大学的地步,我们将自动地给他或她一笔相当数量的四年奖学金。假使你的年轻人想去,或你要他或她去奥伯林学院或西部准备大学,更不必说,去耶鲁大学、哈佛大学、西北大学、伯洛伊特大学或芝加哥大学,我们连一分钱也不给他。”这样一个方案怎么能说得过去呢?如果俄亥俄州把它所愿意花费在高等教育的钱用之于任何大专院校读书都能得到的奖学金,而同时要求俄亥俄州立大学在同一水平和其他大专院校相竞争。这样做不是比较公平合理,不是比较有利于提高学术水平吗?

  职业和专业学校教育

  职业和专业学校教育没有上述的被认为是一般教育所具有的那种邻近影响。它是对人力资本进行投资的一个方式,类似对机器、建筑物或者对其他形式的非人类资本进行的投资。它的功能是提高人类在经济上的生产力。假使一个人这样做,他在一个自由企业的社会中将为了他提供的劳务而获得比他不这样做时所能得到的要高的报酬。这种收益的差别便是进行资本投资的动机,不论以投资于机器,还是投资于人力而论,都是如此。在两种情况下,额外的报酬必须与获得额外报酬的费用相对比。对职业教育而言,主要的费用是在训练期间拿不到收入,由于推迟挣钱的时期而损失的利息,以及接受训练所需的特殊费用,如学费和用在书本和设备上的费用。对于有形资本而言,主要的费用是建造生产资料的支出和在建筑时期所应支付的利息。在这两种情况下,假定个人认为,他的额外报酬超过了额外的费用,可以设想:那个人便会把投资当作为应该进行的事情。在这两种情况下,假使某一个人从事投资,又假使国家既不对投资给与补助,也不对报酬征收赋税,该个人(或他的家长、支助者或捐助人)一般负担所有的额外费用和获得所有的额外报酬:显然不存在系统地使私人动机和社会所认为应有的动机之间具有差异的无人负担的费用和无人获得的报酬。
  假使投资于人和投资于有形资产的资本是同样容易地得到,不管通过市场或通过有关个人或他们的家长,或他们的捐助人的直接投资,那么,资本的利润率在两个情况中大体上讲会趋于均等。假使它在非人的资本上较高,家长会有为了他们的孩子而购买这种资本的动机,同时不会相反地对职业训练投入相等的一笔款项。然而,事实上,有相当多的例证表明,对职业训练投资的利润率要比对有形资本投资的利润率高得多。二者的差异说明了存在着对人力资本投资不足的问题。
  对人力资本投资的不足很可能反映了资本市场的不完全法。得到人力投资的资金比得到有形资本投资的资金具有不同的条件而且比较困难。要想知道为什么如此是很容易的。假使一笔固定数量的贷款被用来进行有形资本的投资,贷款者能够以抵押的形式,或对有形资产的一部分有权变卖的形式来减少风险,从而,在不能归还贷款时,可以通过变卖有形资产,至少收回贷款的一部分。假使他贷出一笔相等的款项来增加人的挣钱能力,他显然不能获得任何类似的收回贷款的保证。在一个非奴隶制的国家中,体现投资款项的个人不能被买进和卖掉。即使他能被买进和安排,收回贷款的保证也是相差很远的。有形资本的生产力一般不取决于借款购买它的人的合作。人力资本的生产力却明显地需要这种合作。因此,对某一个人提供职业训练的资金,而此人除了动用将来的收入以外又无法对归还资金提供保证这一行动要比货出款项来修建一幢房屋这一行动具有很小的吸引力;归还款项的保证较少,同时,以后收回利息和本银的代价则是非常之大。
  对职业训练提供一笔固定数量的资金的不合适之处还包括下列的复杂情况。这一种投资势必牵涉到很大的风险。所期望的收益的平均数可能很高,但是,围绕着平均数的波动却很大。死亡或残废是造成波动的一个显著的原因,但是,它对波动的影响可能比人在能力、精力和运气方面的差异要远为微小。因此,假使借出了固定数量的货币贷款,而归还的保证仅仅是所期望的未来的收入,那末,相当大的一部分永远不会归还的。为了使这种贷款的贷款者感到兴趣,对所有贷款所索取的名义利息率应该是高到足够的程度来补偿由于烂帐而损失的本银。这种高额的名义利息率一方面和禁止高利贷的法律相冲突,同时又使贷款对借款者不感兴趣。为了其他风险很大的投资所采取的应付的方法是入股投资再加上有限的债务责任。在教育上的相应的方法是:“购买”他将来的收入的一部分;给他垫付训练所需要提的资金,其条件为:把他未来收入的指定部分偿付给贷款者。以这种方式,贷款者将从相对成功的个人那里取回比他原来投资要多的金额。这笔金额将补偿他不能从没有成功的个人那里扣回的他原来的投资。
  对这种私人契约看来并没有法律上的阻碍,即使它们在经济上相当于购买了一张个人的挣钱能力的股票,因而相当干部分的奴隶制。尽管这种契约对借款和贷款者是可能有利的,为什么这些契约不很普遍的原因之一很可能是:在个人有迁移自由条件下的管理契约的高昂的费用、取得正确的收入报告书的需要以及契约将继续有效的时期的漫长。对于规模微小而借款人在地理上分布很广的投资这些费用很可能是特别高的。这些费用有可能是这种类型的投资从来没有在私人管理下发展出来的主要原因。
  然而,下列各点似乎很有可能也起着主要作用:这种新奇思想的逐渐累积的影响,不愿把对人的投资严格地看作为对有形资产的投资;即使契约是自愿订立的,社会对这种契约会作出不合理的谴责的可能性,以及法律和传统对最适合于从事这种投资的金融机关,如人寿保险公司的限制。尤其对早期新参加者,可能有的营利是如此之大,以致值得为之而负担非常沉重的管理费用。
  不管原因为何,市场的不完全性导致了对人力资本的投资不足。因而,政府的干预可能具有两个为之辩解的合理化的理由,而这两个理由均建立在“技术垄断”之上。就这种投资发展的障碍在于其有行政费用而言,存在着“技术垄断”的情况;以及就障碍来自市场阻力和刚性从而需要对市场运转加以改善而言,也存在着“技术垄断”的情况。
  假使政府确实进行干预的话,它应该如何进行呢?一个明显的干预形式,也是迄今一直采取的唯一形式,是由政府用其一般收入的款项来直接补助职业或专科学校教育。这种形式似乎显然是不合适的。投资应该进行到这样的程度,在这个程度,额外的报酬将能偿还投资并且使投资的收益等于市场利息率。假使是对人力投资,额外报酬采取的形式是;个人服务的代价高于他在不受职业训练的情况下所能得到的代价。在一个私人市场经济中,个人将把这种报酬当作为他个人的收入。假使对个人的职业训练投资加以补助,那么,个人并不要负担任何补助的费用。结果,假使把补助给予所有愿意得到训练并且能维持训练最低标准的人,那将趋于造成对人力投资的过多,因为,只要它产生超过私人费用的额外收益,即使收益不足以补偿所投入的资本而且更无利息可言,个人仍然有获得训练的动机。为了避免这种过分的投资,政府必须对补助施加限制。即使不谈计算“正确”投资量的困难,这也涉及到以某种实质上是任意行事的方式来把有限的投资配给到超过投资所能维持的申请参加训练的人。那些运气好到足以能拿到补助金来进行训练的人们将取得投资的全部报酬,而费用则被一般的纳税人所负担——是一个完全任意决定和几乎肯定是毫无道理的一次收入的再分配。
  这里的要求不是再分配收入,而是使资本按照同样的条件能为人力和有形的投资所用。个人应该自己负担投资的费用和获得报酬。当他们愿意负担费用时,他们不应该由于市场的不完全性而不能进行投资。达到这个结果的一个方法是让政府对人从事股份性质的投资。政府机构应该对任何能满足最低质量标准的个人的训练提供资金或帮助提供资金。只要资金系用在认可的机构作为训练之用的话,政府可以在规定的年限中,每年提供一定的数量。反过来,个人应该同意,在将来的每一年中,对于他从政府那里得到的每1,000美元的费用,付给政府他的收入超过一定基数后的一个特殊百分比。这笔支付能很容易地与所得税的支付合併在一起,从而,所引起的附加行政费用是最小量的。基数应该等于没有这一训练情况下的估计的平均收入,支付的收入的百分比应该校规定在使整个方案收支相抵的水平。按照这个方式,接受训练的个人在实际上负担了整个费用。这样,投资的数量的大小能由个人选择加以决定。假使这是政府给职业或专业训练提供资金的唯一方法,又假设所计算出来的收入反映了一切有关的收益和费用,个人的自由选择会趋向于造成投资的最优数量。
  第二个条件不幸地不大可能完全得以满足,因为不可能把上面所提及的非金钱的收益计算进去。因而,实际上,上述办法下的投资仍然会是有点儿过于微小并且不会按最优的方式进行分配。
  由于几个原因,私有的金融机构和非利润的机构,如基金会和大学,更加适宜于从事这个计划。由于估计收入基数和付给政府的超过基数部分的收入的困难,那末,就存在着使上述计划变成为政治的足球游戏的巨大危险。各种职业目前收入的资料仅能提供一个粗略的近似值作为计算整个计划是否收支相抵的根据。此外,收入基数和超过基数的部分是因人而异的,取决于事先预计的各人挣钱能力的差异,正象人寿保险费用由于不同的预期寿命而有所不同一样。
  就行政费用阻碍这个计划由私人机构加以执行而言,提供资金的政府单位是联邦政府而不是更小的单位。任何一个州会象一个保险公司那样花同样的费用来与接受资金的人们保持联系。联邦政府会把这些费用减少到最少的数量,虽然并不完全消除它。例如,一个移往另一个国家的个人可能仍然在法律上和道义上有义务支付他收入中的事先商定的份额,然而,强制执行这个义务可能是困难和花钱的事情。因而,非常有成就的人们可能有迁移的动机。当然,类似的问题会在所得税的情况下出现,而出现的问题还具有较广泛的范围。在联邦政府一级执行这个计划的行政问题虽然在细节上无疑是麻烦的,但看来并不严重。严重的问题是早已提及的政治问题:如何防止这个计划成为一个政治上的足球游戏,并在这个过程中,从一个收支相抵的方案变成为一个补助职业教育的手段。
  但是假使这种危险是真实的,机会也是真实的。目前资本市场存在的不完全性趋向于把较为昂贵的职业和专业训练限制在其家长或捐助者有能力向其提供所需的资金的人。通过使许多有才华的人得不到必要的资金,上述家长或捐助者把这些能得到资金的个人变成为能避开竞争的“非竞争性”的集体。结果,在财富和地位上永久存在着不平等的状态。类似上面概述的安排的发展将使人们在较广泛的范围上能得到资本,从而,将在很大的程度上使机会均等成为现实,使收入和财富的不平等减少并且使人力资源得到充分的利用。它之所以能做到这一点并不通过对竞争的限制,并不通过对积极性的破坏以及并不通过对表面现象的处理,象单纯的收入的再分配所造成的那样,而是通过加强竞争,通过使积极性更加能发挥作用以及通过消除不平等的原因。