第十篇 续前篇内容

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原载1787年11月23日,星期五,《纽约邮报》

第十篇

(麦迪逊)

致纽约州人民:

在一个组织良好的联邦能够保证的许多利益中,再也没有比制止和控制狂热分裂的趋势值得更正确地加以发挥了。平民政府的赞助者,从未感到对平民政府的性质和命运的担忧会有他仔细考虑其危险弊病的倾向时那样严重。因此,他对于能恰当地矫正这种弊病而不违反他所遵?的原则的任何计划,不会不给予应有的评价。不安定,不公正和带进国民会议里的混乱状态,事实上是使平民政府处处腐败的不治之症;而这些情况始终是自由的敌人赖以进行最为华而不实的雄辩的特别喜爱和效果最好的题目。

美国宪法对古今民主典型所作的宝贵改进,并不值得过多地赞颂,但如果硬说宪法象人们所期望的那样有效地排除了这方面的危险,那也是不公正的偏颇。到处可以听到我们最关心而善良的公民以及拥护公众信用和私人信用、公众自由和个人自由的人们抱怨说:我们的政府太不稳定,在敌对党派的冲突中不顾公益,决定措施过于频繁,不是根据公正的准则和小党派的权利,而是根据有利害关系的占压倒多数的超级势力。无论我们多么热切希望这些抱怨毫无根据,但是已知事实的证据,不容我们否认,这些抱怨在某种程度上是正确的。的确,在认真检查我们的情况时会发现,我们遭受的某些痛苦,曾被错误的归咎于政府的工作;但同时也会发现,其他原因也不能单独说明我们许多最大的不幸,特别是不能说明普遍的、日益增长的对公共义务的不信任和对私人权利的忧虑,从大陆的一端到另一端,均有这种反应。这一切即使不完全是,也主要是党争精神用来败坏我们公共管理的那种不稳定和不公正的影响。

我理解,党争就是一些公民,不论是全体公民中的多数或少数,团结在一起,被某种共同情感或利益所驱使,反对其他公民的权利,或者反对社会的永久的和集体利益。

消除党争危害有两种方法:一种是消除其原因,另一种是控制其影响。

消除党争原因还有两种方法:一种是消除其存在所必不可少的自由;另一种是给予每个公民同样的主张、同样的热情和同样的利益。

关于第一种纠正方法,再没有什么比这样一种说法更确切了:它比这种弊病本身更坏。

自由于党争,如同空气于火,是一种离开它就会立刻窒息的养料。但是因为自由会助长党争而废除政治生活不可缺少的自由,这同因为空气给火以破坏力而希望消灭动物生命必不可少的空气是同样的愚蠢。

第二种办法是做不到的,如同第一种办法是愚蠢的一样。只要人类的理智继续发生错误,而且人们可以自由运用理智,就会形成不同意见。

只要人们的理智和自爱之间存在联系,他们的意见和情感就会相互影响,前者就会成为后者依附的目标。人的才能是多种多样的,因而就有财产权的产生,这种多样性对于达到利益一致来说,不亚于一种无法排除的障碍。保护这些才能,是政府的首要目的。由于保护了获取财产的各种不同才能,立刻就会产生不同程度的和各种各样的财产占有情况;而由于这一切对各财产所有人的感情和见解的影响,从而使社会划分成不同利益集团和党派。

党争的潜在原因,就这样深植于人性之中;我们看到这些原因到处根据人类社会的不同情况造成不同程度的行动。

热心于有关宗教和政体的不同意见,以及其他许多理论和实践上的见解,依附于各种野心勃勃、争权夺利的领袖或依附于其财产使人们感觉兴趣的人,相继把人们分为各种党派,煽动他们彼此仇恨,使他们更有意于触?和压迫对方,而无意为公益而合作。人类互相仇恨的倾向是如此强烈,以致在没有充分机会表现出来时,最琐碎、最怪诞的差别就足以激起他们不友善的情感和最强烈的冲突。但是造成党争的最普遍而持久的原因,是财产分配的不同和不平等。有产者和无产者在社会上总会形成不同的利益集团。债权人和债务人也有同样的区别。土地占有者集团、制造业集团、商人集团、金融业集团和许多较小的集团,在文明国家里必然会形成,从而使他们划分为不同的阶级,受到不同情感和见解的支配。管理这各种各样、又互不相容的利益集团,是现代立法的主要任务,并且把党派精神和党争带入政府的必要的和日常的活动中去。

没有一个人被准许审理他自己的案件,因为他的利益肯定会使他的判断发生偏差,而且也可能败坏他的正直为人。由于同样理由,不,由于更充分的理由,人的团体不宜于同时既做法官又做当事人。然而许多最重要的立法案件,难道不是那么多的司法判决,不过不是同个别人的权利有关,而是同庞大的公民团体的权利有关吗?而各种不同的立法者,还不是他们所决定的法案的辩护者和当事人吗?曾经有人提过一条有关私人债务的法律吗?这是债权人和债务人各为一方的问题。法官应当在他们之间掌握平衡。然而政党本身是,而且必然是法官;人数最多的党派,或者换句话说,最有力量的党派当然会占优势。本国工业是否需要以及在何种程度上通过限制外国工业而得到鼓励?这是土地占有者阶级和制造业阶级会采取不同决定的问题,可能两者都不会专门关心正义和公益问题。对各种财产征税的分配,是一条看来需要极其公平的法令,然而恐怕没有一条法令能为居于统治地位的党派提供更大的机会和诱惑来践踏正义的准则了。它们每使处于劣势的派别多负担一个先令,就给他们自己的腰包里节省一个先令。

开明的政治家能够调整这些不一致的利益,使之有利于公共福利,这种说法是徒劳的。开明政治家不会经常执掌大权。在许多情况下,如果不作间接和长远的考虑,根本也不能作出这样的调整,而那种长远的考虑也很难胜过一个党派不顾另一党派的权力或全体人民的福利而争取眼前利益的打算。

我们的结论是,党争的原因不能排除,只有用控制其结果的方法才能求得解决。

如果党争所包括的人不是多数,可用共和政体的原则来求得解决,这就是使多数人用正规投票的方法来击败其阴险的企图。党争能妨碍行政管理,能震撼社会,但不能在宪法的形式下进行,并掩饰其激烈的情况。另一方面,当党争包括大多数人在内时,民众政府的机构能使他们把公益和其他公民的权利当作占统治地位的感情或利益而作出牺牲。因此,我们所要探究的重大题目就是,保护公益和私人权利免遭这种党争的威胁,同时保持民众政府的精神和形式。让我补充说,这是使这种形式的政府摆脱长期受到的耻辱最为迫切需要的东西,从而能使这种政府为人们尊重和采用。

用什么方法才能达到这个目的呢?显然只能用两个方法当中的一个。要末必须防止大多数人同时存在同样的情感或利益,要末必须使具有同样情感或利益的大多数人由于他们的人数和当地情况不能同心协力实现损害他人的阴谋。如果冲动和机会巧合,我们深知,无论道德或宗教的动机都不能作为适当控制的依据。在个别人的不义和暴力行为上,找不到道德和宗教的动机,而随着人数的增多,它们的效果就相应地减少,也就是说,按照效果需要的程度而变化。

这样来看问题,可以得出结论说:一种纯粹的民主政体——这里我指的是由少数公民亲自组织和管理政府的社会——不能制止派别斗争的危害。几乎在每一种情况下,整体中的大多数人会感到有共同的情感或利益。联络和结合是政府形式本身的产物;没有任何东西可以阻止牺牲弱小党派或可憎的个人的动机。因此,这种民主政体就成了动乱和争论的图景,同个人安全或财产权是不相容的,往往由于暴亡而夭折。赞成这种政府的理论政治家错误地认为,如果使人类在政治权利上完全平等,同时他们就能在财产、意见和情感上完全平等。

共和政体,我是指采用代议制的政体而言,情形就不同了,它能保证我们正在寻求的矫正工作。让我们来研究一下它和纯粹的民主政体的差别,我们就能理解矫正的性质以及它必然会从联邦得到的功效。

民主政体和共和政体的两大区别是:第一,后者的政府委托给由其余公民选举出来的少数公民;第二,后者所能管辖的公民人数较多,国土范围也较大。

第一个区别的结果,一方面是通过某个选定的公民团体,使公众意见得到提炼和扩大,因为公民的智慧最能辨别国家的真正利益,而他们的爱国心和对正义的热爱似乎不会为暂时的或局部的考虑而牺牲国家。在这样的限制下,很可能发生下述情形:由人民代表发出的公众呼声,要比人民自己为此集会,和亲自提出意见更能符合公共利益。另一方面,结果也可以适得其反。捣乱成性的人、本位主义者或别有用心的人,可能用阴谋、贿赂以及其它方法首先取得参政权,然后背叛人民的利益。结果产生这样一个问题:对于选举公共福利的适当保护人来说,是小共和国好呢还是大共和国好;从以下两个明显的理由可以清楚地决定是后者较好。

首先,应该指出,共和国无论多小,为了防止少数人的结党图谋,代表必须达到一定数目;同时,共和国无论多大,为了防止人数过多的混乱,代表必须限于一定数目。因此,在这两种情况下,代表人数并不同两个共和国的选民人数成比例,在小共和国所占的比例就大一些。结果是,如果大共和国里的合适人选的比例并不小于小共和国,那末前者将有较大的选择机会,从而就有较大可能作适当的选择。

其次,由于选举每一个代表的公民人数,大共和国要比小共和国多,所以不足取的候选人就更难于成功地采用在选举中常常采用的不道德手腕;同时由于人民的选举比较自由,选票也就更能集中于德高望重的人的身上。

必须承认,在这种情况下,如同在其他许多情况下一样,折中看来,两者都有麻烦之处。如果把选举人的数目增加得太多,会使代表很不熟悉他们当地的一切情况和次要利益;如果把选举人数减得太多,会使代表不适当地关注这一切,而很少了解和追求重大的全国性目标。在这方面,联邦宪法使两者恰当地结合起来,把重大的集体利益托付给全国的和地方的特别是州的立法机关。

另一个区别是,共和政府能比民主政府管辖更为众多的公民和更为辽阔的国土;主要就是这种情况,使前者的派别联合没有后者那么可怕。社会愈小,组成不同党派和利益集团的可能性就愈少;不同的党派和利益集团愈少,发现同一党派占有多数的情况就愈多;而组成多数的人数愈少,他们所处的范围就愈小,他们就更容易结合起来,执行他们的压迫人民的计划。把范围扩大,就可包罗种类更多的党派和利益集团;全体中的多数有侵犯其他公民权利的共同动机可能性也就少了;换句话说,即使存在这样一种共同动机,所有具有同感的人也比较难于显示自己的力量,并且彼此一致地采取行动。除了其他障碍以外,可以指出,即使意识到不正当的或卑鄙的目的,相互交往也往往由于需要赞同的人数相应地不信任而受到阻挠。

因此,很清楚,共和政体在控制党争影响方面优于民主政体之处,同样也是大共和国胜于小共和国之处,也就是联邦优于组成联邦的各州之处。优点不是在于能选拔见解高明、道德高尚,因此使他们能超出局部偏见和不公正的计划的代表吗?不能否认,联邦的代表最可能具有这些必要的才能。优点是否在于党派的种类较多,能更好地防止一个党派在数量上超过其他党派而且压迫它们呢?同样,在联邦内组成的种类更多的党派,加强了这方面的保证。总之,优点不是在于给不讲正义和图谋私利的多数人以更大的障碍,反对他们协调一致,完成其秘而不宣的愿望吗?这里又是联邦的辽阔广大提供了最明显的便利。

党派领袖的势力,可能在他们各自的州里燃起烽火,但是不能使它蔓延到其他各州。一个教派可能变为邦联某一部分的政治派别;但是散布在邦联四面八方的各种教派,必然会保护全国议会不受来自那里的任何威胁。对纸币、对取消债务、对平均分配财产、或者对任何其他不适当的或邪恶的目的的渴望,比较容易传遍联邦的某一成员,而不容易传遍整个联邦;正如这样的弊病更可能传遍某一个县或地区,而不容易传遍全州一样。

因此,我们发现,在联邦的范围和适当结构里,共和政体能够医治共和政府最易发生的弊病,根据我们赞成共和政体,并以此自豪的程度,我们应该以相应的热情拥护联邦党人的精神,并支持他们的人格。

普布利乌斯

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