第二十六篇 研究限制立法机关在国防方面权力的主张

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为《独立日报》撰写

第二十六篇

(汉密尔顿)

致纽约州人民:

在人民革命中,要在人们的思想上划清权力和特权的界线,并使政府的能力与私人权利的保护结合起来,几乎是一件不能指望的事情。这微妙而重要方面的不足,是我们遭到麻烦的重大原因。如果我们在未来的制度改革中不谨防重蹈覆辙,就可能从一个空想的计划到另一个空想的计划,从一个改变尝试到另一个改变的尝试,而决不能作出任何具体的改善。

限制立法机关在提供国防手段方面的权力,是一种起源于对自由的热情比开明的见解更加强烈的高论。然而我们看到,它至今尚未广泛流行;甚至在此种论调初次出现的我国,只有宾夕法尼亚和北卡罗来纳两州在某种程度上赞成,其他各州拒绝给以最低限度的支持。它们明智地断定,信任必须寄托于某一方面,这样做的必然性就包含在委托权的每一行动之中;与其不适当地限制立法机关的权威使政府为难并危及公共安全,不如去冒滥用信任的危险。反对新宪法的人,在这方面反对的是美国的普遍决议。他们非但不接受经验教训和恰当地纠正我们以前所走的极端,似乎想把我们引入更危险、更过火的其它极端。

似乎以为政府的调子太高或太强硬,他们的说教是想诱使我们利用在其它场合受到谴责或予以回避的权宜办法去压低它、缓和它。可以这样肯定而不会招致谩骂的罪名:如果他们教诲的原则在各方面能够成为普遍的信条,这些原则就会使本国人民完全不适于任何种类的政府。但是不必担心这类危险。美国公民有很强的辨别力,不会赞成无政府状态。如果经验并未使公众思想形成一种深刻而严肃的信念——即政府的更大的能力对社会的幸福和繁荣是必不可少的,那我就大错特错了。

在这里,把旨在取消平时军事建制的思想根源和发展简要地说明一下,也许不是不适当的。虽然在善于推测的人们看来,这种思想可能来自对这种制度的性质和趋向的仔细考虑,而且又为历史上其他国家发生的事件所证实,然而作为一种全国性的情感来说,就必须追溯到合众国一般居民起源的那个国家所给予我们的思想习惯。

英国在诺尔曼人征服以后的很长一段时间里,王朝的权力几乎是无限的。最初是贵族,后来是人民赞成自由,逐渐侵犯了帝王的特权,直到将其最庞大的权利的绝大部分消灭为止。但是直到1688年的革命使奥伦治亲王登上了大不列颠王位时,英国的自由才得到完全的胜利。作为未经限制的作战权力的附带权力——国王的一项公认的特权,查理二世利用自己的权力在和平时期维持了五千名正规军的组织。詹姆斯二世将此数增加到三万,用皇室年俸支付军饷。革命时为了废除这样危险的权力,当时制定的权利法案中有这样一条规定:“和平时期在国内征募或维持常备军,如未经议会同意就是违法。”

在英国,当自由的倾向达到极点时,除了禁止只用行政长官的权力来征募或维持常备军以外,无人认为有防止常备军危险的必要。实现那次著名革命的爱国者,非常稳健而见多识广,所以并不想对立法决定权加以任何限制。他们知道,一定数目的警卫队和守备部队是必要的,对国家的紧急状态不能规定明确的范围,在政府的某个部分必须有以防万一的权力;当他们把这种权力的行使交给立法机关判断时,他们就达到了同社会安全一致的那种谨慎的终点了。

根据同一来源,美国人民可以说得到了和平时期的常备军危及自由的传统印象。革命的环境在同保护公众权利有关的每一点上鼓舞了公众的感情,在某些情况下,还把我们的热情提高到超过国家应有温度的程度。两个州在军事建制条款方面限制立法机关权力的企图,就属于这些情况。教导我们妒忌世袭君主权力的那些原则,被过分地推广到人民议会的人民代表身上。即使在未曾采纳这种错误做法的某些州里,我们发现那些不必要的声明说:未经立法机关同意,在和平时期不宜设置常备军。我认为这种声明之所以不必要,是因为把同样条款列入英国权利法案的理由,对于任何州宪是不适用的。根据那些宪法征募军队的权力,除了完全属于立法机关以外,不能有其他解释。在只有立法机关有权征募军队的情况下,声明未经该部门的同意不准进行此事,即使不是荒谬的,至少也是多余的。因而,在某些州宪中,其中包括被欧美公正称颂为在我国建立的最好政体之一的纽约州宪中,对这个问题只字不提。

值得注意的是,即使在似乎是一般禁止和平时期军事建制的那两个州里,使用的语调与其说是禁止的语气,不如说是告诫的口吻。没有说和平时期不准维持常备军,而是说不应维持常备军。这种含糊的措辞,似乎是妒忌和信任发生冲突的结果,一方面无论如何想要废除这种建制,另一方面却认为绝对废除这种建制是不明智的、不安全的。

能否怀疑,每当认为公共事务的情况需要违背这一条例时,立法机关会把它解释为只是一种告诫,并且使它服从这个州的需要或假设的需要吗?让上述的关于宾夕法尼亚的事实去判断吧!那么可以这样问:如果这个条例在有被置之不顾的倾向时即完全失效,它又有什么用处呢?

让我们研究一下,提到的这个条例和新宪法中限制军事拨款的期限不得超过二年的条例,在效果上有无类似之处。前者期望过奢,不能产生任何结果;后者避开轻率的极端,并且同因国家的紧急情况而作的适当规定完全一致,会起一种有益的和有力的作用。

根据这个条例,合众国的立法机关有义务每二年至少讨论一次维持常备军是否适当,在这一点上作出新的决定,并且在他们的选民面前通过正式表决,宣布他们对这个问题的意见。即使他们十分不慎重,愿意这样不适当的信任行政部门,他们也不能随意把维持军队的固定经费交给它。由于党派情绪在不同程度上必然会影响一切政治团体,毫无疑问,国家立法机关中有人非常愿意对这些措施提出责难,并且责备大多数人的意见。维持军事力量的条例,将经常成为争辩的好题目。这个问题每次提出,反对党就会吸引公众对此问题的注意。如果多数人真想越过适当的限度,社会就会得到危险的警告,并且会有机会采取对付危险的措施。除了国家立法机关中的党派以外,每逢讨论时,各州立法机关往往不仅警觉地,而且以怀疑和妒忌的态度保护公民的权利,防止联邦政府的侵犯。它们经常会注意国家统治者的行为,如果发生任何不妥当的事情,随时会向人民敲起警钟,这不仅是他们的不满的呼声,而且,如果需要的话,还是他们不满的权力。

推翻一个伟大社会的自由的计谋,需要时间成熟才能执行。一支庞大到能够严重威胁这些自由的军队,只有逐渐增大才能形成;这就不仅需要立法机关和行政部门的暂时结合,而且需要长时期地不断共谋。这样一种结合究竟有可能存在吗?这个结合是否可能保持下去,并且通过不断变化在两年一度的选举中自然会在两院中产生的一种代议制机构里一直传下去呢?可否这样推测:当每个人刚一进入国家参议院或众议院时,就会开始背叛自己的选民和自己的祖国吗?能否假定:没有一个人会敏锐得能发觉如此万恶的阴谋,或者十分勇敢、诚实,会把阴谋的危险性通知自己的选民么?如果这些推测是合理的话,一切被授与的权力就应该立刻废除。人民为了能够亲自管理自己的事情,应该决心收回以前亲手交出的一切权力,并且把自己分到同县的数目一样多的州里去。

即使能够合理地作出这类假定,要把这种阴谋隐瞒一定时期,仍然是办不到的。在完全和平时期要如此大规模地扩充军队,就等于暴露这个阴谋。一个国家处于这样的情况下,能有什么借口作如此大规模地扩充军队呢?人民不可能长期受骗,一旦发觉以后,阴谋和阴谋的策划者很快就会失败。

据说,把支持军队的拨款期限为二年的规定是不会产生效果的,因为行政部门一旦拥有一支大到足以威胁人民使之服从的军队,就会在这支军队中找到资金,足以使它不需要根据立法机关的法案提供的军需品。但是问题又来了,它用什么口实能在和平时期拥有这样庞大的军队呢?如果我们假定,这支军队是由于内部叛乱或对外战争而建立的,那么它就成为反对者的原则以外的一种情况了,因为所反对者是针对和平时期维持军队的权力而言的。很少有人会这样不现实地认真争辩说:不得征募军队去镇压叛乱或抵抗侵略;如果在此种情况下,社会的防御必须有一支人数多到足以威胁社会自由的军队,这就是一种既无法预防又无法补救的祸患。任何形式的政体都不能预防这种祸患;如果同盟或联盟为了共同防御需要组织一支军队,它甚至可能由一个简单的攻守同盟所造成。

但是在联合状态下要比在不联合状态下遭到这个祸患的机会少得多;不,可以肯定地说,在联合状态下完全不可能遭到这种祸患。很难想象,整个联邦会受到如此可怕的威胁,以致需要一支足以使我们的自由遭到危险的庞大的军队,特别是如果考虑到可从民兵取得帮助,民兵应该经常被看作一种宝贵而有力的帮助者。但是在不联合的情况下(如其它地方已经详述的那样),这个推测的反面,不仅会是可能的,而且几乎是不可避免的。

普布利乌斯

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