第三十八篇 续前篇内容

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原载1788年1月15日,星期二,《纽约邮报》

第三十八篇

(麦迪逊)

致纽约州人民:

古代史记载的凡是政府是经过商讨同意而建立的每件事例中,组织政府的任务并不是托付给一大批人,而是由智慧突出和公认正直的某些公民完成的,这不是很少值得注意的。

我们知道,米诺斯是克里特政府的创立者,而查留克斯是洛克林的创立者。组织雅典政府的,最初是忒修斯,之后是德拉孔和梭伦。斯巴达的立法者是来客古士。罗马的最初政府奠基人是罗慕路斯,这项工作是由他选任的两名继任人努马和图路斯霍斯提利乌斯完成的。在废除王权时,布鲁图斯代替了执政官的统治,他所提出的这种改革计划,据他说是由图路斯霍斯提利乌斯准备的,而他对改革的陈请得到了元老院和人民的赞同和批准。这种说法也适用于一些邦联政府。我们知道,安菲替温是以他命名的组织的创立者。亚该亚同盟的初次诞生是由于亚该乌斯,第二次诞生是由于亚雷忒斯。

这几位著名的立法家在他们各自的建树中可能起了什么样的作用,他们被人民赋予多大的合法权利,在每个事例中都无法确切知道。然而,在若干事例中,事情进行得极其正规。

雅典人民授予德拉孔以改革其政府和法律的无限权力。据普罗塔克说:梭伦由于其同胞的一致投票选举,在某种程度上被迫单独负起制定新宪法的全权。来客古士领导下的活动,就不怎么正规,但是在拥护正规改革的人占优势的情况下,他们把目光转向这个著名爱国者和哲人的个人的努力,而不打算通过公民的审议机关的干预来实现革命。

怎么可能发生这样的事情:象希腊人那样爱护自己自由的人民,会放弃谨慎的准则,以致把自己的命运交到一个公民的手中呢?怎么能发生这样的事情:不能容忍一支军队由将近十名的将军指挥,而且除了一个同胞的辉煌功绩以外,不需要其他东西证明对他们的自由造成威胁的雅典人,会认为他们自卫及其子孙的命运的更适当的保护人是一个有名望的公民,而不是一个选出的公民组织,从他们的共同审议当中不是可以指望得到更多的智慧和更多的安全么?如果不假定这是法律顾问当中对不和与倾轧的恐惧超过对个别人的阴谋和无能的担忧,就无法完全回答这些问题。历史同样告诉我们这些著名改革家所遇到的种种困难,以及为了实现改革而被迫使用的权宜之计。梭伦似乎采用了比较姑息的政策,他承认自己给予同胞的并不是一个最适合于他们的幸福的政府,而是一个最能容忍他们的偏见的政府。来客古士比较忠于自己的目标,他不得不把一部分暴力与迷信的力量结合起来,并且首先自愿离别祖国,后来放弃生命,以便获得其最后的成功。如果这些教训一方面教导我们称赞美国根据古代的模式准备和制定政府的正规计划方面所作的改进,另一方面,这些教训同样也可以用来告诫我们伴随这种试验所产生的危险和困难,而且告诫我们,不必要地增加试验,是一种非常轻率的行为。

制宪会议计划中可能含有的错误,是由于以前关于这个复杂而困难的问题的经验的缺点,而不是由于对这问题的研究缺乏正确性或关心,因此,在未经实际试验指出这些错误以前,是不能加以肯定的,这难道是一种不合理的推测吗?不仅是许多全面性的考虑,而且还有邦联条款的特殊情况,都使这种推测成为可能。值得注意的是,在把这些条款提请若干州批准时,它们所提出的许多反对意见和修正中,没有一个指出实际执行中所发现的带根本性的重大错误。如果我们将新泽西州根据其局部情况而不是特殊预见提出的意见除外,就可以提出这样的问题,单是一项建议是否有充分力量说明修改制度的必要。然而,有充足理由来假定,这些反对意见虽然并不重要,但是,倘若不是自卫的更强烈的情感抑制了它们对自己的意见和设想的利益的热忱,这些意见在若干州内会以非常危险的顽固态度加以坚持的。我们可以想起,有一个州数年来一直坚持拒绝相助,虽然在这整个时期内敌人始终呆在我们的门口,或者不如说呆在我国国境内。最后只有在惟恐被指责延长公众的灾难和危及斗争结局的影响下它才表示服从。每个正直的读者,对于这些重要事实都会加以适当的考虑。

有一个病人,发现其病况日益严重,有效的治疗不再耽搁,就不会有极大的危险。他冷静地考虑了自己的情况和各位医师的特点,然后选择了他认为最能进行救护和最可信赖的几位医师。医师们来了,他们仔细检查了病人的病症,而且进行了会诊。他们一致认为病情严重,然而只要进行适当的和及时的急救,还不是没有希望的,而且还可以因此增进他的体质。他们同样一致地开了药方,这张药方将会产生这种可喜的效果。然而,这张药方刚一开出,就有些人提出异议,他们并不否认实际情况或病症的危险,却要病人相信药方对他的体质是有害的,禁止他在生命垂危之际服用此药。在病人冒险听从这个劝告以前,难道他不能合理地要求提出这种劝告的人们至少能同意用某种其他治疗办法来代替吗?如果他发现他们内部彼此意见的分歧和前一批顾问之间的分歧同样严重,他难道不会谨慎从事,设法试验一下后者一致推荐的办法,而不去倾听那些既不否认急救的必要,又不同意提出一种新办法的人们的意见么?

处于此种情况的这样一个病人,就是目前的美国。它已感觉到自己的疾病。它从自己慎重挑选的人们那里得到了一个意见一致的正式忠告。其它一些人又警告它不得依从这个忠告,违者会有致命后果。告诫它的人们能否认其危险的实际存在吗?不能。他们能否认必须采用若干迅速而有效的纠正方法吗?不能。他们或他们当中的任何二人对提出的纠正办法的反对意见是一致的吗?对另一种适当的代替办法的意见是一致的吗?让他们自己去说明吧!这个人告诉我们说,应该拒绝新宪法,因为它不是各州的邦联,而是管理众人的政府。另一个人承认,它在某种程度上应该是管理众人的政府,但决不是已经提出的那种程度。第三个人并不反对管理众人的政府或者已经提出的那种程度,而是反对缺少权利法案。第四个人同意绝对需要权利法案,但主张它应该宣布的不是个人的权利,而是以各州的政治资格保留给它们的权利。第五个人认为,任何一种权利法案都会是不必要和不适当的,如果没有规定选举的时间和地点的重要权力,这个方案可说是无懈可击的。某一大州的一名反对者大声疾呼,反对参议院的不合理的同等代表权。某一小州的反对者,同样大声疾呼,反对众议院的代表存在着危险的不平等。一方面使我们因管理新政府的人数过多,开支过大而感到惊讶。另一方面,有时是同一方面的另一时候,却大叫大嚷说国会只不过是有名无实的代表机构,如果人数和开支都能增加一倍,政府就很少有人反对了。某一个既不进口也不出口的州里有一个爱国者,对于征收直接税的权力却竭力表示反对。某一个进出口很多的州里的爱国对手,对于把税收的全部负担放在消费者身上,同样感到不满。这位政治家在宪法中发现一种明显的不可抗拒的导向专制政治的趋势,这就等于相信最后会出现寡头政治。另一个人难以说出在这两种形式当中最后会采取哪一种,但是他清楚地看出二者必居其一。同时还有第四个人,他同样有信心地肯定说,宪法非但没有这些危险中的任何一种倾向,而且政府的那一方面的权力还不足以使它真诚而坚定地反对相反的倾向。另一批反对宪法的人们认为,立法、行政和司法部门是按这样的方式混杂在一起的,以致与正常政府的一切主张和有利于自由的一切必要预防办法是相抵触的。当这个反对意见以含糊而笼统的说法传播时,只有很少人表示同意。假定让每个人前来作一个别说明,在这个问题上很少会有任何两个人取得完全一致的意见。某一个人看来,参议院和总统联合负责任命官员,而不把此项行政权单独授予总统,是这一机构的缺陷。在另一人看来,把众议院排除在外,是同样令人不快的事情,因为只凭众议院议员的人数就能保证在行使此项权力时不致发生舞弊和偏差。还有人认为,容许总统分享必然是行政官手中的危险工具的权力,就是无可宽恕地违反了共和政体的谨慎提防的原则。据某些人看来,这种安排当中,再没有比参议院审议弹劾案件这一部分更加不能接受了,因为,当此项权力显然属于司法部门时参议院既是立法部门成员,又是行政部门的成员。另外一些人回答说:“我们完全同意对计划中这一部分的反对意见,但是我们决不能同意把弹劾交给司法部门是一种改正错误的办法。我们对这个机构的主要不满之处,起因于该部门已被授予广泛的权力。”即使在参议院的热心拥护者中,可以发现意见最不一致的地方是关于参议院应该以何种方式进行组织。一位先生的要求是,参议院应该由人数最多的立法部门任命的少数人组成。另一位先生却赞成由较多的人组成,并且认为基本条件是应该由总统亲自任命。

由于这不会使反对联邦宪法的作者们感到不快,所以让我们来推想:由于他们是最热心的人,所以也是那些认为最近的制宪会议不能胜任所负任务并且应该用一个更明智和更好的计划来代替的人们当中最有远见的人。让我们进一步设想,他们的国家同意他们赞成意见的优点和他们不赞成制宪会议的意见,进而使他们组成具有充分权力的第二个制宪会议,其明确的目的就是修正和改造第一个制宪会议的工作。如果认真地作此试验,虽然它是假设的,也需要认真地予以评论。我让刚才提出的意见的实例来判断以下情况:虽然他们对其前任那么憎恨,他们是否将在任何问题上远远脱离前任的范例,就象他们自己的思考中所特有的不一致和混乱一样;如果在这一新的立法会议上同意另一部宪法而不是一部较好的宪法以前,立刻采纳这部摆在公众面前的宪法,并继续生效的话,那么现在这部宪法是否会象来客古士向斯巴达提出的宪法那样大有永垂不朽的希望(来客古士使宪法的改变决定于他本人由流放中回国和死亡)。

这是一件奇怪的和值得遗憾的事:那些对新宪法提出那么许多反对意见的人,从来也不想想更换宪法的种种缺点。前者并非必然完善,后者却是十足的更不完善。没有一个人会因为金银中含有某些混和物而拒绝用黄铜兑换金银。没有一个人会拒绝离开摇摇欲坠的住所去住宽敞、坚固的房屋,因为后者没有门廊,或者因为某些房间略大或略小,或者天花板比他设想的过高或偏低。但是即使不作此类比喻,反对新制度的大多数主要意见在于以十倍的力量反对目前的邦联政府,这不是很明显的吗?筹款的无限权力掌握在联邦政府手中,难道是危险的吗?目前的国会能够随意征收任何数量的款项,各州按照宪法必须交出。他们只要能付出票据的费用,就能发出付款通知。只要有人肯借给一个先令,他们就能够在国内外借债。征募军队的无限权力难道是危险的吗?邦联政府也将此项权力给予国会,他们已经开始行使这种权力了。把政府的各种权力混合在人们的同一机构里,难道是不适当的和不安全的吗?国会是人组成的一个机构,是掌管联邦权力的唯一地方。把国库的钥匙和指挥军队的权力交给同样一些人的手里,难道是特别危险吗?然而邦联政府却把这两种权力都交到国会手中。权利法案是自由所必不可少的东西吗?然而邦联政府却没有权利法案。不是有一条意见反对新宪法授权参议院和政府一起缔结成为国家法律的条约吗?然而目前的国会不受任何控制,就能缔结由他们自己宣布和大多数州承认的、成为国家最高法律的条约。新宪法不是准许在二十年内可以输入奴隶吗?然而旧宪法却准许永远可以这样做。

有人会告诉我:这种种权力的混合在理论上不管有多么危险,在实践中由于国会得依靠各州执行而使它变得毫无害处;不管这些权力有多么大,实际上是一些没有生命的东西。因此我可以说:首先可以指责邦联政府在宣布联邦政府绝对必需的某些权力的同时,又使它们成为完全无效,仍然是更加愚蠢;其次,如果联邦继续存在,而又没有一个比较好的政府去代替它,那么目前的国会就必须授予或执掌有效的权力;在这两种情况中,无论哪一种,刚才所说的对比都是适用的。但是这还不是所有的一切。从这些没有生命的东西中已经产生一种累赘的权力,此种权力有助于认识由于联邦最高政府结构上的缺陷而产生的令人担忧的一切危险。西部地区是合众国的巨大宝藏,这一点现在已经不再是推测和希望了。这个地区虽然还不具有使合众国脱离目前困难的性质,或在未来的某个时期内定期供给公众费用,然而它以后必定能够在适当的管理下逐渐偿还内债,并在一定时期内对联邦国库作出很大贡献。这种经费的很大一部分,已由个别州交出。可以有理由期望,其他各州不会坚持不提供它们的公正和慷慨的同样证明。因此,我们可以指望,面积相当于合众国有人居住地区的一个富饶而肥沃的地区,不久将成为一种国家储备。国会已着手管理这种储备。他们已开始使它生产东西。国会已着手做更多的事情:他们已经开始建立新的州,成立临时政府,还为它们任命官员,并且规定了这种州加入邦联的条件。这一切均已完成,而且是在丝毫不带宪法权力色彩的情况下完成的。然而并未听到什么责备,也没有发出什么警告。庞大而独立的岁入基金进入了一批人的手中,他们能数目不受限制地征募军队,并且拨出款项无限期地维持军队。然而有人不仅默默地观看这种情景,而且拥护展示这种情景的制度,而同时却又提出我们已经听到的反对新制度的种种意见。因为和保护联邦不受国会当前软弱无能的威胁一样,需要保护联邦防止按目前国会那样建立起来的那个机构的未来权力和应变能力,他们在建议建立新制度时,行动上难道不应当更加始终如一吗?

我的意思并不是用这里所说的什么事情来责备国会所采取的各种措施。我知道他们不能有别的办法。公众的利益,情况的需要,使他们担负起超越宪法范围的任务。而这个事实不是惊人地证明一个没有拥有与其目的相称的正常权力的政府所造成的危险吗?这种政府经常暴露的可怕困境就是瓦解或篡夺。

普布利乌斯

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