第四十篇 审议和证实制宪会议关于组织一个混合政府的权力

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原载1788年1月18日,星期五,《纽约邮报》

第四十篇

(麦迪逊)

致纽约州人民:

现在要研究的第二点是,制宪会议是否有权制定和提出这部混合性的宪法。

制宪会议的权力应该严格地通过选民给予会议成员的代表权的审查来决定。然而,因为这一切不是同1786年9月安纳波利斯会议的建议有关,就是同1787年2月国会的建议有关,所以只要回顾一下这些特别的法令就够了。

安纳波利斯的法令建议:“任命官员要考虑合众国的情况,要拟订他们认为可使联邦政府的宪法足以应付联邦急务所必需的新条款,并将为此目的而拟订的法令在召集的国会上向合众国提出报告,求得他们同意,然后经各州立法机关批准,能使该条款有效。”

国会提出的法令措词如下:“既然在联邦和永久联盟条款中有一条是通过合众国国会和几个州的立法机关的同意在其中作些修改的条款;既然经验证明现在的联邦存在缺点;作为改正这些缺点的手段,若干州特别是纽约州通过对其国会代表的明文指示,建议为如下决议中所表示的目的而召开一次会议,而这种会议似乎是在这些州内建立一个牢固的全国政府的最可能的手段:

“决议,——国会的意见是,今年5月第二个星期一在费城召开各州委派的代表会议是适宜的,其唯一的明确目的是修改联邦条款,并且把所作的修改和规定报告国会和一些立法机关,目的是使联邦宪法得到国会同意和各州批准时足以应付政府的急务和保持联邦。”从这两个法令看来:第一,制宪会议的目的是在这些州内建立一个牢固的全国政府;第二,这个政府应该足以应付政府的急务和保持联邦;第三,这些目的通过如下条款来实现:国会法令所体现的邦联条款中的修改和规定,或者如安纳波利斯建议中坚持的看来是必要的进一步的规定;第四,这些修改和规定应报告国会和各州,目的是取得前者的同意和后者的批准。

根据这几种不同说法的比较和公正的解释,就可以推论出制宪会议的权力。他们应该组织一个足以应付政府和联邦急务的全国政府,并且使邦联条款变成能达到这些目的的形式。

有两条解释的规则是受常理的支配,并且是以法律公理为基础的。其一是,这说法的每一部分,倘若可能的话,应该具有某些意义,并使之共同实现某一共同目的。

其二是,在若干部分不能一致的地方,次要部分应该让位于更重要的部分;为目的而牺牲手段,而不是为手段而牺牲目的。

假定解释制宪会议权限的措辞彼此互不相容,而制宪会议又认为,一个能胜任愉快的全国政府不可能根据邦联条款中的修改和规定来实现时,究竟那一部分解释应该接受,哪一部分应当拒绝呢?哪一部分更重要,哪一部分不怎么重要呢?哪一部分是目的,哪一部分是手段呢?让“委托权”的最认真的解释者,和那些竭力反对由制宪会议行使这种权力的人们回答这些问题吧!让它们申明,对美国人民的幸福最为重要的是置邦联条款于不顾,准备一个胜任的政府并且保持联邦呢?还是不要一个胜任的政府而保留邦联条款呢?让他们申明,究竟保留这些条款是目的,而把改革政府用作达到这一目的的手段呢;还是建立一个足以实现全国幸福的政府就是这些条款的原有目的,而这些条款作为不适当的手段应该予以牺牲呢?

但是否需要假定:这些说法是绝对矛盾的,邦联条款中没有任何修改或规定能使它们形成一个胜任的全国政府,形成一个制宪会议建议的那种政府呢?

在这种情况下,可以断定,不应强调名称;决不能认为改变名称就是行使一种未经授予的权力。文件中的修改是明确认可的,其中的新条款也是明确认可的。所以这里是一个改变名称、增加新条款和改变旧条款的权力问题。只要旧条款还有一部分保留不变,难道必须承认这种权力受到了侵犯?那些持肯定态度的人,至少应该明确批准的改革和越权的改革的界限,以及在修改和增添新条款范围内的那种变化程度和相当于政府变质的变化程度的界限。能否说修改不应该涉及邦联的实质呢?如果不打算作某些实质上的改革,各州决不会如此隆重地开这个制宪会议,也不会把会议目的描写得如此广阔。能否说邦联的基本原则不属于制宪会议的职权范围,从而不应该加以改变呢?我要问:“这些原则是什么?”它们是否要求,在制订宪法方面各州应该被认为是各不相同的独立主权单位呢?新宪法认为各州是这样的。这些原则是否要求,政府成员应该由立法机关而不是由各州人民任命呢?新政府一个部分成员将由这些立法机关任命;而在邦联下,国会代表可以全部由人民直接任命,而且在两个州内的确是这样任命的。它们是否要求,政府应该对各州而不是对个人直接行使权力呢?在某些事例中,如已经指出的那样,新政府将以各州的集体资格对各州行使权力。在另一些事例中,目前的政府也直接对个人行使权力。在掠夺、海盗、邮政、钱币、度量衡、与印第安人贸易、各州的土地让与所有权等问题上,尤其是在不经法官、甚至地方长官的干预,就能判处死刑的海陆军军事法庭所审理的案件方面——在所有这些案件中,邦联可以直接对个人和公民个人的利益行使权力。这些基本原则是否特别要求未经各州居间机关,不得征收任何税款呢?邦联本身允许对邮政征收一定程度的直接税。国会这样解释造币权以便对其来源直接征收税款。但是撇开这些事例不谈,贸易管理应当服从全国政府,使之成为全国税收的直接来源,这一点岂不是制宪会议的公认目的和人民的普遍期望么?国会不是曾经再三提出,这个措施是符合邦联政府的基本原则么?除了一个州以外,包括纽约州在内的每一个州,就承认改革的原则来说,岂不是都接受了国会的计划么?总之,这些原则不是要求全国政府的权力应该有所限制,而在这个限制以外,应该让各州拥有自己的独立权吗?我们看到,新政府和旧政府一样,总的权力是受到限制的,而各州,在所有未曾列举的事例中,是享有独立自主权的。

事实是,制宪会议提出的宪法的重大原则,可以认为并不是绝对的新,而是把邦联条款中的原则加以发展。后一种制度下的不幸在于,这些原则软弱无力而且有局限性,从而证实对它提出的无能的一切指责是正当的,并且要求它有一定程度的扩大,使新制度具有完全改变旧制度的面貌。

在某一方面,可以承认制宪会议背离了自己的主要使命。他们不向各州的立法机关报告需要批准的计划,而是提出一项由人民批准而且只有九个州实施的计划。值得注意的是,这个反对意见虽然貌似有理,但是在群起反对制宪会议的刊物中却很少提及。此种容忍只能来自这样一个无法抑制的荒谬信念:使十二个州的命运受制于第十三个州的不法或腐败;来自六十分之一的美国人民的多数坚决反对包括占六十分之五十九的人民的十二个州所赞成和要求的一项措施的事例,这个事例,为国家的受损的荣誉和繁荣感到愤怒的每个公民依然记忆犹新。由于这个反对意见已被那些批评制宪会议权力的人们在某种意义上已经放弃,所以我也不多作评述。

需要研究的第三点是,由这件事情本身产生的责任感,能给正常权力弥补多少缺陷。

在前述的研究中,曾把制宪会议的权力当作制订合众国宪法的真正的和最后的权力那样,而且根据同样标准严格地进行分析和审查。现在是回顾以下几点的时候了:这些权力只是顾问和建议的权力;各州的意思是这样,制宪会议也是这样理解的;因此制宪会议设计并提出的宪法,除非经接受者正式批准,否则只不过是一纸空文。这种回顾把这个问题放在一个完全不同的观点上,并且将使我们恰当地判断制宪会议所采取的方针。

我们不妨看看制宪会议所坚持的立场。从会议进程可以得知:他们深切地一致感到一种危机,这个危机使举国一致作出如此独特而严肃的尝试,来纠正产生这种危机的制度中存在的错误;他们同样一致地深信,他们提出的这种改革对实现委托他们的目的是绝对必要的。他们不可能不知道,这个伟大国家的大部分公民的希望和期待,由于对他们所慎重考虑的事件的深切忧虑而发生变化。他们有一切理由相信,合众国的自由、繁荣的一切内外敌人在心目中怀有相反的情感。他们在尝试的开始和进程中看到,一个弗吉尼亚州对部分改革邦联的提议,迅速地受到了注意并得到促进。他们看到在安纳波利斯集合的很少几个州的很少代表,提出一个与他们的任务全然无关的重大关键问题,不仅舆论为之辩护,而且在十三个州的十二个州里真正地成了现实。他们看到,在各种事例中,国会不仅负有建议权而且负有执行权,而且在公众看来,按照机会和对象这些权力并没有支配他们行动的那些权力要紧。他们必然想到:已经成立的政府的一切重大改变,形式应该让位于内容;在这种情况下,严守前者会使“废除或改变政府,使之最可能实现他们的安全和幸福”这项人民的最崇高可贵的权力有名无实,毫无价值,因为人民不可能普遍自发地对自己的目标采取一致行动;因此最主要的是,这种改变必须由某个或某些可敬的爱国公民从某些未经公认的非正式建议作为开始。他们必然想到:正是由于这种向人民提出有关他们安全和幸福计划的不合常规的僭越权力,各州才初次联合起来反对旧政府用以威胁它们的那种危险;委员会和代表会议是为了集中他们的力量以保卫其权利而成立的;某些州为了制定现在管理它们的那些(州)宪法而选出了议会;也不可能忘记,除了那些以这些理由作掩饰,对所争论的宗旨一味暗中怀恨的人们以外,任何地方都看不到丝毫不合时宜的顾忌和墨守陈规的热诚。他们想必记得,将要制定和提出的计划要提交人民自己,非难这种至高无上的权力,会永远破坏此项计划;赞成这项计划,就能消除以前的种种错误和罪过。他们甚至可能想到,在无端指谪的倾向盛行之时,他们忽略行使授予他们的那种权力,尤其是他们建议与自己的使命不相符的任何措施所引起的责难,不亚于立刻建议一项完全符合国家紧急情况的措施所引起的责难。

假如制宪会议在所有这些想法和所有这些考虑当中不是果断地相信自己的国家(由于国家的信任,他们才得以赫赫有名),不是指出一个他们认为能够保证国家幸福的制度,而是采取一种使人寒心而又不愉快的使国家的热望落空的决定,而是为形式而牺牲内容,把自己国家的最宝贵利益迟迟不予解决或乱搞一通,那么我就要问那个能把自己的思想提到一个高尚概念的高度,能在心中唤起一种爱国情感的人:大公无私的世界、人类的朋友、每个道德高尚的公民,对这个会议的行动和性质应该作出怎么样的判断呢?或者说,假使有一个人,他的谴责癖是无法抑制的,那么就让我问一问:他对篡夺派代表参加制宪会议权力的十二个州(这个会议是他们的(州)宪法完全不知道的一个团体),对建议召开制宪会议(邦联同样不知的这个团体)的国会,特别是对首先提出然后同意这种越权行动的纽约州,究竟保留了什么意见呢?

除非解除反对者的一切口实,暂时假定制宪会议既未接受此项使命,而情况也不宜为自己的国家提出一部宪法:是否只因为这个理由就应该拒绝接受这部宪法呢?如果根据“即使接受敌人劝告也是合法的”这句名言,我们是否要树立一种即使朋友提出劝告也要加以拒绝的不体面的榜样呢?慎重地探讨问题时,在任何情况下,显然应该是:与其问劝告来自何人,不如问劝告是否有益。

这里所提出的和证明的要点是:制宪会议越权的指责,除了反对者也很少鼓吹的一点以外,是没有什么根据的;即使会议超越了自己的权力,他们作为国家信任的公仆不仅获得许可,而且是他们所处的局势要求他们行使设想的自由权;最后,即使他们在提出一部宪法时违反了自己的权力和义务,如果认为它能实现美国人民的观点和幸福,这无论如何也是应该接受的。至于宪法在多大程度上具有这种特性,是个正在研究的问题。

普布利乌斯

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