第四十一篇 宪法所授权力概论

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为《独立日报》撰写

第四十一篇

(麦迪逊)

致纽约州人民:

制宪会议提出的宪法,可以从两个一般观点加以考虑。第一个观点,是关于宪法授予政府的权力总数或总额,包括对各州的约束在内。第二个观点,是关于政府的特殊结构和政府的权力在一些分支机构中的分配问题。

根据对这个问题的第一个观点,就产生两个重要问题:(1)任何部分的权力移交给全国政府是否都是不必要的或不适当的?(2)各部分权力集中起来,对某些州剩下的那部分权限是否是一种威胁?

全国政府集中的权力是否大于应该授予它的权力?这是第一个问题。

凡是以公正态度倾听用来反对政府广大权力的论点的人,不能不注意到,提出这些论点的人,很少考虑到这些权力在多大程度上是达到必要目的的必要手段。他们宁可详论势必与政治上的一切便利混在一起的不便,以及可以有益地加以利用的那种伴随每种权力或信任而产生的弊端。这种处理问题的方法不可能利用美国人民的良知。它可能表现出著作者的狡猾;它可能为玩弄词藻和强词夺理开辟辽阔场所;它可能激起不加思考的人们的愤怒,并且可能加深误解者的偏见。但是冷静和正直的人们立刻就会想到:人类最纯洁的幸福必然混有一部分杂质;必须经常选择即使不是不怎么坏的,至少也应该是比较(不是完全)好的;在每种政治制度中,增进公众幸福的权力,包括一种可能被误用和滥用的处理权。

因此,他们会看到,在将要授权的一切情况中,首先要决定的一点是,这样一种权力对公共利益是否需要;其次是,在批准决定的情况下,要尽可能有效地防止滥用权力,造成对公众的损害。

为了使我们对此问题作出正确判断,考察一下授予联邦政府的某些权力是适宜的;为了更加便利地做到这点,可以就下列题目分类:1.防御外来威胁;2.同外国交往的规定;3.各州之间保持融洽和适当的来往;4.公用事业的某些琐碎问题;5.制止各州的某些有害行动;6.使所有这些权力产生应有效力的规定。

属入第一类的权力,就是宣战和颁发逮捕特许证,设置军队和舰队,训练和召集民兵,募款和借款等等。

防御外来威胁是文明社会的主要目标之一。这是北美合众国确认的基本目标。达到这个目标所需要的权力,必须有效地委托给联邦议会。

宣战权是否需要呢?没有人会否定地回答这个问题。因此,考察肯定回答的证据,就是多余的了。当前的邦联政府以最充分的方式建立了这种权力。

征募军队和装备舰队的权力是否需要呢?这包括在前面的一种权力中。这包括在自卫权之内。

但是否需要给予征募军队的和设置舰队的无限权力呢?和平时期是否和战争时期一样,也维持这两种权力呢?

对这些问题的回答,已在他处早已作过透彻的讨论,勿须在这里再作广泛的讨论。答案的确是非常明确,几乎不能认为在任何地方进行这种讨论是正当的。那些不能限制进攻力量的人,用什么适当口实来限制防御所需要的力量呢?如果联邦宪法能够束缚所有其它国家的野心或者限制它们为此而作的努力,它就一定能够慎重地束缚其本国政府的行动,并且限制为本国的安全而作的那种努力。

除非我们以同样方式禁止每个敌对国家进行准备和编制军队,怎能在和平时期安全地禁止备战工作呢?防御手段只能根据进攻手段和进攻的威胁而定。事实上,这种手段将永远决定于这些规则而不是其他规则。反对用宪法阻碍自卫的冲动是徒劳的。甚至比徒劳更为糟糕,因为它在宪法中种下了篡夺权力的必要性,每一个先例都会引起不必要的多次重复。如果一个国家经常维持一支训练有素的军队,准备实现野心或复仇,这就会迫使在这国家冒险范围之内的最和平的国家采取相应的预防措施。十五世纪是和平时期军事建制的不愉快时期。首先采用军事建制的是法国的查理七世。整个欧洲效法了或者被迫取法了这个榜样。假如其它各国没有效法这个榜样,整个欧洲早已带上了普遍君主专制的枷锁了。假如当时除了法国以外,每个国家都解散了和平建制,就可能发生同样的事情。经验丰富的罗马军团,是所有其他国家那些未经训练的勇士的强敌,使它成了世界霸主。

依然真实的是,罗马的自由证明是其军事胜利的最后牺牲品,而欧洲的自由就其曾经存在的情况而论,除了少数例外,是其军事建制的牺牲品。因此,常备军是危险的,同时又可能是一种必要的措施。小而言之,常备军有其不便之处。大而言之,其后果可能是致命的。从任何方面说来,常备军是一件值得称赞的谨慎预防的事物。一个明智的国家会把所有这些事情结合起来考虑,同时又不轻率地排除对其安全攸关的任何方法。它将极其慎重地减少使用那种不利于自己自由的方法的必要性和危险性。

新宪法就有这种慎重态度的最明显的标志,宪法所巩固和保卫的联邦本身,消除了可能造成危险的军事建制的种种借口。美国若是联合起来,只要少数军队,甚至不需一兵一卒,对于外国野心来说,要比美国分裂而拥有十万名准备作战的精兵更能显示出一种令人生畏的姿态。前面曾经指出,缺乏这个口实曾经拯救了一个欧洲国家的自由。大不列颠由于其岛国的位置以及邻国军队难于攻破的海上力量,它的统治者从未利用真实的或虚构的危险来欺骗公众,扩大和平建制。合众国与世界上列强的距离,给它带来了同样幸运的安全。只要各州人民继续联合在一起,危险的建制永远不可能是必要的或者是合理的。但是片刻也不能忘记,只有联邦才能使它们得到这种好处。联邦解体之日,就是新秩序开始之时。弱小诸州的恐惧,或者强大诸州或邦联的野心,将在新世界里树立的榜样和查理七世在旧世界里树立的榜样是同样的。在这里仿效这个榜样的动机,和在那里造成普遍效法的动机一样。如果不根据我们的地位得到大不列颠根据它的地位得到的那种宝贵利益,美国的形势将只是欧洲大陆形势的翻版。那就会出现常备军和不断征税会使自由到处遭到破坏的景象。分裂的美国,其命运甚至比欧洲那些国家的命运更加不幸。后者的灾祸来源只限于自身范围之内。地球的另一部分上,没有强国会在其敌对国家之间策划阴谋,煽动它们互相仇恨,使它们成为外国野心、嫉妒和复仇的工具。在美国,由于内部嫉妒、争执和战争所造成的苦难,只是它命运的一部分。其他许多灾难的来源,在于欧洲同地球的这一部分的关系,而地球的其它部分和欧洲是没有这种关系的。

这种分裂后果的情景,不能过于渲染或过多地予以展示。每个爱好和平的人,每个爱国的人,每个爱好自由的人,始终应该看到,他可以在心中对美利坚联邦怀有一种应有的爱慕,并且能够给予维持联邦的方法以应有的评价。

除了实际上建立联邦以外,可能预防常备军威胁的最好措施,是限制用于维持军队的拨款期限。这种预防措施已被慎重地写进了宪法。我不想在这里重复自诩已经恰当而满意地说明这个问题的那些意见了。但是不妨注意一下反对宪法中这一部分的议论,那是从大不列颠的政策和实践中引起的。据说在这个王国不断维持军队需要立法机关每年投票决定;而美国宪法则把这个关键时期延长到二年。这就是经常用来向公众说明的比较方式,但是这是一种恰当的方式吗?这是一种公正的比较吗?大不列颠宪法是把议会的权限限为一年吗?美国人授权国会拨款的期限是两年吗?相反,谬论的制造者自己不可能不知道,大不列颠宪法对立法机关的权限未作任何规定,而美国人则限定立法机关最长的任期为两年。

如果把根据大不列颠的例子而提出的论据说得准确一些,那就是这样的:拨款给军队建制的期限,大不列颠的宪法虽然未加限制,然而实际上却被议会限为一年。现在,如果在大不列颠,下院每七年选举一次,大一部分议员是由那么小一部分人民选举,选举者被代表收买,而代表又被国王收买,代表机关就能拥有对军队无限期拨款的权力,不想,也不敢把期限延长到一年以上;说什么全体人民每隔一年自由选举的合众国代表,却不能可靠地授予明确限定为期短短二年的拨款权,这岂非是可耻的吗?

坏事很少有不自行暴露的。操纵反对联邦政府就是这个真理的一成不变的例证。但是在所犯的一切大错中,再没有比企图利用人民对常备军的小心猜忌更为惊人了。这个企图充分唤起了公众对这个重要问题的注意;引导人们进行研究;结果必然是全体一致完全相信:宪法不仅对最有效地防止来自地球那一部分的危险提供了有效的保证,而且除了完全适于维护国防和联邦的宪法以外,什么也不能使美国节省象分为不同的州或邦联那样多的常备军。不必这样不断扩大各州内的这些建制,以致弄得人民财产负担过重和人民自由受到摧残。而在一个统一的、有效的政府下的任何必要的编制,却是前者可以负担,对后者来说也是安全的。

准备和维持一支海军的权力这种明显的需要,使宪法的那一部分未遭非难,得以幸免的还有少数其它部分。的确,美国最大幸福之一是,由于联邦将是自己海军力量的唯一源泉,所以这将是它防御外来威胁的主要源泉。在这方面,我们的处境又很象大不列颠岛国所处的优势。可喜的是,最能用来抵抗外国危害我们安全的武力后盾,决不会被一个背信的政府变成反对我们自由的东西。

大西洋沿岸边境的居民,对这种海军保卫的条款均表深切的关注。如果他们的清梦至今无人打扰,如果他们的财产未遭放肆的冒险家掠夺,如果他们的沿海城镇尚未被迫向大胆的突然入侵者的勒索让步,为免遭火灾的恐惧而缴出巨款,那么这些幸运的事例不应该归功于当前政府保护那些要求对它忠诚的人民的能力,而应该归功于那些偶然的和谬误的起因。如果我们不把东部边境特别是易受攻击的弗吉尼亚和马里兰包括在内,联邦其它部分再没有比纽约对这个问题更为担心了。纽约州的海岸线很长。该州的非常重要的地区是一个岛。贯穿全州的是一条长达五十余里格的通航大河。它的商业庞大的商业中心,大量的财富宝藏,随时都会受事变的影响。几乎可以认为是屈从于外来敌人的支配,或屈从于海盗和野蛮人的贪婪要求的抵押品。如果战争将是欧洲事务的危险局面所造成的结果,而一切伴随而来的难以控制的情感发泄在海洋上,我们要想逃避这方面以及沿海各部分所受的侮辱和掠夺,简直是不可思议的。在美国的目前情况下,容易直接遭受这些灾祸的各州,不能希望从现存的有名无实的全国政府得到什么东西;而如果他们本身的资源仅够建造应付防御危险的工事之用,受保护的东西几乎会被保护它们的手段消耗殆尽。

关于组织和召集民兵的权力,已经作了充分的论述。

募款和借款的权力,乃是发挥国防威力的源泉,因此适当地把它纳入同一类别。这种权力已经非常仔细地予以研究,而且我相信,在宪法给它规定的范围和形式方面,都已清楚地表明是必要的。对于那些主张把这种权力只限于征收外税——他们的意思是,对于从外国进口的商品征税——的人,我还要补充一点意见。勿庸置疑,这将经常是税收的宝贵来源,在相当时间内必然是一个主要的来源;在当前,这是一个极重要的来源。但是,如果我们在计算时想不到它,从对外贸易得到税收的多少必然会随着进口货的多少和类别的不同而改变,而这些变化与一般衡量公众需要的人口增长并不一致。只要农业仍是劳动的唯一领域,工业品的进口必然会随着消费者的增多而增加。一俟农业不需要的人手开始从事国内的制造业,进口工业品就会随着人口的增长而减少。在比较长的阶段里,进口货大部分可能是原材料,将被加工为出口商品。因此,对这些进口与其用征税来阻碍,还不如用补助金加以鼓励。一个打算长期存在的政府制度,应该考虑这些变革,并且能够自行适应这些变革。

有些人并不否认征税权的必要,却竭力攻击宪法上规定这种权力的措词。

他们一再强调说:“征收税款、关税、进口税和国产税,用以偿付债务和供应合众国国防和公共福利”的权力,等于无限制地授予行使被认为是国防或公共福利所需要的一切权力。没有比这些作者这样不耻曲解更能有力地证明他们在竭力反对时的懊恼心情了。

假如除了上述的一般表述以外,宪法中再没有另外列举或说明国会权力的话,提出反对意见的人们还可能会对此加以渲染,虽然对这样笨拙地描述在一切可能的情况下的立法权,很难找出理由。破坏出版自由,陪审制度,甚至规定承继手续或财产转让方式等方面的权力,都必然会非常奇怪地使用“为公共福利而筹款”这样的措词来表达。

但是在这些笼统措词后面紧接就提到他们所指的对象,甚至中间没有一个比分号更长的停顿,反对意见又能有什么光彩呢?如果同一个文件的各个部分应该这样来详细说明,以便说明每一部分的意义,那么,同一句子的某一部分是否会完全不具有它应有的意义呢,那么比较含糊和不明确的措词是否会完全保留下来,是否否认明确的措词具有任何意义呢?如果意味着把这些权力和所有其他权力都包括在前述的总权力之内,那么把某些特定的权力列入宪法的目的又是什么呢?再没有比这样做法更合乎自然或更为常见了:首先使用一般性的措词,然后详述细节来说明并修饰这个说法。但是,认为列举一些细节既不说明又不修饰总的含意、除了产生混淆和迷惑以外不能产生其它效果的想法,是荒唐的,因为我们不知应该把难题归咎于提出反对意见的人或者宪法的制定人,我们必须冒昧地说,这同后者毫不相干。

这里的反对意见更加特别,在它看来,制宪会议所用的言词就是邦联条款的再版。各州联合的目的,如第三条所述,是“各州的共同防御,保障它们的自由以及相互的共同福利。”第八条的措词更是相同:“一切战争费用和共同防御或共同福利所需的一切其他开支,凡是经合众国国会批准,均由国库支付”,等等。在第九条里也出现了类似的措词。用证明新宪法的结构是合理的准则来解释这些条款中的任何一条,他们授权目前的国会无论在什么情况下都有立法权。假如他们坚持这些一般的说法,不顾明确和限制其含意的具体说明,行使了为共同防御和共同福利作准备的无限权力,那末,将如何看待这个议会呢?我要请问反对者本人,在那种情况下,他们是否用他们现在用来反对制宪会议的同样理论来证明国会正当合理。错误要想逃避自身的谴责是多么困难啊!

普布利乌斯

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