第四十二篇 进一步考察宪法授予的权力

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原载1788年1月22日,星期二,《纽约邮报》

第四十二篇

(麦迪逊)

致纽约州人民:

赋予全国政府的第二类权力,包括管理外交的权力,即缔结条约,委派和接见大使、其他公使和领事,判决和惩罚在公海上所犯的海盗罪、重罪,以及违反国际法的罪行,管理对外贸易,包括1808年以后禁止输入奴隶,并且按每名奴隶征收十美元居间税,来阻止这种进口。

这类权力构成联邦政府的一个明显而不可缺少的部分。如果我们在各方面要成为一个国家的话,显然应该与其他各国发生关系。

缔结条约和委派与接见大使的权力,本身就能说明其正确性。两者都包括在邦联条款中,唯一的区别是,制宪会议计划使前者摆脱一个例外,根据那个例外,条约可以被各州的条例从实质上加以破坏;而任命与接见“其他公使和领事”的权力,已明确而非常适当地加到以前有关大使的条款中了。大使一词,如果严格说来,正如邦联条款第二条所要求的那样,只包括最高级的公使,而不包括合众国在可能需要外国使馆的地方所任命的各种职务。无论怎么解释,这个名词也不包括领事。然而国会业已实行的适当办法,是使用级别低的公使,以及委派和接见领事。

的确,在商业条约规定互派领事(其职务与商业有关)的地方,接纳外国领事就可以纳入缔结商业条约的权力范围之内了;而在没有这种条约的地方,派遣美国领事去外国,也许可以包括在邦联条款第九条所规定的任命处理合众国一般业务所需的一切文官的权力之内。但是允许领事进入以前条约并无规定的合众国境内,似乎什么地方都没有作此考虑。补充这个遗漏,是制宪会议对他们以前的蓝本加以改进的一个较小的例子。但是当规定的细节有助于预防逐渐的、未被察觉的篡权的必然性或借口时,这些规定细节就变得重要了。由于邦联政府的缺点,国会表示出或不得已违犯其特许权力的一系列事例,会使那些不注意这个问题的人们大吃一惊,而且将是有利于新宪法的重要论据,新宪法对旧宪法的次要缺点和彰明较著的缺点似乎是同样慎重对待的。

判决和惩罚公海上所犯的海盗罪、重罪以及违反国际法的罪行的权力,同样适当地属于全国政府,并且是对邦联条款的更大的改进。这些条款并不包括违犯国际法案件的条文,因而让任何轻率的成员有权使邦联政府与外国闹纠纷。联邦条款中有关海盗罪和重罪问题上的规定,至多不过是建立法庭来审理这些罪行。给海盗罪下定义,也许可以毫无不便地留给国际法去处理,虽然其立法上的定义在大多数的国内法里都能找到。公海上重罪的定义,显然是必不可少的。重罪是意义含糊的术语,即使在英国的习惯法中也是如此,在该国的成文法中它也有各种不同的含意。但是无论该国或任何其他国家的习惯法或成文法,都不应该作为审判重罪的标准,除非事前通过立法使它成为自身的法律。这个术语的含意,正如某些州的法律所规定的那样,是无法实行的,就象州的法律是一种不名誉而不合理的准则一样。在任何两个州里也并非完全相同,而且是随着各州刑法的每次修正而变化的。因此,为了明确和一致起见,在这种情况下给重罪下定义的权力,在各个方面都是必要的和适当的。

对外贸易的管理,包括在对这个问题的若干见解中,业已充分讨论,毋需在这里再加证明,证明把它交给联邦政府是适宜的了。

毫无疑问,大家都希望禁止输入奴隶的权力不要推延到1808年才执行,宁可立刻执行。但是对全国政府的这个限制或者这整个条文的说法是不难说明的。应该把这点看作支持人道方面所达到的一个重大目标:二十年内,可以在这些州里永远结束如此长久和如此响亮地谴责现代政策的野蛮蒙昧的那种贸易;而在此期间,将会遇到联邦政府的许多阻碍,由联邦大多数州作出禁止这种贸易的先例,并且在少数几个继续从事这种违背人道的贸易的各州的一致同意下,这种贸易也许会完全废除的。如果在不幸的非洲人面前出现一种摆脱欧洲人压迫的同样前景,那对他们来说将是可喜的事情!

曾经有种种企图把这个条款曲解为反对宪法的意见,说它一方面是对非法行为的罪恶的容忍,另一方面又是打算阻止从欧洲到美洲的自愿和有益的移民。我提到这些曲解,并不是为了要给以答复,因为它们不值得予以答复,而是作为某些人认为适宜于用来反对拟议中的政府的方式和精神的实例。

包括在第三类内的权力,就是规定各州之间进行和睦而适当交往的权力。

这一类可以包括对各州权力的某些特殊限制以及司法部门的某些权力;但是前者要作为一个独特的类别予以保留,后者将在我们论及政府的结构和组织时专门进行研究。我只打算对第三类所包括的其余权力作一粗略的评述,即:管理某些州和印第安部落之间的贸易;铸造货币,规定其价值和外币的比价;规定对伪造合众国通货和证券的惩罚;规定度量衡标准;制定一致的归化条例和破产法;规定用以证明各州的公法、案卷和司法程序的方式以及它们对其他各州所产生的影响;以及设立邮政局和修筑邮路。

目前邦联政府在管理某些成员之间的贸易的权力方面所存在的缺点,也包括在经验已经清楚指出的那些州的缺点。对前几篇论述这个问题的论文中所提出的证明和意见,还可以作这样的补充:如果没有这个附加条款,管理对外贸易这项重要权力将会是不完全的和无效的。这项权力的一个很重要的目的就是使进出口通过其他各州的那些州免交后者向它们征收的不适当税款。假使这些州可以随意管理州际贸易,那么一定可以预料,他们会在进出口货物经过他们的管辖区域时,设法把税款加在出口货的制造者身上和进口货的消费者身上。我们根据以往经验可以确信,将来一定会进行策划采用这种做法;根据这一点以及人类事务的常识,还可以确信,这样会助长无休止的仇恨,不可能结束对公共安定的严重干扰。对那些不从情感或兴趣出发看这个问题的人们来说,商业州想用任何方式从非商业州的邻近各州征收间接税是不公平的,同样也是失策的,因为这样会促使遭受损失的一方出于愤怒和利益上的考虑而依靠不怎么方便的外贸途径。但是以扩大利益和长久利益为由的温和的理智呼声,在公共团体和个人面前,却经常被急于满足眼前的和过分的利益的贪欲的喧闹声所淹没。

联邦各州相互贸易的管理权力的必要性,业已用我国自己的例子和其他例子加以说明。在联邦非常脆弱的瑞士,每一州都必须允许商品经过自己的辖区运到另一州去,而不得增加过境税。日耳曼帝国有这样一条法律:未经皇帝和国会同意,各州和诸侯不得征收过桥、过河、过路税或关税。虽然在前面某一篇论文中的引文里可看出,这种惯例如同该联盟的许多其他例子一样,并未依据法律,而且在那里已经造成一些我们在这里已经预料到的危害。在尼德兰联邦对其各成员的限制中,有一条是:未经全体同意,不得巧立对邻州不利的关税。

管理同印第安部落的贸易,不受邦联条款中两个限制的拘束是非常适当的,这些限制使条例含糊不清、自相矛盾。那里的权力只约束不是任何一州成员的印第安人,并不约束任何一州在其本身范围内违犯或破坏立法权。哪一类印第安人应该看作某一州的成员,至今尚未决定,并且是联邦会议上经常纠缠不清和争执不休的问题。同虽然不属于某个州的成员,但却居住在其立法权限之内的印第安人进行贸易,怎么能由一种外来权力进行管理而不侵犯内部的立法权呢,这是完全不可理解的。这并不是邦联条款轻率地力图做到完全办不到的事情的唯一例子;并不是轻率地力图使联邦的部分权力同各州的全部权力调和一致的唯一例子,并不是轻率地力图通过去掉部分保留整体来颠倒一个数学原理的唯一例子。

在铸造货币、规定币值和外币价值的权力方面,需要说明的一切是:宪法考虑到这最后一种情况,补充了邦联条款中一项重要的遗漏。当前国会的权力仅限于管理自己的职权以内或各州职权以内所铸造的货币。必须立即看到,拟议的通货价值的统一,可能会由于各州的外币管理规章不同而遭破坏。

伪造通货和公债,当然要由保障两者价值的权力来惩罚。

度量衡的管理,是从邦联条款中转移过来的,所根据的理由和上述管理货币权力的理由是一样的。

归化条例的不一致,早就被指出是我们制度的一个错误,并且为一些错综复杂的难题打下了基础。邦联条款第四条中宣布:“这些州的每一州的自由居民(贫民、流浪者和在逃犯除外)有资格得到某些州的自由公民所享有的一切优待和辖免权;各州人民将在其他各州享受贸易和通商的一切优惠”,等等。这里有字句上的混淆,是值得注意的。为什么条款中一部分用自由居民这个字眼,而另一部分却用自由公民这个字眼,其它部分又用人民这个字眼。在“自由公民的一切优惠和辖免权”上再加“贸易和通商的一切权利”这究竟意味着什么,是不易断定的。然而,这种解释似乎是难以避免的。那些被称为一州的自由居民的人,虽然不是该州的公民,却有资格在其他各州享有本州自由公民的一切权利;这就是说,享有比他们在自己州内享有的更大的权利。因此,某一州可以有权,或者不如说每一州根据需要,不仅把其他各州的公民的权利授予允许在该州内得到这些权利的任何人,而且还授予该州允许在其管辖范围内成为居民的任何人。假如对将被承认的“居民”一词的解释仅限于公民的规定权利,那么困难只能减少,而不能消除。各州仍将保留归化其他各州居民的很不适当的权力。在某一个州里,居住一个短时期就能被确认公民的一切权利;而在另一个州里,就需要更重要的条件。因此,在另一州里,法律上无资格取得某些权利的外来居民,只因为以前曾在某一州里居住过,也许就能逃避其没有资格的问题;这样一来,一个州的法律在另一州的管辖范围内竟荒谬地将至高无上的权力高于另一州的法律。我们全靠偶然的机会,至今在这个问题上才没有遭到极其严重的困难。根据某些州的法律,有几类被人讨厌的外来居民被剥夺了权利,这不仅不符合公民权利,而且不符合居住的权利。如果这些人由于居住或其他原因根据另一州的法律取得了公民的资格,然后以这种资格在剥夺他们权利的州内维护其居住和公民的权利,那么会产生什么后果呢?不管法律上会有什么结果,或许还会产生无法预防的、性质极其严重的其他后果。新宪法因此非常正确地对这些结果以及由于邦联政府在这个问题上的缺点所产生的一切其他结果作了预防,采用的办法是,授权全国政府制定适用于全合众国的一致的归化条例。

制定统一的破产法的权力,与贸易管理非常密切,并且能在诉讼当事人或其财产所在或移入别州的地方防止许许多多的欺诈行为,因此其便利之处似乎勿须再加以研究了。用普通法规定那种证明各州的公法、记录和司法程序的方式,以及它们在其他各州所产生的效力的权力,是对邦联条款中有关这一问题的条文所作的明显而可贵的改进。后者的意义是极不明确的,在对它所作的任何解释下也都无关重要。这里规定的权力可以成为审判的极便利的工具,在邻接各州的边界线上尤其有利,在那里应受裁判的动产可能在审判过程中的任何一个阶段突然秘密转入外州管辖的范围之内。

修筑邮路的权力,从各方面看来必然是一种有益无害的权力,通过适当的管理,或许可以为公众造成极大的便利。凡是有助于促进各州之间交往的事情,没有一件不是值得公众关心的。

普布利乌斯

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