第四十四篇 对若干州的权力的限制

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原载1788年1月25日,星期五,《纽约邮报》

第四十四篇

(麦迪逊)

致纽约州人民:

有利于联邦权力的第五类条款对某些州的权力有下列限制:

一、“各州不得加入任何条约、同盟或联盟;不得颁发逮捕特许证和报复性拘捕证;不得铸造钱币,不得发行信用证券,债务偿付只许用金银作为法定货币;不得通过褫夺公权的法案、溯及既往的法律或损害契约义务的法律;不得封赐任何爵位。”

禁止加入条约、同盟和联盟是现行邦联条款的一部分,而且由于毋需说明的理由,而被录入新宪法。禁止颁发逮捕特许证是旧制度中的另一部分,但在新制度中多少有点扩充。

根据前者,各州在宣战后可以颁发逮捕特许证;根据后者,在宣战以前,在战时都必须由合众国政府颁发此种证件。由于下述好处,这个改变是完全合理的:其一是与外国打交道时能够一致,其二是凡是行为要由国家负责的各州要对国家负直接责任。

要从各州收回的铸造钱币的权利,由邦联政府交给了各州,除了规定成色和价值是国会的专有权以外,是作为一种与国会共同执掌的权力。在这种情况下,新条款也是对旧条款的一种改进。既然成色和价值决定于总的权力,各州有造币权就只会增加许多费用浩大的造币厂和使通货的形状和重量多样化。后一种不便使本来授权给联邦首脑去达到的目的无法达到;就前者可以防止把金银交给中央造币厂改铸的不便来说,在总的权力下建立的地方造币厂能同样达到这个目的。

禁止信用证券的这一扩充,必然会使每个公民感到满意,其程度是与每个人的正义感及其对共同繁荣的真正源泉的理解成正比的。自从和平时期以来,美国由于纸币对人与人之间的必要信任、对公众会议的必要信任、对人们的勤勉和道德,以及对共和政府的性质等等方面所造成的有害影响而遭受的损失,对各州造成了应由此项轻率措施负责的极大的过失;它一定会长时期令人不满,或者不如说是一种罪孽的积累,要不是在正义祭合上自愿牺牲用以达到此项目的的权力,就无法赎罪。除了这些有说服力的理由以外,还可以指出,说明各州不得具有管理货币权力的那些理由,同样有力地证明各州不得随意用纸币来代替硬币。如果每一州有权规定硬币的价值,就会有象各州数目那样多的各种通货,这样就会阻碍各州之间的交往。将对币值作出追溯既往的变换,其他各州的公民会因而遭受损失,引起各州之间的仇恨。外国的老百姓可能由于同一原因而受到损失,联邦会因一个成员的轻率而名誉扫地和遭到麻烦。各州发行纸币权随之产生的种种弊害,均不亚于铸造金币或银币。各州以金银以外的东西来偿还债务的权力,也被撤销了,其原则和发行纸币相同。

褫夺公权的法案,溯及既往的法律和损害契约义务的法律,违反了民约的首要原则和每一项健全的立法原则。前两者业已在某些州宪法的前言中明确加以禁止,所有这些均为这些基本宪章的精神和目的所不容。然而我们自己的经验教导我们,必须对这些危险进一步加以预防。因此,制宪会议非常适当地加上了这个有利于个人安全和私人权力的宪法保障。如果他们这样做时并未真实地考虑到选民的真正感情和不容怀疑的利益,那我就大为上当了。严肃的美国人民对指导议会的朝三暮四的政策感到担忧。他们遗憾而愤慨地看到,影响私人权利的突然变化和立法上的干涉,成了有势力而大胆妄为的投机家手中的专利事业,和社会上比较勤奋而消息不灵通的那一部分人的圈套。他们也看到,一次立法上的干涉只不过是重复干涉的第一个环节,以后的干涉是由于前一次干涉的结果自然造成的。因此,他们非常正确地断定,需要某种彻底的改革,这种改革将会排除在公共措施方面的投机,唤起普遍的慎重和勤奋,使社会事物按照常规进行。禁止赐予任何爵位,是从邦联条款中原来的,不需要再加说明。

二、“各州未经国会同意不得对进出口商品征收任何进口税或关税,除非此种课税为执行检查法所绝对需要。任何一州对进出口商品所课的关税和进口税,其净收入应归合众国国库使用,而此类征税的法律得由国会修正和监督。各州未经国会同意不得征收任何吨位税,不得在平时拥有军队或军舰,不得与另一州或某一外国订立任何协定或盟约;除非真正受到侵犯,或遇到刻不容缓的紧急危机,均不得从事战争。”

限制各州对进出口商品的权力,是证明贸易必须由联邦会议管理的一切论据所坚持的。因此,在这个问题上只需说明如下一点:所加限制的方式看来要郑重考虑,既要使各州有便利其对进出口商品的合理决定权,又要使合众国对滥用这个决定权加以合理的限制。这一条的其他细节所持的理由,要末非常清楚,要末已经充分发挥,可以略而不述。

第六类和最后一类包括某些借以给予其他一切条款以效力的权力和条款。

一、其中第一条是,“为实施上述各种权力而制定一切必要与适当的法律的权力,以及经本宪法授予合众国政府或政府某一部门或单位的其他一切权力。”

宪法中很少部分会遭到比对这一条更为激烈的攻击了。然而在对它进行公正的研究时,没有一部分是更加无懈可击的。如果没有这项实权,整部宪法将是一纸具文。因此,那些反对将这一条款作为宪法一部分的人,其用意只能是说条款的形式不适当。但是他们考虑过能用一种更好的形式来代替吗?对这个问题,宪法可能采用四种其他方法。他们可以抄袭现行邦联条款第二条,禁止行使任何未经明确授予的权力;他们可以设法从正面列举“必要与适当的”这一笼统说法所包括的权力;他们可以设法从反面列举那些权力,详细说明笼统定义所未包括的权力;他们也可以对这个问题完全保持缄默,让人们去解释和推断这些必要与适当的权力。

如果制宪会议采用第一种方法,即采用邦联条款第二条,显然新国会就会象以前的国会那样继续采取如下两个办法之一:或者把“明确”一词解释得极严,以致解除政府的全部实权,或者解释得极宽,以致完全取消限制的力量。如果需要的话,很容易指出,邦联条款所授予的重要权力,没有一种不是多少借助于对原则的说明或原则的含意而由国会所执行的。由于在新制度下所授予的权力更为广泛,管理新制度的政府会更加为难:要末无所事事背叛公众利益,要末由于行使必不可少的和适当的、同时又是未曾明确授予的权力而违反宪法。

如果制宪会议试图正面列举实施其他权力所必需的和适当的权力,那么就会涉及大量的与宪法有关的每个问题的法律,而且不仅要适应现有情况,还要适应将来可能发生的一切变化;因为每次重新运用一般权力时,特定权力作为达到一般权力的目的的手段,必然经常随着该目的而变化,而且在目的始终如一的情况下,经常有正当的变化。

如果他们企图列举实施一般权力所不需要或不适当的某些权力或手段,这个任务至少也是不切实际的,并且会遭到进一步的反对:列举项目中的每个缺点,会相当于正面授予的权力。

如果为了避免这种结果,他们企图列举一部分例外,而把其余的笼统地称之为“不必要的或不适当的”,那么必然会发生所列举的只包括少数例外的权力;而这些权力未必是可取的或可以容许的,因为列举时当然要选择最不必要或最不适当的,而且包括在其余当中的不必要的和不适当的权力,就会比在没有局部列举的情况下更少地被强制排除在外。

如果宪法在这个问题上只字不提,毫无疑问,其寓意必然是作为执行一般权力的必要手段的一切特别权力,会归政府执掌。在法律上或理论上建立的原则,没有一个比在需要目的的地方和授予手段的地方更加清楚了;在授予全权去做一件事的任何地方,进行此事所需的每种特别权力也就包括在内了。因此,如果制宪会议采取最后这种方法,现在对其计划提出的每个反对意见表面上仍旧会讲得通的,而且还会造成一种真正的不便,那就是并没有消除在紧急情况下可能用来使联邦主要权力成为疑问的口实。

如果有人问:假使国会把宪法的这一部分作出错误解释,而且行使根据宪法的真正意义并非认为正当的权力,结果会怎么样呢?我的答复是:结果如同他们把授予他们的任何其他权力作出错误解释或加以扩大一样;如同将一般权力削减为个别权力,而这些权力中的任何一种都会遭到违反一样;总之,如同各州议会违反其各自的宪法权力一样。首先,篡权的成功将取决于行政和司法部门,它们解释法令并使之生效;最后必须从人民那里取得矫正办法,他们能通过选举比较正直的代表来取消篡夺者的法令。事实是,用这个最后办法来防备联邦议会的违宪法令要比防备州议会的违宪法令更加可靠,理由很清楚,前者的每一条违宪法令将要侵犯后者的权利,这些议会随时准备注意某种改变,向人民敲起警钟,并且利用其地方势力来更换联邦代表。由于在州议会和注意前者行为的有关人民之间并无这样的中间机构,所以违反州宪法多半不会受到注意,也不会得到纠正。

二、“本宪法和合众国依此制定的法律,以及根据合众国的权力而缔结或将要缔结的一切条约,皆为本国的最高法律;各州法官必须受其约束,而不问该州的宪法或法律是否与此相抵触。”

宪法反对者的轻率热情,诱使他们对宪法的这一部分进行攻击,如果没有这一部分,就是一种明显的和带有根本性的缺陷。为了充分理解这一点,我们只要暂时假定,由于保留了一条有利于州宪法的条款会使州宪法成为至高无上的东西。

首先,因为这些州宪法授予州议会以绝对的自主权,在现行邦联条款未曾作为例外的一切情况下,新宪法中包括的一切权力,凡是超出邦联列举的那些权力的,都会被取消,新国会就要处于与其前任同样没有实力的状态。

其次,由于某些州的宪法甚至并未明确而完全承认邦联现有的权力,如果明确保留州宪法至高无上的权力,在这些州里就会使新宪法包含的每种权力成为问题。

第三,由于各州的宪法彼此大不相同,所以可能发生这样的情况:对某些州来说同样重要的一个条约或一种国家法律,会同某些州的宪法发生抵触,而同另外一些州的宪法并不抵触,结果在某些州里是有效的,在其他一些州里却属无效。

总之,全世界将初次看到一种以颠倒一切政府的基本原则为基础的政府制度;全世界将看到整个社会的权力到处服从于各部分的权力;全世界将看到一只头脑听从四肢指挥的怪物。

三、“参议员和众议员、某些州议会的议员以及合众国和各州的一切行政和司法官员,均须宣誓,或正式表明拥护本宪法。”

曾经有人问道:为什么州长官必须支持联邦宪法,而合众国官员却不必同样宣誓支持州宪法呢?这个区别可归因于几个理由。我自己对于明确而带有结论性的一种理由表示满意。联邦政府成员对州宪法的执行不起作用。相反,州政府的成员和官员对联邦宪法的执行将起重要作用。在一切情况下,总统和参议院的选举将决定于某些州的议会。

众议院的选举首先同样决定于同一权力机关;并且可能永远由各州官员根据法律来进行。

四、在使联邦权力生效的条款中,可以加上那些属于行政和司法部门的条款,但是因为这些条款要留在其他地方进行特别研究,我在这里不再多讲。

我们现在已经详细检查了新宪法授予联邦政府的那些权力的所有条款,并且得出的无可否认的结论是:没有任何部分的权力是实现联邦的必要目标所不需要或不适当的。因此,是否授予所有这些权力的问题,成了另一个问题。这就是,是否要建立一个能应付联邦危机的政府,或者换句话说,联邦本身是否要维持下去。

普布利乌斯

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