第四十五篇 考察所谓联邦权力对各州政府的威胁

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为《独立日报》撰写

第四十五篇

(麦迪逊)

致纽约州人民:

由于已经指出移交给联邦政府的权力没有一种是不需要或不适当的,所以我们要研究的下一个问题是:所有这些权力对留给某些州的那部分权限是否是一种威胁。

反对制宪会议计划的人,不去首先考虑为达到联邦政府的目的绝对需要多少权力,却费尽心机研究拟议中的那种权力对各州政府可能产生的后果这一次要问题。但是假如联邦如前所述那样,对美国人民防御外侮是必不可少的,假如联邦对防止各州之间的争执和战争是必不可少的,假如联邦对于防止危害各州自由幸福的激烈而难以忍受的党争以及防止必然逐渐毒害自由幸福源泉的那些军事建制是必不可少的,一言以蔽之:假如联邦对美国人民的幸福是必不可少的,那么,唯一能达到联邦目的的一个政府,竟然被说成可能贬低各州政府的重要作用而遭到反对,岂非荒谬绝伦?难道实现美国革命,成立美国邦联,流尽千百万人的宝贵鲜血,不惜牺牲千百万人用血汗挣得的资财,不是为了美国人民可以享受和平、自由和安全,而是为了各州政府、各地方机构可以享有某种程度的权力而且利用某些主权的尊严和标志把自己篇装饰一番吗?我们曾听说过旧世界的邪恶教条:人民为国王,而不是国王为人民。在新世界里是否要以另一形式恢复人民的真正幸福要为不同政治制度的见解而牺牲这一问样的教条呢?如果政治家们认为我们忘记了全体人民的公益和真正幸福是应该追求的最高目标,认为我们忘记了任何政体除了可以适于达到这个目标以外,并无其他价值,那么这种看法是为时过早了。如果制宪会议的计划不利于公众幸福,我就主张否决此项计划。如果联邦本身不符合公众幸福,我就赞成废除联邦。同样,就各州的主权不能符合人民的幸福来说,每个善良公民必然会赞成,让前者为后者牺牲。前面业已指出必需作出多大牺牲。我们现在面临的问题是,尚未牺牲的残余将会受到多大威胁。

在这些论文中曾涉及一些重要想法,这就是不赞成联邦政府的活动将逐渐证明是州政府的致命伤。我越是细想这个问题,就越加充分相信,很可能是后者的优势打破平衡,而不是前者。

我们已经看到,在古今联盟的所有实例中,各成员常常表现出夺取全国政府权力的最强烈倾向,而全国政府对于防止这些侵犯无能为力。这些例子中的大多数例子,其政体虽然与我们所研究的政体大不相同,以致大大减弱从前者的命运中所得出的关于后者的任何推论,然而由于根据新宪法各州将保留很大一部分主动权,所以也不应该把这种推论全然置之不顾。在亚该亚同盟中,同盟首脑或许有某种程度的权力,它非常近似制宪会议所设计的政府。吕西亚同盟,以其原则和政体是继承而来的而论,必然更加近似此种政府。然而历史并未告诉我们,两者中任何一个都未变成或趋向于变成一个巩固的政府。相反,我们知道其中之一的灭亡是由于同盟的权力不能防止下属权力的纷争和最后的分裂。这些事例所以更加值得我们注意,是因为使各组成部分联合在一起的外在原因要比在我们的情况下多得多,而且力量也大得多;因此内部只要有比较薄弱的韧带就足以把各成员与其首脑联系起来,而且把各成员也互相联系起来。

在封建制度下,我们看到过同样倾向的例证。尽管在每个例子中地方首长和人民之间缺乏适当的同情,然而在某些例子中国家元首和人民之间却存在着同情,在权力的争夺中,通常是地方首长占优势。如果没有外来威胁加强了内部的融洽和从属关系,特别是如果地方首长取得了人民的爱戴,那么,现在欧洲一些大的王国就会拥有象以前封建贵族那么多的独立君主了。

州政府将会得到联邦政府的好处,不论我们把它们进行比较时是否指一方对另一方的直接依赖,是否指各方的个人影响的大小,是否指授予它们各自的权力,是否指人民的袒护和可能的支持,是否指反对和破坏对方措施的意向和能力。

各州政府可以被认为是联邦政府的重要组成部分;而联邦政府对州政府的活动或组织来说,是一点也不重要的。如果没有各州议会的参预,就根本不能选出合众国总统。它们在一切情况下必须担负起任命总统的主要责任,在大多数场合下也许是由他们自行决定这种任命。参议院将完全而绝对地由州议会选举。即使众议院,虽然由人民直接选出,也将在这样一类人的极大影响下选出,他们对人民的影响使他们自己被选入州议会。因此,联邦政府的各主要部门的存在,多少应归功于州政府的支持,必然会对州政府有一种依赖感,从而很可能产生一种对它们过于恭顺而不是过于傲慢的倾向。另一方面,州政府的各部门并不依靠联邦政府的直接作用来获得自己的任命,至于对联邦政府成员的局部影响依赖毕竟也是很小的。

根据合众国宪法雇用的人数,要比由各州雇用的人数少得多。因此个人对前者的影响,要比对后者的影响小。十三个或更多一些的州的立法、行政和司法部门的成员,三百多万人民的治安官、民兵军官、部长级司法官以及一切县、市、镇的公务员混在一起,他们特别熟悉每个阶级和阶层的人民,无论在人数和影响方面都大大超过联邦制政府所雇用的各种行政人员。把十三个州的三大部门成员(治安官不包括在司法部门之内)与单一的联邦政府的相应部门的成员加以比较;把三百万人民的民兵军官和可能范围内的任何机构的海陆军官加以比较,仅仅从这点来看,我们可以说各州占有决定性的优势。如果联邦政府要有税务员,各州政府也会有他们自己的税务员。由于联邦政府的税务员主要将分布在海岸线上,人数不会很多,而各州政府的税务员将分布在全国各地,并且人数很多,就这点来看,优势也是在同一方面。邦联政府固然拥有并且可以行使在各州征收外税内税的权力,但是除非为了征收附加税,很可能不会使用此项权力;很可能让各州预先自行征税以补足其定额;而在联邦的直接权限下最后征收这种税款,通常是由根据规定由各州任命的官员征收的。的确非常可能的是,在其他场合下,特别是在司法机构中,会赋予各州官员以联邦的相应权力。然而,如果各征收内税的官员要在联邦政府下任命,则全体官员的影响与各州大批官员的影响也是不能相比的。在一名联邦税务员所到的每个地区里,至少会有三四十名以至更多的各种官员,他们当中有许多是有名望有影响的人物,他们会对州这一方产生影响。

新宪法授予联邦政府的权力很少而且有明确的规定。各州政府所保留的权力很多但没有明确的规定。前者行使的对象主要是对外方面的,如战争、和平、谈判和外贸;征税权多半与最后一项有关。保留给各州的权力,将按一般的办事程序扩充到同人民的生命、自由和财产,以及州的治安、改良和繁荣等方面有关的一切对象上。

联邦政府的作用在战争和危险时期极为广泛而且重要;州政府的作用在和平与安定时期则极为广泛而重要。由于前者的时期同后者相比可能只占一小部分,所以州政府就会在这方面比联邦政府占有另一种优势。的确,联邦的权力越是充分地致力于国防,有利于联邦政府对州政府支配地位的危险景象就越少。

如果正确而公平地把新宪法加以研究,就可看出它所提出的改变主要不是给联邦增添新权力,而是加强其原有的权力。贸易管理的确是项新权力,但是似乎是增添的权力,对此很少有人反对,也不会使人感到担忧。关于战争与和平、军队和舰队、谈判和财政的权力,以及其他更重要的权力,完全根据邦联条款授予目前的国会。新提出的改变并没有扩大这些权力,它只不过是一种更加有效地行使这些权力的方式的代替品。关于征税的改变可认为是最为重要的事情;然而目前的国会有全权向各州要求无限制地提供国防和一般福利所需的钱财,如同未来的国会会向各个公民提出这类要求一样。而后者将来对个人纳税定额的支付,不会比各州承担更多的义务。如果各州毫不含糊地履行邦联条款,或者尽可能通过成功地应用于个人身上的和平方法来实施邦联条款,那么,我们过去的经验决不会赞成这样的意见:州政府会失去其宪法权力,并且逐渐经历一次全面的合并。认定会发生这样的事情,就等于说:州政府的存在是同一切能达到联邦主要目的的制度不相容的。

普布利乌斯

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