第四十六篇 比较州政府和联邦政府的影响

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原载1788年1月29日,星期二,《纽约邮报》

第四十六篇

(麦迪逊)

致纽约州人民:

在继续讨论前一篇论文的题目时,我要接下去研究在获得人民的袒护和支持方面,究竟是联邦政府占优势,还是州政府占优势。虽然两种政府被任命的方式有所不同,我们必须考虑到它们实质上都是依靠合众国全体公民的。我接受这种观点,因为它重视前者,而证明则留在其它地方提出。联邦政府和州政府事实上只不过是人民的不同代理人和接受委272联邦党人文集托的单位;它们具有不同的权力,旨在达到不同的目的。反对宪法的人在这个问题上的论据,似乎对人民完全视而不见,而且把这两个不同机构不仅看作相互敌对,而且彼此在争权时不受任何共同上级的管制。这里必须向这些先生们指出他们的错误。必须告诉他们:首要的权力不管来自何处,只能归于人民;不管两种政府中的哪一个以牺牲对方来扩大其权力范围,这不只取决于两者的野心或处事方式的比较。实际上和形式上都要求,在每种情况下事情应该决定于他们共同的选民的情感和许可。

除了前次已经提出的那些理由以外,还有许多理由看来会使上述看法勿庸置疑:人民首要的和最自然的归属将是他们各自的州政府。有许多人期望在州政府中飞黄腾达。由于州政府的赐予,会有更多的职务和报酬。通过州政府的照管,人民的家庭的和个人的利益将会得到规定和考虑。人民将会更清楚而详细地了解州政府的事务。大部分人民会与州政府成员建立个人相识和友谊的联系,建立家庭和党派方面的联系,因此,可以预料,公众最强烈地倾向在于州政府这一边。

在这方面,经验也告诉了我们同样的情况。虽然联邦政府到目前为止与一个希望在更好制度下的政府比较起来缺点很多,然而在战争中,特别是纸币发行准备金信用卓著时,它无论在未来的什么情况下,都会有它的巨大的积极性和重要性。联邦政府也曾采取种种措施来保护一切珍贵的东西,而且取得一般人民所向往的一切东西。然而,事实必然是,在对早期国会的片刻热情过去以后,人民重新把注意力和爱好转向他们自己的政府;联邦会议决不是众望所归的偶像;而反对拟议中扩大联邦会议权力和重要性的人们的立场,就是通常希望把他们的政治影响建立在自己同胞的偏见之上的人们的立场。

因此,正如另一地方已经提过的那样,如果人民将来对联邦政府的偏袒胜于对州政府的偏袒,那末改变只能产生于那种一目了然和无可辩驳的证明,这种证明会克服以前的一切倾向。在那种情况下,也决不能阻止人民在他们认为最需要信任的地方表示他们的最大信任;但即使在那种情况下,州政府也没有什么值得担忧的,因为联邦权力就事物的本质而论,只有在一定范围内才能很好地行使。

我打算把联邦政府与州政府加以比较的其他几点,是两者各自可能有的抵制和破坏对方措施的倾向和能力。

事实已经证明,联邦政府成员对州政府成员的依赖甚于后者对前者的依赖。还有,两者所依赖的人民偏袒州政府甚于联邦政府。就两者相互的态度可能受这些原因的影响来说,州政府显然处于优越地位。但是从一种明显而非常重要的观点来看,优势也将属于同一方。各成员通常总是怀着对各州的偏袒到联邦政府中去,而很少会发生州政府的成员怀着对联邦政府的偏袒到公共会议中去的情况。国会议员中的地区精神,必然比各州议会中的国家精神更加普遍。众所周知,州议会所犯的错误中,有很大一部分是由于州议员为了他们所居住的县或地区的各别意见而牺牲州的明显的长远利益。如果他们不充分扩大他们的政策,使其包括他们本州的集体福利,怎能设想他们会把联邦的普遍繁荣以及联邦政府的尊严和威望作为他们关心和协商的对象呢?由于同样理由,州议会的成员不大会充分关心国家目标,联邦议会的成员似乎会更加关心地方目标。各州之对于国家,正如县和城镇之对于各州那样。从可能的效果来看,措施往往不是决定于国家的繁荣和幸福,而是决定于各州政府和人民的偏见、利益和所追求的目标。国会活动的精神总的说来有什么特点?对议事录的研讨以及国会议员的坦白承认,会告诉我们,议员们经常扮演的角色与其说是公共利益的公正保护人,不如说是他们本州利益者的坚决维护者;如果曾经有一次为抬高联邦政府而不适当地牺牲地方利益的情形,那么由于不适当地注意各州的地方偏见、利益和观点而使国家的重大利益遭到损害的情形就有百次之多。我并不想用这些回顾来暗示,新的联邦政府不会采用比目前的政府所奉行的政策更加扩大的政策计划;更不是说新联邦政府的见解和州议会的一样偏狭;只是说新联邦政府将充分具有两者的精神,既不致于侵犯各州的权利,也不致于侵犯各州政府的特权。各州政府侵占联邦政府的权力来加强其特权的动机,在议员当中决不会受到相应的有倾向性的压制。

然而,如果说联邦政府可能和州政府一样打算把其权力扩张到应有的限度以外,州政府在击败这种侵犯的办法方面仍然处于优越地位。如果某一州的一项法令,虽然不利于全国政府,在该州却深得人心,而且也不是过于严重地违犯州官员的誓言,那末,它会按照当地的方法单独依靠本州很快得到执行。联邦政府的反对,或者联邦官员的干涉,只会引起各方面对州的热情,而这种弊病如果要防止或矫正的话,除非使用那些采用时往往有点勉强或困难的方法,是不能做到的。另一方面,如果联邦政府有一个不正当的措施在某些州里不得人心(事实上往往如此或者甚至一个正当的措施有时也是如此),反对此项措施的方法是强有力的,并且可随手而来。人民的忧虑,他们对于同联邦官员合作的厌恶或拒绝、州行政官的愁眉苦脸、立法手段造成的困境(这是在这些情况下经常附带发生的现象,而且反对在任何州里的不容忽视的困难),这一切在一个大州内会造成极其严重的阻碍,而在某些相邻的州的意见恰巧出现一致的地方,会造成联邦政府所不愿碰到的障碍。

但是联邦政府对州政府权力的过奢的侵犯,不只是引起一个州或少数州的反对。这种侵犯是引起普遍的惊慌的信号。每个州政府都会拥护共同的事业,开始互相通信,商量反抗计划。一种精神会鼓动和指导全体。简而言之,对联邦束缚的恐惧,如同对外国束缚的恐惧一样,会造成同样的联合。除非自动取消计划中的革新,在一种场合下如同在另一种场合下一样,都要诉诸武力。但是疯狂到什么程度能使联邦政府采取这个极端呢?在与大不列颠的斗争中,帝国的一部分用来反对另一部分。人数较多的一方侵犯人数较少一方的权利。这种企图是不合理和不明智的,但是想起来也不是完全虚幻的。但是在我们设想的情况下会是什么样的争论呢?谁是争论的双方呢?少数几个人民代表反对人民自己,或者不如说一批人民代表反对十三批人民代表,后者还有全体选民作为后盾。

预言州政府会垮台的人只留下一个口实,那就是虚妄地假定,联邦政府可能为了野心勃勃的计划而预先积累军事力量。如果现在必须驳斥这种危险的真实性,则这些文章中包含的论据一定是近乎无的放矢。人民和各州在相当长的时期内会不断选举一些准备背叛他们的人,而叛徒在这整个时期里会一致地、有系统地为了扩大军事建制而从事某种固定计划;各州政府和人民竟会沉默和忍耐地注视着暴风雨的集聚,并且继续供给材料,直到暴风雨打落到他们的头上;对每个人说来,以上这种情况一定更象是胡乱猜忌的梦幻,或者是伪装热情的错误夸张,而不象是真正爱国主义的严肃思考。这个假定虽有夸张,可是就这样作吧!假定组织一支完全与国家资源相适应的正规军,假定这支军队完全效忠于联邦政府,那末要说州政府有人民站在一起就能抵御危险仍旧不算过分。根据最好的计算,任何国家能够负担的常备军的最大数目,不超过人口总数的百分之一,或者说能带武器的人数的二十五分之一。在合众国,这个比例不会产生一支二万五千或三万人以上的军队。一支近五十万执有武器的民兵,由他们自己当中选出的人作统帅,为自己的共同自由而战斗,由他们所爱戴和信任的政府所组织和指挥,是会抵得住这支常备军的。可能有人会怀疑:在这种情况下的民兵是否能被这样一部分的正规军队所打败,凡是最熟悉我国最近成功地抵抗英国军队的人,最赞成否定此种可能性了。除了美国人所具有的优于其他国家的武装的优越性以外,那些受到人民爱戴、任命民兵军官的下属政府的存在,会成为野心冒险的障碍,这种障碍比任何政体的单一政府所能容许的更加难以克服。虽然欧洲某些王国的军事建制尽量扩大到公共财源可以负担的程度,但是政府仍然害怕把武器交给人民。难以肯定,人民单是依靠这种帮助就不能摆脱束缚。但是如果人民另外还拥有他们自己所选的地方政府,它们能集中全国的意志和指导全国的力量,并且由它们从民兵中任命靠拢这些政府和民兵的军官,那末就可以最有把握地断言,欧洲每个专制君主尽管有军队保护也会很快被推翻。我们不要侮辱自由而勇敢的美国公民,怀疑他们在维护自己真正拥有的权利方面不如专制权力下的贱民为把他们自己的权利从压迫者手中拯救出来的作为吧!我们还是不要再侮辱他们,猜想他们竟然会把自己变成盲目而温顺地服从一长串预先造成的阴险措施的试验品吧!

本题目的论据可以归纳为一个非常简明的形式,使之一目了然。要末联邦政府的组织方式会使它充分依赖人民,要末不是这样。在第一个假定下,那种依赖会约束联邦政府不去制定不利于自己选民的计划。在另一个假定下,联邦政府将得不到人民的信任,它的篡权计划会容易地被人民支持的州政府击败。

在总结这篇以及前一篇论文所述的理由时,它们似乎等于一个最有力的证明,证明打算交付联邦政府的权力对保留给各州的权力来说并不怎么可怕,因为它是达到联邦目的所必不可少的;它还证明,对一切猜想州政府会因而消灭的惊慌的最好解释,必须归因于制造这些猜想的人们的莫名其妙的恐惧。

普布利乌斯

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