第四十七篇 新政府的特殊结构及其各部门的权力的分配

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原载1788年2月1日,星期五,《纽约邮报》

第四十七篇

(麦迪逊)

致纽约州人民:

在论述新政府的一般形式以及分配给它的许多权力以后,我接下去研究这个政府的特殊结构以及这许多权力在其各个组成部分当中的分配情况。

一些较有名望的宪法反对者提出的主要反对意见之一是,认为宪法违反了立法、行政和司法部门应该分立这一政治原则。据说在联邦政府的结构中似乎并未注意到这个有利于自由的重要预防办法。这几个权力部门以这样的方式分配和混合起来,既破坏了一切形式上的平衡和美观,又使大厦的某些主要部分由于其他部分的不相称的重量而遭到破坏的危险。

的确,没有任何政治上的真理比这个反对意见所依据的有更大的真正价值,或者更加明显地带有自由保卫者的权威色彩了。立法、行政和司法权置于同一人手中,不论是一个人、少数人或许多人,不论是世袭的、自己任命的或选举的,均可公正地断定是虐政。因此,如果联邦宪法真的被指责为积累权力,或混合权力,或具有这样一种积累的危险倾向,那就不需要再用其他论据来引起对这个制度的普遍反对了。然而我相信,每个人都会清楚,这种指责是得不到支持的,而它所依据的原则完全被误解和误用了。为了对这个重要问题形成正确的看法,不妨研究一下维护自由所需要的三大权力部门各自分立的意义。

在这个问题上,常常要求教和引证的先知是著名的孟德斯鸠。如果说他不是政治学上这个宝贵箴言的首创人,他的功劳至少也是最有效地揭示了并且引起了人们对这个箴言的注意。让我们首先明确他在这个论点上的用意吧。

英国宪法之于孟德斯鸠,犹如荷马之于叙事诗的启蒙作者。由于后者认为这位不朽诗人的作品是产生叙事诗艺术的原则和规则的完美典范,并且用这个典范来判断一切同类作品,所以这位伟大的政治评论家似乎把英国宪法当作标准,或用他自己的话说,是政治自由的一面镜子,并且以基本原理的形式讲述了该种制度的某些特有的原则。为了使我们肯定不致误解他在这方面的意思,我们不妨回头研究一下产生这个箴言的根源。

最粗略地看看英国宪法,我们必然看出立法、行政和司法部门决不是彼此完全分立的。行政长官是立法机关的一个主要部分。他有单独与外国签订条约的特权,条约一旦签订,在某些限制下具有法令的力量。所有司法部门的成员都由他任命,并且在议会两院的请求下可以由他撤消职务;当他愿意与两院协商时,他可以组成一个宪政会议。立法部门的某一单位也对行政长官组成一个大的宪政会议,因为在另一方面,这个会议是弹劾案中司法权的唯一受托者,而且在所有其他案件中也被授予最高上诉权。此外,法官和立法部门有着密切的联系,时常出席和参加其审议,虽然不准参加立法方面的投票。

从孟德斯鸠所遵循的这些事实,可以清楚地作出推论:当他说:“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机构之手,”或者说“司法权如果不同立法权和行政权分立,自由就不存在了。”他说这些话时,他的意思并不是说这些部门不应部分参与或支配彼此的行动。他的意思就象他所说的那样,尤其象用他心目中的事例作出更明确的说明那样,只能是在一个部门的全部权力由掌握另一部门的全部权力的同一些人行使的地方,自由宪法的基本原则就会遭到破坏。如果执掌全部行政权的国王,也握有全部立法权,或最高司法权;或者说如果整个立法机关拥有最高司法权或最高行政权,则他所研究的宪法就是这种情形。这无论如何不是那种宪法的弊病。掌有全部行政权的长官,虽然他能否决每一条法律,但是自己不能制定法律;也不能亲自管理司法,虽然他能任命司法管理人。法官不能行使行政权,虽然他们是行政系统的分支;也不能执行任何立法职务,虽然立法会议可以同他们进行商量。整个立法机关不能执行司法法令,虽然通过两院的联合法案,可以将法官撤职,虽然某一院作为最后一着拥有司法权。此外,整个立法机关不能行使行政权,虽然某一院能任命最高行政长官,另一院在弹劾第三者时能审判行政部门的一切部属,并给他们定罪。

孟德斯鸠的原理所依据的理论,进一步说明了他的意思。他说:“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机构之手时,自由便不复存在了,因为人们会害怕这个国王或议会制定暴虐的法律,并以暴虐的方式对他们行使这些法律。”此外,“如果司法权同立法权合而为一,公民的生命和自由将会遭到专断的统治,因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一,法官会象压迫者那样横行霸道。”这些理论中的某些部分在其他章节中已有比较充分的阐述,但这里的说明虽然简单,却充分证实了我们对这大名鼎鼎作者的有名原则所陈述的意义。

如果我们查看某些州的宪法,我们会发现,尽管这个原理使用的是强调的、有时甚至是绝对的字句,但是这几个权力部门却没有一个绝对分立的实例。新罕布什尔,其宪法是最后制订的,似乎充分理解要避免这些部门的任何结合是不可能的和不方便的,它用下面一段话来说明这个原则:“立法权、行政权和司法权应该保持依据一个自由政府的性质所容许的那样的独立和彼此分立;或者象同那个把整个宪法组织连成一个团结和睦的不可分解的纽带的联系链条相一致的彼此分立。”该州的宪法因此在某些方面把这几个部门结合在一起了。作为立法部一个分支的参议院,也是审判弹劾案件的一个法庭。总统是行政部门的首脑,也是参议院的议长;除了在一切情况下有平等投票权以外,在赞成票与反对票相等时,他可以投决定性的一票。行政首脑本人每年由立法部门选举,行政会议每年由同一部门从其成员中选出。州的一些官员也由立法机关任命。司法部门的成员由行政部门任命。

马萨诸塞州的宪法在表达这种自由的基本条款中提出了一个充分的、然而是不怎么明显的告诫。该州宪法声明:“立法部门决不能行使行政权和司法权,或两者当中的任何一种;行政部门决不能行使立法权和司法权,或两者当中的任何一种。”这个声明与孟德斯鸠的原则完全一致,正如它所解释的那样,这个原则没有任何一点遭到了制宪会议计划的破坏。它至多不过是禁止所有部门中任何一个部门行使另一部门的权力。在声明后面的州宪法中,容许权力有部分的混合。行政长官对立法部门有否决权,作为立法机关一部分的参议院,则是弹劾行政和司法部门成员的法庭。此外,司法部门的成员是由行政部门任命,在两个立法机构的请求下可由行政部门撤职。最后,某些政府官员每年是由立法部门任命的。由于任命官职,尤其是行政官职,在性质上是一种行政职能,宪法制定人至少在这最后一点上违反了他们自己制定的规则。

我不讲罗得岛和康涅狄格的宪法,因为这些宪法是在革命以前,甚至是在进行研究的原则成为政治上注意的对象以前制定的。

纽约州宪没有关于这一问题的声明,但是显然在制定时曾注意到把不同部门不适当地混合起来的危险。尽管如此,该州宪法仍然给予行政长官一部分管理立法部门的权力,尤其是将同样的管理权授予了司法部门;甚至把行政部门和司法部门结合起来行使这种管理权。在其任命会议中,立法部门成员与行政职权结合起来,共同任命行政官员和司法官员。该州审判弹劾案和纠正错误的法庭,包括立法机关的一部分和司法部门的主要成员。

新泽西的宪法,把政府的不同权力混合在一起,甚于前述的任何州宪。作为行政长官的州长是由立法机关任命的;他是州的平衡法院院长和推事,或者是二者的代理人,是最高法院的成员,立法机关的某一院的议长,有表决权。立法机关的这同一机构又起州长的行政会议作用,并且与州长一起组成上诉法院。司法部门成员由立法部门任命,可由立法部门的某一机构根据另一机构的弹劾撤销其职务。

根据宾夕法尼亚的宪法,州长是行政部门的首脑,每年在立法部门的支配下投票选举。州长和行政会议共同任命司法部门的成员,组成弹劾法庭审判所有行政官员和司法官员。最高法院法官和治安推事似乎也可由立法机关罢免。在某些案件中,赦免的执行权也委托给同一立法机关。行政会议的成员是全州的依据职权的治安推事。

在特拉华,首席行政官每年由立法机关选举。立法机关的两议长是行政部门的副长官。行政首长和其他六人(议会两院各任命三人)组成最高上诉法院。他和立法部门一起,任命其他法官。在各州内,立法机关成员似乎同时又是治安推事;在这个州里,立法机关一院的成员都是依据职权的治安推事,也是行政会议的成员。行政部门的主要官员是由立法机关任命的;后者的一院组成弹劾法庭。所有官员都可以在立法机关的请求下被撤销职务。

马里兰用最绝对化的措辞来采取这个原则,宣称政府的立法、行政和司法权应该永远彼此分立。尽管如此,它的宪法却使立法部门可以任命行政长官,行政部门可以任命司法部门成员。

弗吉尼亚在这个问题上的语句更是直截了当。它的宪法宣称:“立法、行政和司法部门应当彼此分立,这样任何部门既不能行使适当地属于另一部门的权力,又不能使任何人同时行使一种以上的权力,除非县法院的法官有资格进入州议会的任何一院。”然而我们所发现的不仅是这个关于下级法院成员的明确例外,而且是州长及其行政会议均可由立法机关任命;后者的两个成员由立法部门每三年随意更换;行政和司法部门的所有主要官职,都由同一立法部门任命 赦免的执行权,在某种情况下也授与立法部门。

北卡罗来纳的宪法宣称:“政府的立法、行政和最高司法权应该永远彼此分立。”同时却委托立法部门不仅任命州长,而且还任命行政部门和司法部的所有主要官员。

在南卡罗来纳,宪法规定立法部门选任行政长官。宪法还让立法部门任命司法部门成员,甚至包括治安推事和县长;还可任命行政部门的官员,直到州的海军上校和陆军上尉。

佐治亚的宪法宣称:“立法、行政和司法部门应该分立,使任何部门不得行使适当地属于另一部门的权力,”我们却发现行政部门的职位要由立法部门任命;赦免的执行权最后应由同一权力行使。甚至治安推事也由立法部门任命。

在列举这些立法、行政和司法没有完全分立的事例时,我希望自己不致被认为是拥护某些州政府的特殊结构的。我充分理解在这些州政府所例示的许多极好的原则中,它们带有组成时的草率匆忙,尤其是缺乏经验的明显痕迹。显而易见,在某些实例中,不同权力的大混合,甚至实际上得到巩固,违反了正在考察的基本原则;但从来也没有定出一条适当的规定,以便在实践上保持理论上所述的分立。我们希望表明的是,对新宪法违反自由政府的神圣原理的指责,无论从该原理的创始人赋予原理的真正意义来说,或者从美国迄今为止对此原理的理解来说,都是毫无道理的。这个有趣的问题,将在下一篇论文中继续讨论。

普布利乌斯

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