第四十八篇 这些部门的分立不应达到彼此没有符合宪法的监督程度

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原载1788年2月1日,星期五,《纽约邮报》

第四十八篇

(麦迪逊)

致纽约州人民:

前一篇论文中曾经指出,那里所研究的政治箴言,并不要求立法、行政和司法应该完全互不相关。下面我打算指出的是,除非这些部门的联合和混合使各部门对其他部门都有法定的监督,该原理所要求的、对一个自由政府来说是不可或缺的那种分立程度,在实践上永远不能得到正式的维持。

各方面都同意,正当地属于某一部门的权力,不应该完全由任何其他部门直接行使。同样明显的是,没有一个部门在实施各自的权力时应该直接间接地对其他部门具有压倒的影响。不能否认,权力具有一种侵犯性质,应该通过给它规定的限度在实际上加以限制。因此,在理论上区别了性质上是立法、行政或司法的几类权力以后,下一个而且是最困难的工作是,给每种权力规定若干实际保证,以防止其他权力的侵犯。这种保证应该是些什么,就是有待解决的一个重大问题。

准确地标出政府宪法中关于这些部门的界限,并且靠这一纸空文来反对权力的侵犯性,这是否就够了呢?美国大多数(州)宪法的制定人主要依靠的似乎是这种预防措施。但是经验使我们确信:对这种规定的效力是估计过高了;政府的力量软弱部门必须要有某种更恰当的防备来对付力量更强的部门。立法部门到处扩充其活动范围,把所有权力拖入它的猛烈的旋涡中。

我们共和国的创立人所表现的智慧,使他们有了这样大的功劳,以致没有什么事比指出他们曾犯的错误更加令人不快了。然而,出于对真理的尊重使我们不得不指出,他们对于由世袭立法权所支持并加以巩固的一个世袭地方长官的过于庞大和总揽一切的特权对自由造成的威胁,似乎从来不予注意。他们似乎从未想到来自立法上的篡夺危险,所有权力集中在同一些人手中,必然会造成象在行政篡夺威胁下的同样暴政。

在多而广泛的特权由世袭君主执掌的政府里,行政部门非常恰当地被认为是危险的根源,并且受到对自由的热心所应该引起的密切防备。在民主政体下,人民群众亲自行使立法职能,由于不能定期商量,取得一致措施,他们不断面临自己行政长官的野心阴谋,所以在某个有利的非常时刻,在同一个地方有突然出现虐政之虑。但是在代议制的共和政体下,行政长官的权力范围和任期都有仔细的限制;立法权是由议会行使,它坚信本身的力量,因为被认为对人民有影响而得到鼓舞;它人数多得足以感到能激起多数人的一切情感,然而并不至多得不能用理智规定的方法去追求其情感的目标;人民应该沉溺提防和竭力戒备的,正是这个部门的冒险野心。

立法部门由于其他情况而在我们政府中获得优越地位。其法定权力比较广泛,同时又不易受到明确的限制,因此立法部门更容易用复杂而间接的措施掩盖它对同等部门的侵犯。在立法机关中一个并非罕见的实在微妙的问题是:某一个措施的作用是否会扩展到立法范围以外。另一方面,由于行政权限于比较狭小的范围内,在性质上比较简单,而司法权的界线又更其明确,所以这些部门中的任何一个的篡夺计划,都会立刻暴露和招致失败。这还不算,因为立法部门单独有机会接近人民的钱袋,在某些宪法中,对于在其他部门任职者的金钱酬报有全部决定权,这在所有宪法中有极大影响,于是在其他部门造成一种依赖性,这就为立法部门对它们的侵犯提供更大的便利。

我曾求助我们自己的经验来说明我在这个问题上所提出的真理。如果需要用特殊证明来证实这个经验,那些证明是不胜枚举的。我可以从每一个曾经参加或注意公共行政方针的公民当中找出证人。我可以从联邦的每一个州的记录和档案中收集大量证明。但是我将引用两个州的例子作为比较明确、同时又同样令人满意的证据,这个例子是由两个无懈可击的权威所证明的。

第一个是弗吉尼亚的例子,我们知道,该州在自己的宪法中明确宣称三大部门不得互相混淆。拥护这个规定的权威是杰弗逊先生,他除了留意政府活动的其他优越条件以外,本人就是州长。为了充分说明他的经验使他对此问题所产生的思想,必须从他的非常有趣的“弗吉尼亚州备忘录第一百九十五页”里引证较长的一段话。“政府的一切权力——立法、行政和司法,均归于立法机关。把这些权力集中在同一些人的手中,正是专制政体的定义。这些权力将由许多人行使,而不是由一个人行使,情况也不会有所缓和。一百七十三个专制君主一定会象一个君主一样暴虐无道。凡是对此有所怀疑的人,不妨看看威尼斯共和国的情况!即使他们是由我们选举,也不会有什么益处。一个选举的专制政体并不是我们争取的政府;我们所争取的政府不仅以自由的原则为基础,而且其权力也要在地方行政长官的几个机构中这样划分并保持平衡,以致没有一种权力能超出其合法限度而不被其他权力有效地加以制止和限制。因此,通过政府法令的会议以这样的根本原则为基础的:立法、行政和司法部门应该分立,以致没有一个人能同时行使其中一个以上部门的权力。但是在这几种权力之间并未设有任何障壁。司法和行政成员的职务以及其中某些成员的继续任职,均取决于立法机关。因此,如果立法机关执掌行政和司法权,似乎不致有反对意见;即使有,也不可能生效,因为在这种情况下他们可以使自己的行径变成议会的法令形式,使其他各部门有义务服从。因此,他们在许多情况下具有应该留给司法部门讨论的明确权利,在他们开会期间对行政部门的指挥,也成为司空见惯的了。”

我将要用作例子的另一州是宾夕法尼亚;另一个权威则是1783和1784年召开的监察官会议。这个机构的一部分责任,如宪法所指出的那样,是“调查宪法的各部分是否未受违犯;政府的立法和行政部门是否执行了人民保护者的责任,是否掌握或行使了大于宪法授予它们的权力或宪法授予范围以外的权力。”

会议在履行这个责任时,必须把立法和行政的作为与这两个部门的法定权力进行比较;从列举的事实以及双方在会议上表示赞同的许多事实看来,在各种重要的事例中,宪法受到立法机关的明目张胆的违犯。

许多法律通过了,毫无必要地违犯了要求所有公共性质的议案应预先印发人民研究的规定,尽管这是宪法主要借以预防立法部门的不适当法令的一种办法。

立法机关违犯了宪法上规定的陪审官审讯制,并且执掌了宪法未曾授予的权力。

行政权力被篡夺。

宪法明确规定法官薪金必须固定,可是时常改变;属于司法部门的案件,却经常由立法部门审理和判决。

凡是想了解这几个题目的若干细节的人,可参看已经出版的议事录。可以发现,其中一些可归咎于与战争有关的特殊情况,但是其中大部分可认为是组织不善的政府的自然产物。

还可以看到,行政部门经常违宪也并非无辜。然而,在这个问题上应该提到三种情况:第一,这些事例中大部分不是由于战争需要而直接产生,就是由于国会或总司令的建议。第二,在大多数其他事例中,它们不是?合立法部门的已经表明的意见,就是?合立法部门的已经周知的意见。第三,宾夕法尼亚的行政部门以其组成人数而不同于其他各州。在这方面,该州行政部门同立法会议的密切关系和行政会议的密切关系几乎相等。由于不受个人对该部法令负责的约束,同时又从互为范例和共同影响中得到信任,未经公认的措施当然要比在由一个人或少数人管理的行政部门里更能自由地冒险试行。

我从这些情况保证得出的结论是:仅只在书面上划分各部门的法定范围,不足以防止导致政府所有权力残暴地集中在同一些人手中的那种侵犯。

普布利乌斯

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