第五十一篇 政府结构必须能使各部门之间有适当的控制和平衡

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原载1788年2月8日,星期五,《纽约邮报》

第五十一篇

(汉密尔顿或麦迪逊)

致纽约州人民:

那末,我们到底应该采用什么方法来切实保持宪法所规定的各部门之间的权力的必要划分呢?能够作出的唯一回答是,因为发现所有这些表面规定都嫌不够,必须用下述办法来弥补缺陷:这样来设计政府的内部结构,使其某些组成部分可以由于相互关系成为各守本分的手段。我不想充分发挥这个重要的意见,只想大胆作些一般性论述,这或许会把这个意见搞得更清楚一些,并且使我们能对制宪会议所拟定的政府原则和结构作出比较正确的判断。

为了要给政府分别行使不同权力奠定应有的基础——在某种程度上都承认这对维护自由是必不可少的——显然各部门应该有它自己的愿望,因而应该这样组织起来,使各部门的成员对其他部门成员的任命尽可能少起作用。如果严格遵守这条原则,那就要求所有行政、立法和司法的最高长官的任命,均应来自同一权力源泉——人民,尽管通过的途径彼此并不相通。这样一个组织各部门的计划,实际上也许没有想象那么困难。然而,在执行时会有一些额外费用。所以必须容许与原则有些出入。特别是在组织司法部门时,严格坚持这条原则是不利的。第一,因为特殊资格在成员中是极其重要的,所以主要考虑的应该是选择那种最能保证这些资格的挑选方式;第二,因为在该部门任职是终身的,所以必然很快消除对任命他们的权力的一切依赖思想。

同样明显的是,各部门的成员在他们的公职报酬方面应该尽可能少地依赖其他部门的成员。如果行政长官或法官在这方面并非不受立法机关约束,他们彼此之间的独立只是有名无实而已。

但是防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法,就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。在这方面,如同其他各方面一样,防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗。人的利益必然是与当地的法定权利相联系。用这种种方法来控制政府的弊病,可能是对人性的一种耻辱。但是政府本身若不是对人性的最大耻辱,又是什么呢?如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。

在组织一个人统治人的政府时,最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者,然后再使政府管理自身。毫无疑问,依靠人民是对政府的主要控制;但是经验教导人们,必须有辅助性的预防措施。

用相反和敌对的关心来补足较好动机的缺陷,这个政策可以从人类公私事务的整个制度中探究。我们看到这一政策特别表现在一切下属权力的分配中,那里的一成不变的目的是按这样的方式来划分和安排某些公职的,以便彼此有所牵制——使各人的私人利益可以成为公众权利的保护者。在分配州的最高权力中,再也没有什么东西比这些细心的发明更需要了。

但是不可能给予各部门以同等的自卫权。在共和政体中,立法权必然处于支配地位。补救这个不便的方法是把立法机关分为不同单位,并且用不同的选举方式和不同的行动原则使它们在共同作用的性质以及对社会的共同依赖方面所容许的范围内彼此尽可能少发生联系。用进一步的预防办法来防止危险的侵犯也许是必要的。正如立法权的权力所要求的那样,应当这样来划分,另一方面软弱的行政部门可能要求把它加强。初看起来,对立法部门的绝对否定,是行政长官应该配备的天然防卫物,但是这一办法既不完全可靠,单独使用也是不够的。在寻常情况下,也许不会以必要的坚定态度去运用;在特殊场合下,又可能会背信弃义地去滥用。使这种软弱部门与强大部门中较弱的分支机构适当地结合起来,使后者可以支持前者的法定权利,同时也不至于过分脱离本部门的权利,这种办法难道不能补足这一绝对否定的缺陷吗?

假如这些意见所依据的原则就象我所相信的那样,是正确的,而且把这些原则作为准则应用于某些州宪法和联邦宪法,那末就会发现,如果联邦宪法并不完全符合这些原则,州宪法就更加不能?得起这样的考验。

此外,还有两种考虑特别适用于美国的联邦制度,这种考虑把联邦制度放在一种非常有趣的观点中。

第一,在一个单一的共和国里,人民交出的一切权力是交给一个政府执行的,而且把政府划分为不同的部门以防篡夺。在美国的复合共和国里,人民交出的权力首先分给两种不同的政府,然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门。因此,人民的权利就有了双重保障。两种政府将互相控制,同时各政府又自己控制自己。

第二,在共和国里极其重要的是,不仅要保护社会防止统治者的压迫,而且要保护一部分社会反对另一部分的不公。在不同阶级的公民中必然存在着不同的利益。如果多数人由一种共同利益联合起来,少数人的权利就没有保障。只有两个方法可防止这种弊病:其一是在不受多数人约束,也就是不受社会本身约束的团体中形成一种意愿;其二是使社会中包括那么许多各种不同的公民,使全体中多数人的不合理联合即使不是办不到,也是极不可能。第一个办法在一切具有世袭的或自封的权力的政府中是很普遍的。这充其量不过是一个不可靠的预防办法,因为一种不受社会约束的权力可以赞助少数人的合理利益,同样也可以赞助多数人的不合理见解,也可能被用来反对两者。第二个办法可用美利坚联邦共和国来作范例。它所有的权力将来自社会和从属于社会,社会本身将分为如此之多的部分、利益集团和公民阶级,以致个人或少数人的权利很少遭到由于多数人的利益结合而形成的威胁。在一个自由政府里,保障民权一定要和保障宗教权利一样。在前一种情况中,它包括各种各样的利益,而后一种情况则包括各种各样的教派。两种情况下的保证程度,将决定于利益和教派的多少;也可认为,决定于国家的幅员和同一政府下所包括的人数。对这个问题的这种看法,必然会特别向共和政府的所有诚实而考虑周到的赞助者推荐一种适当的联邦制度;因为这个看法表明,随着联邦的领土可能形成几个范围较小的邦联或州,会使多数人便于结成压迫他人的集团;在共和政体下对每个阶级公民权利的最好保证就会削弱;因此政府某些部门的稳定和独立(唯一的另一保证)必然会相应加强。正义是政府的目的。正义是人类社会的目的。无论过去或将来始终都要追求正义,直到获得它为止,或者直到在追求中丧失了自由为止。在一个其体制使得强大的党派能很容易联合起来压迫弱小党派的社会里,老实说,无政府状态会象在未开化的野蛮状态下一样占有优势,在那里弱者不能保护自己免遭强者的侵犯;因为在后一种情况下,就连强者也由于他们情况的不稳定而被迫受制于一个不仅能保护他们自己也能保护弱者的政府;所以在前一种情况下,更强大的党派也会由于同样动机而逐渐希望有一个能保护所有软弱和强大党派的政府。勿庸置疑,如果罗得岛脱离邦联,实行自治,在这样狭?范围内的民主政体下的权利没有保障,就会由闹派系的多数人的不断压迫表现出来,以致各派系不久就会要求某种完全不受人民约束的权力,因为党争的紊乱证明有此必要。在幅员广大的美利坚合众国里,在它所包括的多种利益集团、党派和教派中,整个社会的多数人联合,除了根据正义和公益的原则以外,是很少会在其他原则下出现的。在大党派的意愿对小党派的威胁较小的情况下,为前者作出如下保证的口实必然也就少了:把一个不受后者约束,换句话说,独立于社会本身之外的意愿带入政府。尽管有相反的意见,肯定无疑而且也是同样重要的是:倘若社会在一个实际范围内,它越大,就越能充分实行自治。对共和主义来说可喜的是,通过对联邦原则的合宜修正和混合,可以把实践范围扩充到极大的范围。

普布利乌斯

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