第五十二篇 众议院

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原载1788年2月8日,星期五,《纽约邮报》

第五十二篇

(汉密尔顿或麦迪逊)

致纽约州人民:

根据以上四篇论文所作的比较笼统的探讨,我接下去更详细地审查政府的各个部分。我先从众议院说起。

对政府这一部分首先要考虑的是关于选举人和被选人的资格问题。

选举人的资格是和大多数州的立法机关的选举人的资格是一样的。选举权的定义被非常恰当地认为是共和政体的基本条款。因此,在宪法中给这项权利确定定义,是制宪会议的义务。鉴于上述理由,公然把它留给国会的临时条例来决定是不适当的。把它提交州的立法去决定,由于同一理由也是不适当的;而且还有一个理由是:它会使联邦政府的这个部门过于依靠应当单独依靠人民的州政府。把各州的不同资格统一成为一致的规则,可能会使某些州感到不满,同样也会使制宪会议感到困难。因此,制宪会议制定的规定似乎是他们所能选择的最好规定了。这一规定必然使每个州感到满意,因为它符合业已确定的标准,或者可能由各州自行规定的标准。它对合众国是安全的,因为是州宪法所定的,州政府不能加以改变,并且不必担心各州人民会以剥夺联邦宪法赋与他们的权利的方式来改变州宪法的这一部分。

被选人的资格,由于州宪法规定得不怎么仔细和不怎么适当,同时由于比较容易一致,所以制宪会议对这种资格作出了非常适当的考虑和规定。合众国的众议员必须年满二十五岁,有七年的合众国公民资格,在选举时必须是他所代表的州的居民;在他任职期间不得在合众国担任公职。在这些合理的限制下,联邦政府这一部分的大门是对各种有功劳的人开放的,不论是本国人或者是入籍的,不论老少贫富,不论任何特殊职业或宗教信仰。

被选众议员的任期是这一部分所要研究的第二点。为了适当地决定这一条款,必须考虑两个问题:第一,在这种情况下两年一度的选举是否安全;第二,这种选举是否需要或有用。

第一,因为一般说来,政府与人民应有共同利益,这对自由是必不可少的,所以特别重要的是,考虑中的部分应该直接依赖人民,对人民有亲密的同情。经常的选举,无疑是有效地获得这种依赖和同情的唯一方针。但是为此目的绝对需要何种程度的经常性,似乎不易作出确切估计,并且必须取决于与此有关的各种情况。我们不妨请教一下经验,凡是能找到经验时,总是应该遵循它的指导。

对于代替公民亲自集会的代议制,古代国家至多也只有很不完全的理解,我们只能期望从近代得到有益的实例。即使这样,为了避免过于模棱两可和过于分散的研究,我们最好只限于研究少数几个最有名的、与我们的特殊情况最为近似的例子。第一个适用这个特征的是大不列颠的下院。英国宪法中关于这个部门的历史,早在大宪章以前就是模糊不清,不能给我们任何教益。它的存在一直是政治考古学者的一个问题。后来的最早纪录证明,议会只是每年开会一次;而不是每年选举一次。即使这些一年一次的会议也多半由君主任意决定,以致在各种借口下皇家的野心往往千方百计地使议会出现长时期的和危险的中断。为了改变这种不满,查理二世统治时期有一条法令规定,议会中断时间不得超过三年。威廉三世即位时,政府发生了一次变革,更加郑重地讨论了这个问题,宣布议会必须经常开会,这是人民的基本权利之一。按照同一朝代在数年后通过的另一条法令,查理二世时代“经常”一词含意为三年时间,意思变得精确了,它明确规定新的议会应在上次议会结束以后三年内召开。最后一次从三年改为七年的变更,大家知道是本世纪初在警惕汉诺佛王朝继任的情况下作出的。从这些事实可以看出,这个王国认为使议员受选民约束的选举是必要的,次数最多也没有超过三年一次。如果我们可以根据甚至七年一次的选举所保留的那种自由的程度,以及议会制的所有其他错误成分来评论,我们就不能怀疑,从七年减为三年以及其他必要的改革,会把人民对议员的影响扩大到使我们相信,在联邦制度下的二年一次的选举,不可能危及众议院对其选民的必要依赖。

爱尔兰的选举直到最近还是完全由君主自行管理,并且难得重复,除非新王即位,或发生某种其他意外事件。从乔治二世开始的议会,在他整个统治时期始终未变,大约持续了三十五年之久。议员对人民的唯一依赖,在于人民有权通过选举新成员来补足偶然的空缺,遇到某些大事还可能进行一次新的普选。爱尔兰议会维持其选民权利的能力,就这种倾向可能存在来说,由于君主对选民所思考的问题的控制而大受束缚。如果我没有弄错,这些束缚近来已经被打破了,八年一度的议会也已经成立了。这种局部改革会造成什么结果,尚须进一步的体验。从这点来看,爱尔兰的例子对说明问题的帮助不大。就我们能从这个例子得出的任何结论而论,它必然是,如果该国人民能在所有这些不利条件下保持一点自由,那么两年一度选举的有利条件就会使他们获得决定于议员和他们自己之间应有联系的各种程度的自由。

让我们把探讨引向本国。这些州(当它们是大不列颠殖民地时)的例子引起了特殊注意,同时它们又是众所周知的,以致勿须多讲。至少在议会的一个部门里,各州都确立了代议制的原则。但是选举期限不同,从一年至七年不等。我们有任何理由根据革命以前人民议员的精神和行为作出推论说,两年一度的选举对公众自由会造成威胁吗?在斗争开始时,到处表现出来、并且消除了对独立的种种障碍的精神,最充分地证明了到处都享有充分的自由,以致引起人们对自由价值的认识和适当扩大自由的热情。这个意见不仅适用于当时选举次数最多的殖民地,而且也适用于选举次数最少的殖民地。弗吉尼亚是首先反抗大不列颠的议会篡夺的殖民地,也是首先用公共法令表示拥护独立决定的殖民地。尽管如此,如果我没有搞错,弗吉尼亚在前政府下的选举是七年一次。举出这个例子,并不是作为某种优点的证明,因为那些情况下居于优先地位可能是偶然的,七年一次选举依然没有什么优越性,因为与次数更多的选举比较起来,这也是不足取的;但是这只不过是作为一个证明,而且我认为是一个非常重要的证明,那就是两年一度的选举不可能危及人民的自由。

回想下面三种情况,将不会稍稍加强从这些例子所得出的结论:第一,联邦立法机关只会具有完全属于英国议会的最高立法权的一部分;而且除了少数例外,那些权力是由殖民地议会和爱尔兰立法机关行使的。一条很有根据的公认原则是:在没有其他情况的影响下,权力越大,权力的期限应该越短;反之,权力越小,延长权力的期限就越安全。第二,在其它场合曾经指出,联邦立法机关不仅和其他立法机关一样,受到它对人民的依赖的约束,而且和其他立法机关有所不同的是,它还将受到某些附属的立法机关的监督和管制。第三,联邦政府的常设部门将具有诱使众议院逃避对人民责任(如果他们要想这样做)的手段,以及联邦政府其他部门所具有的影响民众部分的手段,两者是不能比较的。因此,联邦议员由于可以滥用的权力较少,一方面很少受到诱惑,另一方面会受到加倍的监视。

普布利乌斯

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