第五十五篇 众议院的全部人数

 《联邦党人文集》

原载1788年2月15日,星期五,《纽约邮报》

第五十五篇

(汉密尔顿或麦迪逊)

致纽约州人民:

众议院应包括的人数,成为另一个非常有趣的观点,根据这一观点,可以对联邦立法机关的这一部门加以研究。的确,在整整一部宪法里,很少有任何条款由于其重要性和攻击它的论据的明显力量而值得予以更多的注意。对这条款的非难是:第一,那么少的众议员会是公众利益的不可靠的受托人;第二,他们对许多选民的具体情况不会有适当的了解;第三,他们将从很少同情人民群众的那个阶级的公民中选出,而且其目的多半是依靠对多数人的压迫而使少数人永远向上爬;第四,最初人数已嫌不足,到后来会由于人口的增加和阻止众议员相应增加的种种障碍而越来越不相称。

总之,在这个问题上可以这样讲,再没有一个政治问题比众议院最适当的众议员人数问题更不容易获得明确的解决了;某些州的政策在任何一点上也从来没有比这一点更不一致了,无论我们直接把各州的立法机关相互比较,或者考虑各个众议员与其选民人数的比例,都是这样。且不说最小的州与最大州之间的差别,例如特拉华,其人数最多的一个立法机构,只包括二十一名众议员,而马萨诸塞的众议员人数达三、四百人;即使人口几乎相等的各州之间也可看到极大的差别。宾夕法尼亚的众议员人数不超过马萨诸塞州的五分之一。纽约州人口与南卡罗来纳州人口之比是六比五,众议员人数只有后者的三分之一强。佐治亚和特拉华或罗得岛之间也存在着同样的悬殊。在宾夕法尼亚,众议员与其选民的比例至多是一与四千或五千之比。在罗得岛,两者的比例至少是一比一千。根据佐治亚的宪法,比例可达到一与十个选民之比;并且必然远远超过任何其他州的比例。

另一个一般意见是,众议员和人口的比例,在人口稠密的地方不应该和人口稀少的地方相同。如果弗吉尼亚的众议员用罗得岛的标准来规定,他们目前就会达到四、五百之多,二、三十年后,将达到一千。另一方面,宾夕法尼亚的比例如果应用到特拉华州,会把后者的众议院人数减到七人至八人。再没有把我们的政治估计建立在算术原则上这样更不合理的事了。把一定的权力委托给六、七十人,可能比委托给六、七人更为适当。但是不能因此就说,六、七百人就相应地成为更好的受托。如果我们继续假定六、七千人,整个理论就应该颠倒过来。事实是,在一切情况下,为了保障自由协商和讨论的益处,以及防止人们为不适当目的而轻易地联合起来,看来至少需要一定的数目;另一方面,为了是避免人数众多造成的混乱和过激,人数也应该有个最大的限度。在所有人数众多的议会里,不管是由什么人组成,感情必定会夺取理智的至高权威。如果每个雅典公民都是苏格拉底,每次雅典议会都是乌合之众。

这里还需要想到适用于二年一度选举情况的各种意见。由于同样理由,国会的有限权力和各州议会的监督,证明选举次数少于公共安全的需要是正确的;国会议员如果拥有全部立法权而且只受其他立法机关的一般约束,人数上就不需要很多。

我们心中有了这些总的概念以后,让我们再来衡量一下反对拟议中的众议院议员人数的那些意见。首先,反对意见说,把那么多的权力委托给如此少的议员是不可靠的。

议会这个部门应包括的人数,在政府成立初期,将是六十五人。在三年内要调查全国户口,届时此数可以增加到每三万居民一人;以后每十年重新调查户口一次,根据上述限度,可以继续增加。第一次调查户口,按照每三万居民一人的比例,可把众议员人数至少增加到一百,这不会被认为是过高的估计。如果把黑人按五分之三的比例计算,合众国的人口届时(如果不是已经)可达三百万是不会有什么疑问的。二十五年以后,按照估计的人口增加率,众议员人数将达二百;五十年以后可达四百。我想,这个数目可消除人们由于该机构人数少而产生的一切顾虑。我在这里把我以后对第四个反对意见的答复视为当然,那就是:众议员人数将按照宪法所规定的方式随时增加。根据相反的假定,我应当承认这个反对意见的确是非常重要的。

因此要解决的真正问题乃是,作为一种暂时规定的少数对公众自由是否是一种威胁?不几年内有六十五名众议员,再过几年有一、二百名众议员,这对于合众国的有限而严加防护的立法权力来说,是否就是一种可靠的受托者?在没有先将我所得到的关于美国人民当前的倾向、激励州议会的精神以及同各阶级公民的政治特征结合在一起的原则等方面的各种印象忘却以前,我必须承认,我不能对这个问题作出否定的回答。我不能想象,美国人民在目前的气质下,或在很快就会发生的任何情况下,会选择并且每两年重新选择六十五个或一百个要想制订并执行一个暴虐或背叛计划的人。我不能想象,必然觉得有那么多动机去注意并且具有那么多方法去对抗联邦议会的各州议会,会不能探知或击败联邦议会反对普通选民自由的阴谋。我同样不能想象,目前或任何短暂的时间内,合众国会有任何六十五个或一百个人能够把自己介绍给一般人民,让他们去选举,这些人希望或者敢于在短短两年内辜负对他们的神圣委托。形势和时间的变化,以及我国人口的可能增加,需要一种预言的精神来宣告,我不能自作主张。但是从我们目前的情况、从一定时间内的可能出现的情况来看,我必须表示,美国的自由在联邦宪法提出的那个数目的人的手中,不可能是不可靠的。

危险能来自什么地方呢?我们害怕外国的黄金吗?如果外国的黄金能那么容易地腐化我们联邦的管理人并使他们陷害和背叛选民,那么,我们现在怎能是一个自由独立的国家呢?领导我们进行革命的国会,是一个比其继任者人数更少的机构;他们并非由一般公民选举,也不向一般人民负责;他们虽然是每年任命,而且可随意罢免,但是他们通常连任三年,而在联邦条款批准以前连任的时间更长。他们往往秘密进行商讨;他们有全权处理我们同外国的事务;在战争的全部过程中,他们掌握国家命运的程度,超过我们未来的众议员们所能掌握的程度;由于赌注之大以及输方的殷切心情,大概可以推测,对于使用武力以外的其他方法是不会有所顾忌的。然而我们从可喜的经验中知道,公众的信任并未被辜负;我们的公众议会在这方面的纯洁性也没有受到损害,甚至连背后的诽谤都没有。

所担忧的危险是否来自联邦政府的其他部门呢?但是总统或参议院或两者能从哪里得到资金呢?推测起来,他们的薪金不会,而且如果没有众议院的预先贿赂也不能满足种种非常不同的目的;由于他们必然都是美国公民,他们的私人财产不可能是危险的根源。因此,他们所具有的唯一手段在于官职的分配。怀疑是否就在这里呢?有时人们对我们说,这种贿金将被总统用来摧残参议院的品德。现在另一个议院的忠诚又将成为牺牲品。坚持共和政体原则所容许的不同基础、同时又对把他们置于其上的社会负责的某些政府成员,不可能有这种唯利是图和不忠实的结合,仅这一点就应该把这种忧虑消除净尽。幸而宪法规定了更进一步的防备办法。国会议员在其任职期内不得担任任何可能授予的文官职务,不得在任期内增加薪金。因此,除了正常死亡可能造成的空缺以外,现任议员不得分配任何官职而设想这些空缺足以贿赂人民自己选举的人民保护人,就是抛弃应该用以计划各种事情的准则,并代之以一种不分青红皂白和无限制的嫉妒,由于这种情况,一切道理都是徒然。过分热中于这种思想的自由的真诚朋友,并不知道他们给自己的事业造成的损害。因为人类有某种程度的劣根性,需要有某种程度的慎重和不信任,所以人类本性中还有其他品质,证明某种尊重和信任是正确的。共和政体要比任何其他政体更加以这些品质的存在为先决条件。如果我们当中某些人的政治妒忌所描述的图景与人类特性一模一样,推论就是,人们没有充分的德行可以实行自治,只有专制政治的锁链才能阻止他们互相残杀。

普布利乌斯

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