第五十六篇 续前篇内容

 《联邦党人文集》

原载1788年2月19日,星期二,《纽约邮报》

第五十六篇

(汉密尔顿或麦迪逊)

致纽约州人民:

对众议院的第二个非难是,众议院太小,不能掌握有关选民利益的应有知识。

由于这个反对意见显然是把建议的众议员人数去和合众国的广大幅员、居民人数及其不同利益比较之后得来的,并未同时考虑到使国会有别于其他立法机关的各种情况,所以对它所能作的最好回答,就是把这些特点作一简单说明。

众议员应该熟悉选民的利益和情况,是一条正确而重要的原则。但是这个原则只能扩大到与众议员的职权和负责处理的事情有关系的那些情况和利益。对于不属立法范围的各种细微和特殊事物缺乏知识,是符合严格执行立法任务所需要的所有品质的。在决定行使某种权力所需的知识量时,必须求助于该项权力范围内的各种对象。

联邦立法的对象是什么?最重要的、而且看来最需要本地知识的对象是贸易、税捐和民兵。

正如另文所述,适当的贸易管理需要很多知识;但是就这种知识与各州的法律和当地情况有关而论,极少数众议员就能向联邦会议进行充分的转达。

税捐有大部分是贸易管理中所包括的关税。就这点来说,前述内容对这个目标是适用的。就捐税可能包括国内税而论,就需要关于州的情况的更广泛的知识。但是这难道不也可以由州内选出的极少数有才智的人充分掌握吗?把一个最大的州划分为十个或十二个地区,就会发现各区内没有任何特殊的局部利益是这个地区的众议员所不知道的。除了这个知识来源以外,由来自各区的众议员所制定的州的法律本身几乎就能进行充分的指导。在每个州里,过去已经制定、今后也必然继续制定关于这个问题的规章,那些规章在许多情况下将使联邦议会除了审查不同法律,使它们成为全国性的法令以外,很少有其他工作要做。一个内行坐在书房里,面前只要放着各种地方法典,不必借助口述资料,就可以为全联邦编制一部关于某些税收问题的法律;并且可以指望,在需要国内税的时候,特别是在要求各州一律的情况下,会提出更加简单的征税项目。为了充分领会州法典给予联邦这一立法机关提供的便利,我们只要暂且假定本州或任何其他的州已分成若干部分,每一部分都有地区立法权而且在本地区内行使这种权力。这样一来,在它们的几卷活动记录里就会发现某些当地情况和准备工作,这会大大减少总的立法工作,而且使很少的议员就足以担负此项工作,这一点难道不是一目了然了吗?

联邦议会将从另一种情况中得到很大便利。各州众议员不仅会随身带来关于该州法律的很多知识和他们各自地区的地区知识,而且他们本人往往曾经是,甚至当时仍旧是州议会的议员,州的各种具体情况和利益都汇集在一起,少数人就可以轻而易举地把它们从州议会带到合众国的立法机关。

就捐税问题所作的论述,可以更有说服力地应用于民兵问题上。因为无论各州的训练规则多么不同,而在各州内却是完全一致的;各种规则依据的情况在同一个州的各地也没有什么差别。

细心的读者将会看出,这里用来证明为数适中的众议员已经足够的理由,无论在任何方面同众议员应该具有广泛知识以及为获得这种知识需要时间的另一主张,都没有抵触。这种知识,就它可能与局部对象有关而论,成了不可缺少和困难的事情,这并不是由于个别一个州内的法律和具体情况不同,而是由于各州之间的法律和地区情况不同。以每一个州本身的情况来看,其法律是一样的,其利益也没有什么不同。因此少数几个人就可以具有对这些法律和利益作出正确说明所需的全部知识。如果每个州的利益和事务非常简单和一致,那么关于某一地方的利益和事务的知识,也就包括了其他各地的有关这方面的知识,只要从任何地方选出一个议员就有资格代表全州。把各州放在一起加以比较,我们发现各州法律以及与联邦立法对象有关的许多其他情况大不相同,这一切联邦众议员应该有所了解。因此,来自各州的少数众议员就会带来关于他们本州的应有知识,每个众议员又将获得有关所有其他各州的许多知识。如前所述,时间的变化对各州的相应情况会起一种同化作用。时间对一个州内部事务的影响正好相反。目前有几个州只不过是一种农民社会。几乎没有一个州的能使国家事务多样化和复杂化的工业部门有很大发展。然而,在所有这些州里,这种种情况是人口增长的结果,就各州来说,将要求有更充分的代表权。眼光远大的制宪会议已适当地注意到,要在人口增长的同时,使政府的代议机关的人数也有适当的增加。

曾给人类提供那么多告诫性的和典型的政治教训、在我们的探讨过程中经常用来参考的大不列颠的经验,证实了我们刚才提出的见解的结果。英格兰和苏格兰两国的人口不能说少于八百万。这八百万人在下院的议员总数是五百五十八人。其中九分之一是由三百六十四人选出的,还有一半是由五千七百二十三人选出的。不能设想,这样选出的、甚至不是生活在一般人民中间的半数议员,会在保护人民防备政府侵犯方面或者在立法会议上对了解人民的情况和利益方面有所贡献。相反,他们臭名昭著,经常作为行政长官的代理人和工具,而不是作为公众权利的保护人和拥护者。因此,可以极其恰当地把他们从国家的真正代表中除掉。然而,我们只能这样来看待他们,也不把其他许多人也包括在扣除之列,那些人并不生活在选民中间,与选民只有很不明显的联系,对于选民事务的特殊情况也了解得极少。作了这些让步以后,只有二百七十九人将是八百万人的安全、利益和幸福的受托人——这就是说,在一个面临行政影响的全部压力、权力达到一个事务复杂多样的国家的每个立法对象的议会上,只有一名议员来维护二万八千六百七十个选民的权利和说明他们的情况。然而可以肯定,不仅在所有这些情况下一部分宝贵的自由得到了保全,而且大不列颠法典的缺点中只有很小一部分可以归咎于立法机关对人民的情况一无所知。让这情况具有其应有的重要性,并且把它与上述的众议院的情况加以比较,似乎可以最充分地保证:每三万居民选出一名众议员,会使后者成为托付给他的利益的既可靠又得力的保护者。

普布利乌斯

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