第五十八篇 研究众议员人数不会随着人口增长的需要而增加的反对意见

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原载1788年2月22日,星期五,《纽约邮报》

第五十八篇

(汉密尔顿或麦迪逊)

致纽约州人民:

现在我所要探究的是剩下的一个对众议院的指责,它所依据的假定是,众议员人数不会随着人口增长的需要而随时增加。

人们已经承认,这个反对意见如果很好地得到证实,将会是非常重要的。下面的评论将指出:如同大多数其他反对宪法的意见一样,这个反对意见只能来自对问题的片面看法,或者出自一种使看到的一切东西黯然失色、残缺凋零的嫉妒心理。

一、那些提出这种反对意见的人似乎并未想到,联邦宪法在保证准备逐渐增加众议员人数方面,是不能与州宪法相提并论的。最初生效的数目,已经声明是暂时的。其连续期限于短短三年。以后每隔十年调查一次人口。这些规定的明确目的第一是,随时重新调整众议员与人口的比例,唯一例外是,每州至少要有一名众议员;第二是,在同时期内增加众议员的人数,唯一限制是,总数不得超过每三万居民中有一名众议员的比例。如果我们考察一下某些州的宪法,就会发现有些州宪对这个问题没有明确规定,其他州宪在这一点上与联邦宪法非常符合,任何州宪中最有效的保证可解释为只是一种指导性的条款。

二、就这个问题的经验来说,根据州宪,众议员的逐渐增加至少是和选民的增加并驾齐驱的,似乎是前者准备同意这些措施,正如后者要求这些措施一样。

三、联邦宪法有一个特点,它保证多数人民和众议员留心注意众议员的人数要合乎宪法地得到增加。这个特点在于,立法机关的一个部门代表公民,另一部门代表各州。因此,在前一个部门,大州最有影响;在后一部门,对小州有利。从这个情况肯定可以推论说:大州将竭力赞成增加以他们的势力为主的这部分立法机关的人数和权力。仅仅四个最大的州就拥有众议院全部选票的多数。因此,如果小州的众议员或人民不论什么时候反对众议员的合理增加,很少几个州联合起来就足以把反对意见推翻;尽管平时的敌对和地区偏见会阻止这种联合,但是在不仅为共同利益所驱使,而且在宪法的公正和原则认为正当时,它是必然会发生的。

也许有人会辩解说:由于同样动机也会在参议院促成相反的联合;由于他们的联合是必需的,另一部分的正确的和合乎宪法的见解就会被击败。就是这个困难也许在众议院的多疑善妒的同情者中间引起了严重的忧虑。幸亏这只是表面上存在的一种困难,经过仔细的审查就会消失的。如果我没有弄错,下面的意见,将被认为是关于这点的结论性意见而且是令人满意的。

尽管在除了发行纸币以外的一切立法问题上两院具有同等的权力,但是不能怀疑,议员人数较多的众议院在得到力量比较强大各州的支持下,而且表达大多数人民的众所周知的和坚决的意见时,在一个问题决定于两院中那一院态度比较坚定时,将占有不小的优势。

这种优势必然会由于这样的认识而加强:一方意识到其要求得到正义、理智和宪法的支持,对方则意识到正在同所有这些重大理由的力量进行斗争。

可以进一步考虑的是,在最小州和最大州之间的等级中,有些州虽然通常很可能把自己安排在小州之列,但是在幅员和人口方面与大州相去不远,以致不会赞同反对他们的正当的和合法的要求。因此,即使在参议院内,多数票会不利于众议员人数的适当增加,这种看法决不是肯定无疑的。

补充这样一点也不能算是看得太远:来自所有新州的参议员,可能用一个明显得不容忽视的办法胜过众议院的正确意见。由于这些州在一个长时期内人口的增加会特别迅速,所以他们会对经常按人口数目重新分配众议员感到兴趣。因此,在众议院占优势的大州,只能使重新分配和增加人数互为条件;而来自人口增长最快的各州的参议员,必然会由于他们的州对前者感觉兴趣而去争取后者。

在这个问题上,这些理由似乎提供了充分的保证,应该能单独地清除对这个问题所感到的疑惧。然而,即使承认有这些理由都不足以抑制小州的不公正政策或他们在参议院会议上的支配力量,大州仍有一个合乎宪法的、确实可靠的手段,能随时用来达到他们的正当目的。众议院不能单独拒绝,但是能单独提出维持政府所需的拨款。简言之,他们掌握了国库,国库是一个强大有力的工具;我们看到,在不列颠的宪法史上,借助于这个工具,一个地位低下、处于襁褓之中的人民代议制逐渐扩大了它的活动范围和重要作用,就它自己的愿望而言,终于削弱了政府其他部门的一切过大的特权。事实上,这种掌握国库的权力可以被认为是最完善和有效的武器,任何宪法利用这种武器,就能把人民的直接代表武装起来,纠正一切偏差,实行一切正当有益的措施。

但是众议院会不会和参议院一样关心维持政府的正当功能,他们会不会因此不愿冒险把政府的存在或名誉寄托在参议院的软弱上?或者,如果在两院之间冒险进行这种坚定的考验,这一院会不会和另一院一样,首先作出让步呢?这些问题对这样的人是不会产生困难的——他们想的是在一切情况下,执掌权力的人数越少,其职位越是永久和显要,他们个人对同政府有关的任何事情的关注也一定最强烈。那些在其他国家看来代表他们本国尊严的人们,对于公共的威胁或公务方面的可耻停滞的各种前景,都是特别敏感的。无论何时使用货币法案这种手段,我们都把英国下院对政府其他部门的经常胜利归于那些原因。后一方面的绝对固执,虽然必然会引起全国各部门的普遍混乱,但是它既没有使人担忧,也没有如此经历。联邦参议院或总统所能显示的最大程度的坚定性,决不会超过将由宪法和爱国原则支持他们进行的反抗。

这次对众议院宪法的评论,我略去了经济情况,这一情况在目前事态下,对减少众议员暂定人数可能起些作用,而把这种情况置之不顾,可能成为反对宪法的丰富论题,同已经提出的少量人数的建议是一样的。我还略去了关于在目前情况下可能发现聘用许多人民可能会选举的人参加联邦公务的困难的任何意见。然而必须让我在这个问题上补充一点我认为极其值得重视的意见。那就是所有立法会议,组成的人数越多,实际上指导会议进行的人就越少。首先,一个议会无论由什么人组成,其人数越多,众所周知的是,感情就越是胜于理智。其次,人数越多,知识肤浅、能力薄弱的成员所占比例就越大。这时,少数人的雄辩和演说正好对这类人起到众所周知的有力作用。在古代共和国里,全体人民亲自集会,那里通常可看到一个演说家或一个手腕高明的政治家左右一切,好象独掌大权一样。根据同一原理,代表性的议会人数越多,它就越是具有人民集体集会中特有的那种优柔寡断。无知将成为诡诈的弄愚者,情感也将成为诡辩和雄辩的奴隶。人民的错误莫大于作出这样的假定:通过把自己的议员增加到超出一定限度,来加强对少数人统治的防备。经验永远会告诫他们,正好相反,为了安全、当地情况和对整个社会的普遍同情等目的而达到足够人数以后,每增加他们的议员就会阻碍他们自己的目的。政府的外貌可能变得更加民主,但是使它得以活动的精神将是更多的寡头政治。机器会扩大,但是指导其运转的原动力却将更少,而且往往更加奥妙。

与反对众议员人数的意见有关,可以在这里适当注意的是,提议什么人数可以胜任立法事务。据说应该需要多数以上的人作为法定人数;在特殊情况下,如果不是在一切情况下,需要多数以上的法定人数来作出决议。不能否认,从这样的一个预防办法中可以得到某些好处。对于某些特殊利益来说,这可能是一种额外的防护体,对于一般的轻率的片面措施来说,这是另一重障碍。但是所有这些理由的重要性都被相反方面的不便所超过。在正义或公益可能要求通过新法律或采取积极措施的一切情况下,自由政府的基本原则会被废弃。统治的不再是多数人;权力会转交给少数人。如果把防御特权限于特殊情况,有利害关系的少数人就会乘机避免为全体福利作出正当的牺牲,或者在危急关头强求不合理的特殊好处。最后,这一情况会有助于有害分裂行为;即使在只需要一种多数的州里也出现过这种行为;这一行为破坏秩序和正常管理的一切原则;这种行为比以前在我们中间出现过的任何其他行为都更加直接地导致公众的骚乱和民主政府的毁灭。

普布利乌斯

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