第五十九篇 关于国会规定议员的选举权力

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原载1788年2月22日,星期五,《纽约邮报》

第五十九篇

(汉密尔顿)

致纽约州人民:

问题的自然次序引导我们在这里研究授权全国立法机关作为最后手段规定选举自己议员的宪法条款。

这个条款的措词是:“关于选举参议员和众议员的日期、地点,和方式,均由各州议会规定;但除选举参议员的地点外,国会得随时根据法律制定或改变此种规定。这个条款不仅曾被全面指责宪法的人所攻击,而且也被程度较小和比较温和的反对者所责难;一位自称赞成宪法任何其他部分的先生认为,这个条款是个例外。

然而,如果全部宪法中有任何条款比这一条更值得充分地为之辩护,那么我是大错特错了。其正确性所根据的是这样一个明明白白的主张:每个政府应该具有维持其存在的手段。每个公正的理论家初看起来是会赞成在制宪会议的工作中遵守这条原则的,而不会赞成下述各种违反这条原则的情形:那种违反似乎并非由于必须把某些特殊成分加到工作中去,而那些成分是与严格遵守这一原则相矛盾的。即使在这种情况下,虽然他可能勉强同意此种必要性,然而他不会不认为脱离这样一种基本原则是这个制度的一个缺陷,并且对此表示遗憾。它可能证明是未来软弱无能以及可能出现的混乱状态的根源。

决不会有人提出:能够制定一项选举法,并把它列入宪法,它可以经常应用于国家情况的各种可能变化;因此不能否认,自由处理选举的权力应当在某些地方存在。我认为,我立刻可以承认,这种权力只能用三种方法来作合理的变更和处理:要末必须把它全部交给国家立法机关,要末完全交给州议会,或者首先交给州议会,最后交给全国议会。制宪会议有理由赞成最后一种方法。他们把联邦政府的选举规章首先提交地方政府。这种做法,在寻常情况下以及在不适当的意见并不盛行时,是比较方便和比较令人满意的;但是他们给国家权威保留了一种干预权,在特别情况可能使得干预对其安全成为必要时,就可进行干预。

州议会掌管规定选举全国政府的全权时,会使联邦的存在完全由州议会支配,再没有比这一点更清楚的了。州议会对挑选管理联邦事务的人员的准备工作置之不顾,就能随时取消联邦。说这种疏忽或懈怠不致发生,是没有什么意义的。这种事情在宪法上是可能的,而没有同样可能的危险,就是一个无可辩驳的异议。至今还没有招致危险的任何令人满意的理由。决不能把不正常的嫉妒的胡乱猜测夸大为具有这种性质。如果我们愿意猜想滥用权力的情形,推测州政府方面的滥用情形和推测全国政府方面的滥用情形会同样公平。由于把联邦本身的存在交给它自己照料,要比转交给任何他人照料更加合情合理,因此如果在这一方面或另一方面有滥用权力的危险的话,那么比较合理的是,在自然地授与权力之处有此种危险,而不是在不自然地授与权力之处。

假定在宪法中列入一个条款,授权合众国管理各州的选举,会有任何人不去立即对它进行指责,说它是不正当的变换权力,和破坏州政府的预谋手段么?在这种情况下,违反原则是勿需说明的;对于一个不怀偏见的评论者来说,使全国政府的存在在类似的方面受制于州政府的方案,也是显而易见的。对这个问题的公正看法,不能不造成这样的信念:各个政府为了维护自己应该尽可能依靠自己。

可以用这样的说法来反对这种见解:国家参议院的组织会充分包含已经提出的那种可能来自州议会管理联邦选举的专有权的危险。可以这样说,州议会通过拒绝任命参议员,就可以随时给联邦以致命打击。由此可以推论说:由于就这样使联邦的存在在如此重要的方面依靠各州议会,所以考虑在特殊情况下,把此项权力委托给州议会是不会有异议的。还可以补充说,各州在全国议会里保持自己代表的利益,会成为防止滥用这种委托的充分保证。

这个议论虽然貌似有理,然而经不起推敲。的确,州议会不去任命参议员,就能破坏全国政府。但是由此不能推定说,因为州议会在某种情况下有权这样做,它们在一切其他情况下也应该有权这样做。在许多情况下,这样一种权力为了把他们接受的东西纳入这个制度,其有害倾向要更加具有决定性作用,可是并不存在任何和必须规定制宪会议在组织参议院方面指导作用的那种同样无可辩驳的动机。就那个组织方法会使联邦受到来自州议会的可能损害来说,这是一个弊病;但是除非完全排除各州以其政治资格参加全国政府组织,这种弊病就不能避免。假如已经这样做了,无疑就会被解释为完全放弃联邦的原则,并且一定会使州政府失去它们将在这一条款下享有的绝对保护。但是在这种情况下为了达到一种必要的利益或更大的好处而甘受不便,无论多么聪明,也不能从中得出在没有必要或更大好处的情况下,赞成积累弊病的结论。

还可以很容易地看出,全国政府在州议会选举州众议员的权力方面所冒的危险,要比在州议会任命州参议员的权力方面所冒的危险大得多。参议员的任期为六年;要有一种轮换办法:每两年定出三分之一的参议员的议席并加以补充;没有一个州有权选出两名以上的参议员;参议院的法定人数是十六名议员。这些情况的共同结果将是:少数州暂时联合起来中止参议员的任命,既不能取消这一机构的存在,也不能损害这个机构的活动;我们完全不用担心各州会全面和永久地联合起来。最初可能出自少数州议会领导人的奸计;最后是假定大部分人民中存在着一种根深蒂固的不满,这一情况也许根本不存在,或者很可能由于感到全国政府不能增进人民幸福——在后一种情况下、没有一个善良的公民会希望这种政府继续存在下去。

至于联邦众议院,打算每两年普选一次众议员。如果授予州议会管理这种选举的全权,每次选举期间就会在国家形势中造成微妙的危机,如果少数最重要州的领导人预谋阻止选举,就会造成联邦的瓦解。

我并不否认下面这种说法有一定程度的重要性:就是说,联邦议会代表各州的利益,是防止州议会滥用选举权力的保证。不过,凡是注意人民对公众幸福的兴趣和他们的地方统治者对他们公职的权力和影响的兴趣的明显区别的人,不会认为这种保证是充分的。美国人民可能热爱联邦政府,有时,当某几个州的统治者,被自然的权力争夺和个人高升的希望所刺激,并且得到那些州当中的每一个州的强大派别的支持时心情可能完全相反。多数人民和在议会里享有极大声望的人们之间这种情感上的差别,目前已由某些州在当前的问题上作出了例证。分成若干邦联的计划——这个计划总是会增加野心的机会,必然是州政府中所有认为薪金和提升重于公共福利的那些有势力人物的诱饵。由于掌握了管理全国政府选举大权这一有力武器,在诱惑往往最强烈的一些最大州里,少数几个这样的人纠合起来,只要抓住人民中某些偶然的不满(这也许是他们自己煽动起来的)的机会,停止选举联邦众议院的议员,就能把联邦断送掉。决不能忘记,我国在一个有效政府下的坚强联合,可能是不止一个欧洲国家日益妒忌的对象;而颠覆我国的计划有时会出自国外强国的阴谋,而且往往受到某些强国的煽动和赞助。因此国家应该在任何情况下不可避免地只能交给这样一些人来保护:他们的处境必定会对忠实而仔细地履行委托一致产生一种直接兴趣。

普布利乌斯

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