第六十二篇 参议院

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为《独立报》撰写

第六十二篇

(汉密尔顿或麦迪逊)

致纽约州人民:

既已探讨了众议院的组成,并且回答了看来值得一顾的各种反对意见,笔者现在可以转而探讨参议院的问题。

关于政体的这一组成部分,可以考究的问题有:第一,参议员的资格;第二,各州议会对参议员的任命;第三,参议院中的平等代表权;第四,参议员人数及其任期;第五,参议院行使的权力。

第一,草案中所提参议员的资格,不同于众议员的资格,在于年龄更高和国籍更长的规定。参议员至少要年满三十岁;而众议员则要年满二十五。参议员必须入籍已满九年;对众议员则只要求入籍七年。这些区别之所以适当,乃是参议员的职责性质使然,因为,既然要求参议员更了解情况,其性格更加稳定,自然需要参议员达到最可能提供这些优越条件的年龄;同时,因为要求他们直接参与同外国的交涉,他们也就应该是完全断绝了由于在国外出生和受教育而产生的先入为主之见和习性。九年之期看来是恰如其分的中常之道,既不会完全排斥其德才应受公众信赖的入籍公民,也不致不加区别和操之过急地予以容纳,否则可能在国家机构中产生引进外来影响的渠道。

第二,对于由各州议会任命参议员的规定,同样也无庸多所阐发。在有关参议院组成的各种方案中,制宪会议草案中的规定,大概最为符合舆论的要求。其优点是双重的,这种任命方式既是有选择的,同时也使各州政府在组织联邦政府过程中具有一定的作用,因而必然保障各州政府的权威,而且可以成为两个体制间的适当桥梁。

第三,参议院中的平等代表权,显然是大小不同的各州间对立主张相互妥协的结果,因而也是无需详加讨论的问题。如果在由一个完整的民族组成的国家之中,各个地区应在政权中保持按比例的代表权;如果在独立的主权国家之间为了某一单一目的而组成的联盟之中,各方在共同的委员会中都应有平等的代表权,而不管各国的大小;如果以上都是正确的,则在具有民族的和联盟的双重性质的复合型共和国之中,政权应该建筑在按比例的和平等的代表权这两个原则参半的基础上,这样做看来也就并非没有一定的道理。但是,所有各方都会承认,我们的宪法并不是什么抽象理论的产物,而是“我们政治形势特点所不可或缺的互相尊重忍让、友好敦睦精神”的产物,既然如此,从理论上去考察这部宪法的任何部分,也就是多余无用的。一个具有足够权力以实现其目标的共同政权,这是美国舆论的要求,更是美国政治形势的需要。建筑在更屈从大州意志的原则基础上的政权,不大可能为小州所接受。所以,可供大州选择的方案,只有草案中设想的政权形式,或者是更加令人难以接受的某种政权形式。在二者必取其一的情况下,明智的作法只有两害取其轻;与其无望地眷恋于或许可能占到的便宜,还不如考虑可能少吃些亏的有利结果。

根据上述精神,不难看到,各州享有平等的表决权,既是宪法对仍由各州保留的部分主权的认可,也是维护这一部分主权的手段。平等的代表权,大州也不应比小州更难接受;因为,把各州不恰当地统一成为一个单一型的共和国,大州也是同样极力不惜采取一切办法去防止的。

参议院组织上的这一特点,还有另一好处,因为它必然构成防止不恰当立法行为的进一步障碍。按照这样的安排,不首先征得大多数人民的同意,并且随后取得大多数州的同意,什么法律和决议都是通不过的。必须承认,对于立法程序的这种复杂的牵制,除了其有利的一面之外,在某些情况下,也可能是有害的;而且,只有在有别于大州权益的小州间共同权益受到特别的威胁时,维护小州权益的这种牵制作用,才是合理的。但是,既然大州靠其资源财力,总能够挫败小州没有道理的滥用这一手段;而且,由于我们的政权最可能发生的弊病是立法过多和过于随随便便,因此,宪法的这一部分,在今后的实践中,比在当前探讨时许多人看来,不是不可能更为适宜的。

第四,下面接着探讨参议员人数和任期。为了对这两点作出正确的判断,似乎应该研究一下所以需要成立参议院的目的;而为了明确这些目的,又似乎有必要论述一下,一个共和国如果无此机构定将遇到的种种不便之处。

甲、不幸的是,共和国政权,虽然比之其他形式的政权在这方面程度要轻一些,仍然可能使行使政权的人竟然忘记对于选民的责任,而不忠诚于选民的重托。基于这一观点,参议院,作为立法机关的第二分支,有别于其第一分支而又与之分享权力,一定会在一切情况下都能成为对于政权的一种值得赞赏的制约力量。由于潜越权力或背离职守的阴谋,需?两个不同机构的同意才能实现;而单一的机构则容易为野心所左右或为贿赂所腐蚀,这样就加倍地保障了人民的利益。这一防患于未然的措施,其所依据的原则是十分明确的,也是为合众国各州十分了解的,因此无庸赘述。笔者谨只指出,由于两个机构的特点越是不一样,就越是难以勾结起来为害,因此,在能够保证对一切正当措施进行相应协调的情况下,在符合共和政体的真正原则的基础上,使这两个机构在一切方面都有所不同,这样做必定是恰当的。

乙、一切一院制而人数众多的议会,都容易为突发的强烈感情冲动所左右,或者受帮派头子所操纵,而通过过分的和有害的决议;这也足以说明设置参议院的必要性。这一类的实例,不论是在合众国内的实践中,或者是在其他国家的历史中,都是数不胜数的。然而,无人反驳的主张是无需论证的;需要指出的只是,旨在纠正这种弊病的机构,本身应该免除此种弊病,因此其人数应该较少。而且,这个机构也应该更稳定一些,因而其行使权力的期限,也就应该是相当长的。

丙、另外一个毛病,往往是对于立法的目的和原则缺乏适当的了解;这也是参议院可以纠正的。大多数召自从事私人性职业的人中,任期又短,而在任职期间又没有持久的动机,可以促其研究法律、专业、国家的全面利害,这样一群人凑在一起,如果听其所之,实在很难在执行其立法职责中不犯各种严重的错误。可以极有根据地断言,美国当前的困难,其相当一部分应当归咎于我们各届政府的失算,而应对此种失算负责的大多数人,并非存心不良,而是头脑不灵。在我们浩繁的法典中,充斥着法律的订立和废除,又是解释,又是修正,真是有失体统,这一切难道实际上不都是智力缺欠的表现么?难道实际上不都是这一届议会对上一届议会的弹劾么?难道实际上不都是在劝告我国人民,去认识一个组织完善的参议院可以有所助益之可贵么?

一个好的政府应该做到两点:一,信守政权的宗旨,亦即人民的幸福;二,了解实现其宗旨之最佳途径。有些政府在两方面均付缺如;多数政府则在前一点有所欠缺。笔者可以并无顾忌地指出,美国各届政府的问题在于太不重视后一点。联邦宪法现在避免了这一错误;而且值得特别注意的是,宪法在对后一点的安排中,其方式恰也对于前一点增进了保障。

丁、民意机构由于其成员不断更迭而产生的不稳定性,不论怎样加以限制,都以最强烈的方式表明,政权中设置某一稳定机构实在是必要的。各州中每次新的选举,都要改变议员的半数。人员变动,必然引起意见的改变;而意见改变,又必然引起措施的改变。然而,即使是好的措施,如果不断改变,也是极不明智,极难实现的。私人生活中如是,国家事务中更加如是,而且关系更加重大。

变化不定的政府,其恶果实在是罄竹难书的。笔者只拟略提几点,而此数点,又无不是其他无数恶果之根源。

首先,政府人事多变,会失去其他国家的尊重和信任,失去同民族荣誉相联系的一切好处。个人如果计划多变,或者处理事务竟无计划,一切明智之士马上就会指出,此人愚昧荒唐、反复无常,必然不久就要自食其果。朋友或肯有所怜惜,却不会有人愿与共事,而利用其短趁机谋利的,则必大有人在。国之于国,无异于人之于人;即有差别,必更可叹,因为国家尚不似个人,既少仁爱之心,自然在乘人之危上更无克制。一切国家,如果不善于处理其国事,表现出缺乏坚定性;而其邻国则明于理事、政策一贯;其与邻国交往,必然事事吃亏。至于美国,从中可以汲取的教益,不幸正在于其本国情势。美国从来受不到友邻的尊重,却总逃不脱敌国的愚弄;美国人事多变,政务失措,则给一切有利可图的国家以可乘之机。

政策多变,在国内造成的后果,其灾难性更大。享有自由的好处本身也受到荼毒。法律之多连篇累牍,谁能卒读?加之矛盾百出,读亦何益?而且朝令夕改,隔夜即不知何所适从;如此法律,虽由民选代表所定,予民何益?法律原是行为的准则,如果人皆不知,又复动辄更订,怎样遵之以为准则呢?

公务多变,有利于精明大胆而又富有的少数人,却不利于勤勤恳恳但不了解情况的人民群众,这种结果当然不合情理。一切新的规定,不论是涉及商情或者税收的,凡影响及于各种形式财产的价值的,都会成为关注行情变动、善于估算后果的人加以谋利的机会;这些人不劳而获,占据了大多数同胞辛勤劳动的成果。情势如此,说法律是为少数人,而不是为多数人制订的,也是有一定道理的。

从另一观点考察,不稳定的政府也会造成巨大的损害。对公众机关缺乏信任,使人不敢贸然从事有益的事业,因为事业的成败利害,往往取决于现行安排是否持久。如果个人的筹划还未及执行就有可能被判为非法,有何老于此道的商人肯把财富投入新的行业呢?如果由于政府反复无常,个人预先付出劳动或资本,难免反受其害,有何农场主或制造商肯把本钱下在号召生产的农工产品上呢?一言以蔽之,如无一套稳定的国家政策予以鼓励,任何改进或创新都是不能实现的。

然而,最可悲叹的还是,对于弊端百出、有负众望的政治体制,人民不由得不离心离德。政府并无异于个人,凡不值得真正受人尊重的,也就受不到尊重;而没有一定的条理和稳定性,也就不值得真正受人尊重。

普布利乌斯

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