第六十三篇 续论参议院

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为《独立报》撰写

第六十三篇

(汉密尔顿或麦迪逊)

致纽约州人民:

说明参议院之所以有用,还因为第五个迫切需要,也就是需要一种应有的民族荣誉感。政府中如果没有一个精选而稳定的组成部分,其愚昧多变的政策会使外国失去其敬意,这一点并不仅仅是由于前述的各项理由;这样的国家机构也会不理解国际舆论,而理解国际舆论与否,不但对于获得别国尊重和信任是必要的,也是值得别国尊重和信任所亟需的。

注意别国对自己的评价是很重要的。其理由有二:其一是,姑不论某一具体计划或措施的得失,都应使别国把该项计划或措施能够看作是明智而体面的政策的结果,这一点从各方面看都是可取的。其二是,在举棋不定的情况下,特别是在国家机构为激烈情感或眼前得失所左右时,了解乃至设想一下外界的舆论,可能成为可以遵循的最佳指南,因为旁观者清。在外国面前缺乏民族荣誉感,难道不已使美国所失无算么?如果美国一切举措,均能事先在人类公平舆论面前考察一下其是否公正适宜,美国岂不会避免多少轻举妄动么?

然而,不论如何需要,显然,一个人多易变的机构是不可能具有充分的民族荣誉感的。民族荣誉感只能存在于人数很少的机构之内,这样每个个人才能为公共措施的是非承担合理的责任;它也只能存在于长期受到群众信赖的代表机构之中,只有这样,每个成员的自尊心和影响力,才可以同集体的荣誉和福利合理地结合在一起。罗德岛州任期仅半年的议员,在研讨该州的若干苛细措施时,如果曾经有人根据外国,乃至其他各州,可能对于此类措施的看法而提出异议,这些议员大概是不会理睬的;可是,如果曾经有必要征得一个精选而稳定的机构的同意,这样一个机构,即使仅仅由于重视民族的荣誉,无疑也会设法防止罗德岛州被错误领导的人民目前所陷进的灾难的。

作为第六个缺陷,笔者还要提出政府对人民应负责任的问题;这种责任本来起源于选举,但恰因选举过于频繁,却反而因之缺如。这一提法也许看来不仅新颖,而且自相矛盾。其实,只要加以说明,大家就一定会承认,这种提法是难以否定的,而且也是很重要的。

负责任,如果要求得合理,必须限于负责一方权力所及的事务上;而要作到有效的负责,又必须关系到此种权力的行使上,这样选民才能对之形成及时而恰如其分的判断。政府的事务,大致可以分为两大类别:一类取决于合理实施而马上见效的单项措施;另一类则取决于慎加选择而密切联系的一系列措施,其实施过程是逐步的,甚或是难以监察的。后一类事务,对于任一国家的集体持久福利之重要性,是无需说明的。然而,由此可以明显看出,一个民选代表机构,如果任期甚短,则只能在关系普遍福利的那一系列措施中提供一两个环节,因之也就不应对其最终结果负责;正如一名管家或者一家佃户,受雇或承租一年,当然不能合理地要求他们对于至少需要五、六年才能完成的工作负责。另一方面,有些事物发展,原因复杂,历时数载,而各届代表机构则每年改选,其各自应负多少责任,人民实在无从估量。即使是选民可以看得到的、个别实施并马上见效的单项行为,要确定一个人数众多的机构中各个成员个人应负的责任,也是十分困难的。

对此缺陷,对症下药,必须在立法部门中增设一个机构,其任期要相当长久,以应付需要不断关注、采取一系列措施才能加以处理的事务,唯其如此,也才能对于此类事务合理并有效地承担责任。

许多情况都说明,一个组织完善的参议院是必要的;以上笔者仅就其与人民代表有关的方面论述了这些情况。笔者目前函诉的人民,既然不受偏见所蒙蔽,不为奉承所败坏,笔者可以无所顾忌地进而指出,这样一个组织,对于防止人民自己由于一时的谬误而举措失当,有时也是必要的。由于群众通常冷静而审慎的见解,在一切形式的政体之下,均应最终压倒统治者的意志,并在一切自由政体之下,实际必然会最终压倒统治者的意志;因此,在处理公共事务的某些个别时刻,或为某种不正当情感及不法利益所左右,或为某些私心太重的人狡诈歪曲所哄骗,人民也可能一时主张采取一些措施,而事后则极为悔恨并予以谴责的。在这种关键时刻,如果竟有由某些公民组成的一个稳健可敬的机构加以干预,防患于未然,以免人民自作自受,以便理智、正义、真理得以重新掌握民心,岂不十分有益么?如果雅典人竟有先见之明,在其政府体制中订有防止自己为情感所左右的办法,岂不会避免多次严重的烦恼么?今日下令鸩死某些公民,明日又为他们立像表功,这样玷污人民自由的难忘耻辱,岂非?可避免的么?

有人可能会说,散处广大区域的人民,不可能象聚居于狭?地方的居民一样,那么容易受强烈情感所感染,那么容易群起而推行不义的措施。笔者当然决不否认这一特别重要的区别。相反,笔者在前此所撰的一文中,就曾极力说明,这恰好是建议组成联邦共和国的主要理由之一。然而,有此有利之处,并不应排除使用辅助性的预防手段。相反,我们还可以指出,这种地广人稀的条件,虽然可使美国人民免遭小国常有的忧患,但如被某些私心太重的人勾结起来进行狡诈歪曲所哄骗,却有可能陷于一时难以摆脱的麻烦。

回顾历史,一切存在长久的共和国体中,莫不有其参议院组织,这在当前的考察中也绝非细枝末节。可以归之于此类共和国的,实在只有斯巴达、罗马和迦太基三国。在前两国中,都有终身任职的参议院。迦太基之参议院组织,虽然不甚了了,但从旁证推断,大致无异于斯巴达与罗马。至少可以肯定的是,迦太基的参议院确实具有某种条件,使之在人心多变中起过中流砥柱的作用;而且该参议院中还没有其更精干的委员会,任职终身,空缺自补。这些先例,因与国情未合,美国自难效法,然而,比之其他古代共和政体之国祚短促、骚乱不已,实亦颇有教益,足兹证明,设立某种自由与稳定兼备的组织的必要性。笔者当然了解,美国之有异于古今其他民主政体的种种情况,因之进行由此及彼之类推,必须极其审慎。但是,对此予以适当考虑之后,笔者仍然认为,既然类似之处甚多,这些先例绝非不值我们一顾。如前所述,只能由参议院组织予以补救之缺陷,在由人民选举产生的人数众多的议会中,乃至在人民群众本身中,许多是共皆有之的。另有些缺陷则为前者所特有,也需由参议院组织予以控制。人民绝不可能有意背离其自身权益,然其代表则有可能背叛之;如果全部立法权力尽皆委托给单一的代表机构,比之要求一切公众立法均需分别由不同之机构所认可,其危险显然是更大的。

美国之所以有异于其他共和政体者,其最可使恃之处,乃663联邦党人文集在于代议制的原则;这一原则是美国据以行动的枢纽,而据说却为其他共和政体,至少是古代的共和政体所不知的。笔者前此所撰各文中,均曾在推理中运用这一差异,足见笔者既未否定此项差异之存在,亦未低估其重要性。因此,笔者可以不必有所顾忌地指出,所谓古代政体对于代议制问题毫无所知的说法,竟然达到一般渲染的程度,严格地讲并不确切。当然,此处专予论述,显然不当;笔者将只提出人所共知的少数事实,以为佐证。

在大多数希腊的纯粹民主政体中,不少行政职能,并不由人民直接行使,而由民选的、在行政方面代表人民的官吏予以行使。

在索伦变法之前,雅典由九名执政官治理,执政官每年由全民选举产生。执政官代行权力之多寡,似乎已难考证。在这一时期之后,每年由人民选举产生的人员,先是四百名,后来增至六百名;这些人员部分地也在立法方面代表人民,因为他们不仅在立法职能上同人民相互联系,而且独享向人民提出立法议案的权利。迦太基的参议院,虽然其具体权力以及任期已不可知,但也似乎是由人民投票选举产生的。类似的情况,在古代民主政体中,如非全部,但在其大部中,依稀可见。

最后,斯巴达有五名执政官,罗马则有护民官;这两者人数诚然不多,但每年均由全体人民选举产生,而且被当作人民的代表,几乎享有全权的地位。克里特的科斯米,也是每年由人民选举产生的;有些论者认为,科斯米系与斯巴达的执政官以及罗马的护民官相类似的组织,其不同之处仅在于,选举这一代表机构时,投票权只限于部分人民。

虽然还可以举出其他许多事实,但仅此数点已足清楚说明:古代的人既非不了解代议制原则,也未在其政治制度中对此原则全然忽视。古代政治制度与美国政府的真正区别,在于美国政府中完全排除作为集体身分存在的人民,而并不在于古代政治制度中完全排除人民的某些代表。然而,必须承认,这样的区别其实正好说明合众国的一个极大优越性。但是,为了保证这一优越性得以充分发挥,我们必须注意使它同另外一个优越性分离开来,这另外一个优越性指的是辽阔的领土。因为,不可能设想,在古希腊民主国家的狭?局限下,任何形式的代议制政府竟能得到成功。

以上论点是以推理为依据,有实例可证明,而且也是我们自己经验证实了的;然而,为了回答这些论点,急于反对宪法的人或者还会不惜于重复老调,说什么并非由人民直接任命、任期又达六年的参议院,必然会逐渐在政府中取得一种突出的地位,从而有把政府最后演变成专制寡头政体的危险。

对于这种泛泛的回答,也只需泛泛的反驳;滥用自由与滥用权力一样,都可能危及自由;前者实例之多也并不亚于后者;而在合众国,前者显然要比后者更值得担心。但是,我们还是可以提出更为具体的反驳。

为了把政府演变成一种专制寡头政体,参议院显然必须首先自己腐化,接着还要腐化各州的议会,腐化众议院,最后还得普遍腐化人民。显然,参议院如不首先腐化,就不可能企图建立专制统治。如不首先腐化各州议会,参议院也就不可能实现这一企图,因为定期轮换其成员必然会更新整个机构。如不同样也腐化众议院,作为在政府中并存而又平等的众议院不可避免地会挫败这一企图;而如不腐化人民本身,新议员的接替必将使一切恢复其原有秩序。难道有人可能当真相信,拟议中的参议院竟能在人类能力所及的范畴之内,以任何可能的方式,克服这一切障碍,达到它那无法无天的野心目的么?

如果我们的理智使我们能够排除这种疑虑,我们的经验也会使我们得出同样的结论。马里兰州的宪法向我们提供最为切合的实例。该州的参议院,正如联邦参议院一样,是由人民间接选举产生的,其任期也仅比联邦参议院稍短一年。它还具有一个值得令人注意的特点,即有权在其任期之内自行补缺,而同时它又不似联邦议院受到后者那种轮替的影响。还有一些其他次要的特点,会使前者遭到貌似有理的反对,对于后者却不能成立。由此可见,如果联邦参议院确实包含有被人鼓噪宣传的那种危害,那么马里兰州宪法应该早已暴露出类似危害的某些征象,但迄今尚无此种征象。相反,与反对联邦宪法相应章节的人同属一类的人,虽然开初曾经极力反对该州宪法有关章节,却已通过其实施的进程逐步消除了疑虑;而且,正由于有关章节的有效实施,马里兰州的宪法正在日益获得联邦其他各州州宪所无与伦比的盛誉。

但是,足以彻底消除此种疑虑的莫过于英国的先例。英国上议院,不是选举产生的,并无六年任期,也并非不局限于某些特定的家族出身和财富大小,而是全由豪富贵族组成的世袭议会。其下议员,不是由全体人民选举产生的,任期不是两年而是七年,并且在很大的程度上是由人民中很小的少数选举产生的。无疑,在英国早应看到人们担心会在将来出现于合众国的那种贵族篡权和专制的充分表演。然而,对于反对联邦论者不幸的是,英国历史表明,这一世袭的议会竟不能抵抗众议院不断侵权而自保;而且,一旦其失去英王的支持,即早已实际为人民议院之力量所压倒。

就古代史在此问题上可以对我们有所教益而言,其各种先例恰好也支持我们使用的推理。在斯巴达,由人民每年选举产生的代表——五执政官,竟非终身任职之参议院所能匹敌,而不断扩大其权威,终至集一切权力于其股掌之中。众所周知,罗马的护民官,作为人民代表,亦在其几乎所有对抗中压倒终身任职的参议院,终至对之取得最后的完全胜利。尤可惊叹的是,罗马护民官即在其增至十人时仍需全体一致方可采取行动。由此证明,自由政府的民选机构,因有人民为其后盾,必然具有不可抗拒的力量。此外还可辅以迦太基之先例;根据波里比乌斯的证词,迦太基的参议院非但未能集一切权力于其组织,反而在第二次普尼克战争开始时,几乎将其原有权力丧失殆尽。

上引事实足兹证明:联邦参议院决无可能通过逐渐篡夺而转变成为一个独行其是的寡头机构;不仅如此,我们还有理由相信:即使由于人之预见所防不胜防的原因,此种演变竟致发生,有人民为其后盾的众议院亦必能随时恢复宪法的原有形式及其原则。与人民直接选举的代表的力量相较,参议院仅只维持其宪法授予的权威亦无可能,除非该院能以其明智的政策,对公益的关心,争取与众议院分享全体人民的爱戴和拥护。

普布利乌斯

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