第六十六篇 进一步探讨反对参议院行使作为裁决弹劾案法庭的权力之意见

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原载1788年3月11日,星期二,《纽约邮报》

第六十六篇

(汉密尔顿)

致纽约州人民:

对于拟议中审理弹劾案的法庭,已经出现一些主要的反对意见;我们一一加以评论,未必不会消除有关此事的其余不良印象。

第一种反对意见是,有关条款把立法和司法权力混杂于同一机构,于是违背了权力部门应予分离的重要既定准则。这一准则的真实含义,我们已在别处讨论并予以确立,而且我们还已证明:只要各个权力部门在主要方面保持分离,就并不排除为了特定目的予以局部的混合。此种局部混合,在某些情况下,不但并非不当,而且对于各权力部门之间的互相制约甚至还是必要的。行政部门对于立法部门的法案,能够断然或有条件地予以否决,最有资格的政治学权威都承认,乃是对后者侵犯前者权力的不可缺少的屏障。由此,我们也不妨根据同样理由确认,有关弹劾的权力实在是立法机构手中防止行政部门侵权的重要制约手段;这一点前面也已述及。立法机构的两个部门之间的分工,赋予其一以控告权,其二以审议权,才能避免使同一些人同时担当原告和法官的不便;也才能防止在其任一部门中由于派性统治而对别人进行迫害的危险。由于判决需要参议院三分之二多数的同意,对于无辜者的保障,有此补充条件,就将达到可以希望的最完整的程度。

奇怪的是,那些毫无例外都自称拥护本州宪法的人,根据这里谈到的原则,却如此猛烈地攻击宪法草案的这一部分;而本州宪法恰好规定:参议院,同平衡法院院长和最高法院法官一起,不仅构成审议弹劾案的法庭,而且构成本州最高司法当局,复审一切民刑案件。平衡法院院长和法官,在人数上与参议议员相较,是微不足道的,因此,在实际上,说纽约州的司法权是寄于参议院也不为过。如果制宪会议的草案在这方面被指责违背了著名的分权准则——这项准则真是多次引用,却很少有人理解——那么纽约州宪法岂非过失更重得多么?

反对参议院作为审议弹劾案法庭的第二种意见是,这会使参议院不适当地掌握过多的权力,从而给予政府一种过于类似贵族统治的面貌。我们已经看到,参议院对于行政部门缔结条约和任命官员方面有认可权;如果在这些特权之外,再加上决定一切弹劾案件之权,据反对派说,这就会给参议院以支配性的影响。对于如此不具体的反对意见,实在不易找到十分具体的回答。用什么方法或标准,我们可以据以判定参议院具有过多的、过少的、或者正好恰当程度的影响呢?撇开这类模糊不清、难以捉摸的估计,就每一项权力加以审查,并根据一般原则确定应该委之哪一部门才最为有利而最少不便,岂不更保险、更简单一些么?

如果我们采取这一途径,即使不能达到更确定的结果,也会达到更清晰的结果。如果笔者判断不错,根据前此一篇专文的论述,以及下一篇论文的论述,似乎可以认为,制宪会议草案中对于缔约权的规定是完全恰当的。在官员的任命权上,参议院与行政部门配合的好处,笔者相信,也会在下一篇论文得到同样令人满意的阐明。笔者差堪自慰的是,笔者前一篇论文应已在相当大的程度上证明,要在参议院之外找到更为适合于委之审议弹劾案权力的机构,即使不是不现实的,也绝不是容易的事。如果情况确如上述,那么,对于参议院拥有过分影响的臆想中的担心,实在应该摈之于我们考虑范围之外。

但是,这种假设,虽然不值一驳,其实已为有关参议员任期的论述驳斥过了。这些论述,根据历史上的先例以及事务本身的逻辑,已经证明,一切具有共和性质的政府中最得人心的部门,由于一般都为人民所属意,因而一般也就足以抗衡乃至压倒政府中一切其他的部门。

但是,与这一最积极有效的原则无涉,为了保持联邦众议院的均衡,制宪会议的草案规定了若干有利于众议院的重要条款,以平衡委之于参议院的额外权力。提出有关财政法案之权,专属众议院。众议院还单独掌握提出弹劾的权利,这难道还不足以完全平衡审议弹劾案之权么?如果选举人多数不能一致选出总统,总统选举的裁决人也由众议院充当;无疑,这种情况即使不会时常出现,有时难免也要发生。此事经常存在的可能性,必然构成这一机构的有效影响源泉。在整个联邦中最优秀的公民间竞选联邦最高职务上决定?属,这种虽是有条件的,但却是最终的权力,越多加考虑,就越觉得其重要。这种权力,作为施加影响的手段,必将压倒参议院所具有的一切特殊属性,这样预言大概也不为轻率。

对于参议院作为审议弹劾案法庭的第三种反对意见,联系到参议院在任命官员中的作用。有人想象,参议院由于参与任命某些人出任官员,对于这些人的行为必然过于宽容。这一反对意见所依据的原则,必然要否定一种实践,这一实践即使不见于我们所知的一切政府,但却见于一切州政府;笔者指的是,使得肯于出任公职的人从属于任命他们的人的意志。人们也可以同样有理由宣称,后者的循私必然常能遮掩前者的不端。但是,与此原则相反,实践是出于这样一种设想的:任命人的人要对所选择的人的资格和能力负责,他们对于正当而顺利地管理国家事务也有切身利益,这就会使得一切由于本身行为证明是有负信托的人将会受到排斥。虽然实际情况可能并不常能符合这种设想,但是,如果这种设想大体尚属合理,那就必然证明下面假设乃是无稽之谈:参议院仅仅由于批准行政官员的任命,就会产生对他们偏袒之情,而且还很强烈,以致使他们视而不见全民族代表据以提出弹劾的那些非同一般的罪证。

如果还需要进一步的论据来说明大概不致产生这种偏袒之情,我们可以考察一下参议院在任命人事上所起作用的性质。

提名,以及在征询参议院意见和同意后任命,这项职权在于总统。在参议院方面,当然并不行使选择的职能。参议院可以驳回行政部门的选择,并迫使总统另行选择;但参议院本身不能选择——参议院只能批准或驳回总统的选择。参议院甚至可能更属意于另外一个人,但是,因为对于提名的人提不出任何反对的正面理由而不能不予认可;参议院并不能肯定,如果不予认可,下一项提名就会落在其所属意的人的身上,或是任何它认为比被驳回的更合适的人的身上。由此可见,参议院中的多数不大可能对于其所任命的对象感到心安理得,除非其优点使人安心,或者其缺点使人不安。

对于参议院所起审议弹劾法庭作用的第四种反对意见,在于其与行政部门联合行使缔约权上。据说,在一切对这一重托滥用或背叛的情况下,会使参议员们成为自己的裁判。

参议员们与行政部门协同背叛国家利益,缔结一项有害条约之后,如果由他们本人来裁决对于他们所犯变节行为的控诉,人们要问,有什么可能使他们受到应受的惩罚呢?在对草案这一部分的反对意见之中,这一点受到特别加意的宣传,而且也更能自圆其说;然而,如果笔者并未受骗,这一意见其实是建筑在错误的基础上的。

对于防止缔结条约中的腐化与变节行为,宪法所规定的保障主要依靠缔约人员的数量与品格。总统,以及各州立法机构集体智慧所选择的机构中三分之二的多数,联合行使,就是为了保证这些国家机构在这一特定方面的忠诚。制宪会议按道理本来可以设想,在背离参议院指示,或在执行委托的谈判时未能奉公,应该对于总统规定某种惩罚;会议也可以考虑,对于受外国贿赂收买而出卖其在参议院中影响时,对于少数个别的参议员规定某种惩罚;但是,会议,按道理,却不可能设想对于批准错误条约的参议员三分之二多数进行弹劾和惩办,正如不可能设想对于批准某一有害或违宪的法律的参议院或众议院的多数进行弹劾和惩办一样——笔者相信,这是一条从未曾为任何政府所采纳的原则。实际上,众议院的多数怎么可能对自身进行弹劾呢?显然,参议院的三分之二多数也是不可能对自身进行弹劾的。那么,众议院的多数如果通过不公道和专制性立法从而有损社会利益,参议院中三分之二多数如果通过与外国订立有害条约从而同样有损社会利益,为什么前者比后者更有理由不受惩罚呢?其道理在于,在所有这类情况下,为了保证这一机构的自由讨论以及必要的独立性,其成员应该对于以集体身份采取的行为免受惩罚;而社会本身的保障则需依靠用人的审慎,使之属于表现忠诚,使之难以联合起来去损害公益。

至于涉及行政部门背离参议院指示或违抗参议院意见等不正当行为,我们不必担心参议院竟然对于有负其信任而不去惩罚,或对于蔑视其权威而不予报复。即使我们不能全然依靠其品德,至少也可以依靠其自尊心。至于涉及到参议院领袖的腐化,以致由于他们的谋划及影响使得多数受骗而采取不利于社会集体的措施,只要对于其腐化有足够证据,人类性格的通常倾向则必将使我们可以确信,参议院为了转移公众对他们全体的不满,通常是不会不肯去及时牺牲掉造成他们失职和丢脸的为首的人的。

普布利乌斯

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