第六十九篇 行政首脑之真实属性

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原载1788年3月14日《纽约邮报》第六十九篇

(汉密尔顿)

致纽约州人民:

现在笔者根据制宪会议提出的宪法草案说明一下拟议中行政部门的真实性质,以便更突出地暴露有关反对意见的不公允之处。

引起我们注意的第一点是,行政权,除了少数例外情况,均集中于一人身上。虽然如此,这一点却很难作为任意对比的依据;因为,如果在这一个别地方它与英国国王有类似之处,它也同样类似于土耳其皇帝、鞑靼可汗、罗马市长或纽约州长。

总统每次当选任期四年;只要合众国人民认为他可信就可以多次连选连任。这些方面,他和英国国王是完全不同的,后者是世袭君主,其王冠也是子孙永世继承的财产;但是,他同纽约州长确实有相近之处,后者是任期三年,也可以不受限制、不需间断地连选连任。如果我们考虑到在单独一州之内确定一种危险影响,比起在整个合众国确定类似影响,所需要的时间要少得多,那么,我们就可以认为,总统任期四年,比起一个州长的任期三年,其在职时间并不那么长得可怕。

美国总统可以受弹劾、受审判,而且如果被判明犯有叛国、接受贿赂或其他重罪时,还得予以撤职;事后可以受到普通法律的控告和处罚。英国国王的人身是不可侵犯的;他不对任何执法的法庭负有受审判的义务;对他进行任何处罚都可以引起全国革命的危机。在这种个人负责的微妙而重要的情况下,美国邦联的总统所处地位并不比纽约州长更为优越,比之马里兰和特拉华两州的州长则更为低劣。

美国总统有权驳回立法机构两院通过的法案,要求重新审议;而法案如果经过审议复由两院的三分之二多数通过即成为法律。英国国王则对议会两院立法享有绝对的否决权。此项权力在过去相当长时期内未予使用并不影响其实际存在;而只是完全在于英王有办法施加影响以代替运用权威,或者使用手段取得两院中一院多数的支持,才避免了运用这一特权的必要,因为运用这一特权常常可能引起某种程度的民情激愤。总统的有条件的否决权大别于英国君主的绝对否决权;却极似本州复审委员会的复审权,而本州州长亦为复审委员会的成员。在这一点上,美国总统之权大于纽约州长,因为总统单独具有州长与平衡法院院长和法官共同享有之权;但与马萨诸塞州的州长则完全相同,因为制宪会议在这一条款上原来似乎就是照抄该州宪法的。

总统为“合众国陆、海军总司令,并统辖为合众国服役而征调之各州民团。总统有权减缓和赦免触犯合众国之犯罪,惟弹劾案不在此列;提出其认为必要而妥善之措施提请国会审议;在非常情况下得召开国会两院或一院之会议,值两院对休会时间意见不一时,得指令两院休会至其认为适当时期为止;监督法律之忠实施行;委任合众国之一切官员。”在这多数具体问题上,总统权力与英国国王以及纽约州长的权力俱皆相同。最主要的实质不同在于:第一、总统只对依法应召为联邦服役的部分民兵享有临时统辖权。英国国王和纽约州长则对其各自管辖下的全体民兵享有全面统辖权。因此,在这一有关条款之下,美国总统之权是比英国国王以及纽约州长均皆低劣的。第二、总统为合众国陆、海军总司令。在这方面,其权威与英国国王在名义上是相同的,实质上则低劣得多。其权威实际并不超过作为邦联的首席陆、海军上将对于陆、海军的最高统辖和指挥权;而英王的权威则尚扩及到宣布战争以及征召和组成舰队和陆军——而这一切权力按照宪法草案的规定均属于议会。另一方面,根据纽约州宪法,州长只享有对民兵和海军之统辖权。但是,有些州的宪法则明文规定其州长为其海军以及陆军的统帅;由此,人们不禁要问:特别是新罕布什尔和马萨诸塞两州的宪法在这方面授予其各自州长的权力,是否比合众国总统能掌握的权力还要更大一些。第三、总统赦免权适用于一切案件,弹劾案除外。纽约州长则可以在一切案件中赦免,甚至包括弹劾,只有叛国和谋杀案除外。从政治后果估量,条款所规定给州长的这项权力难道不是比总统更大么?反对政府的一切阴谋策划,只要尚未见诸实际叛国行动,就可以通过这一赦免权的干预,得到掩护而免受任何种类的惩罚。因此,如果纽约州长竟成为此种阴谋的首领,只要其意图尚未转化为实际敌对行为,他就可以保证其同谋及追随者得到完全的豁免。另一方面,联邦总统,虽然可以赦免通过普通法律起诉的叛国罪,却不能在任何程度上保护任何罪犯不受弹劾和判罪后果的影响。在一切准备阶段均可不受惩治,比起在最后执行其阴谋,即实际诉诸武力而失败时仅得免去一死和免受剥夺的情况,前者岂不更易诱使人们不惜从事并坚持有害人民自由的冒险行径么?如果能够下令赦免的人本人也被卷入,并因而不能下令赦免,估量到这种可能性,为了在最后失败时争取赦免的可能还能起多大的作用呢?为了更好地判断此事,必须记住,根据宪法草案,叛国罪仅限于“对合众国作战,并依附其敌人,给予其敌人以帮助及支援”;而根据纽约州法律,叛国罪的范围亦均相同。第四、总统只是在就休会时间产生异议的唯一情况下才能使国家议会休会。英国君主则可以停闭乃至解散议会。纽约州亦可以在有限期间内停闭本州立法议会;这一权力在某些情势之下可以用以达到非常重要的目的。

总统有权在征得参议院之意见并取得其同意时缔结条约,唯需有出席参议员的三分之二予以认可。英国国王则是国家在一切对外交往中唯一和绝对的代表。国王得自动缔结有关和平、商务、联盟、以及一切其他类型的条约。有人暗示说,英国国王在这方面的权威并不是无可争辩的,其与外邦所定公约是可以修改的,而且需要议会批准。但是,笔者认为,这一见解前此是从未听说过的。英国的一切法学专家,以及熟悉该国宪法的一切别人,都知道,作为已经确立的事实,缔约的特权是绝对属于国王的;由国王授权订立的协定是具有最完全的合法性和完整性的,不需任何其他批准手续。实际上,人们有时看到议会从事于修改现行法律以符合新订条约的条款;也许正是这一点可能引起幻觉,以为议会的合作才使之对条约的有效性承担了义务。但是,议会这种插手实乃出于不同的原因:出于使一种极其不自然、极其错综复杂的税制和商法适应于执行条约时所引起的其中变动;采取新的规定和预防措施以适应新的情况,并保证整个国家机器不致运转失灵。因此,在这一方面,拟议中的总统权力与英国国王的实际权力是不能同日而语的。后者可以单独行使,而前者则只能在议会一院的认可下才能行使。应当承认,在这种情况下,联邦行政首脑的权力总是超过一州的行政首脑的。但是,这是由于涉及到条约上的主权而自然而来的。如果邦联竟然解散,各州的行政首脑是否即将单独被授予这一微妙而重要的特权,这确实将是一个问题。

总统还规定有权接受大使及其他外国使节。这一点,虽然已成为一项颇遭非议的主题,其实在更大程度上只是属于礼仪性的事务,并非什么权威问题;是一桩对于治国安邦无关紧要的事;外国使节的到来,不过仅仅是为了接替其前任,如果每次一到就召集议会或其一院,这种需要自然要比现行安排不方便得多。

总统将提名,并在征得参议员之意见并取得其同意后,任命大使及其他驻外使节、最高法院法官、以及合众国一般依法设置但其委任在宪法中又无其他规定的一切官员。英国国王被称为荣誉之泉源,这一点既为人所强调,也是实际情况。英国国王不仅委任官员,而且还可以设置职务。他可以随心所欲授勋立爵;而且还可以任意处理大量教会中职务的升迁。在这一特定方面,总统的权力也是显然比英国国王低劣得多的;而且,如果我们是按实践情况来解释纽约州宪法,总统的权力尚且不及纽约州长。在我们州内,委任权属于由州长以及由众议院推选的四名参议院议员组成的委员会。州长依法应有,并也经常行使提名权,而且有资格就决定委任投票。如果州长的确有提名权,则州长的权威在这方面是同总统相同的,而在投票权上则超过总统。在全国政府中,如果参议院中相持不下,委任就无法实现;在纽约州政府中,州长可以起决定作用,批准他自己提名的人。如果我们比较一下,一方面是总统以及全国议会中整个一个院共同任命的方式,其必然具有的公开性;另一方面是纽约州长与最多四人,而时常只有二人,闭处暗室决定委任的秘密方式;如果我们再考虑一下,对于掌握委任权的委员会中少数人员施加影响,比之对于全国参议院大量成员施加影响,自然容易得多;由此,我们不能不断然宣布,纽约州州长在安排职务方面的权力,在实践上必然大大超过联邦总统的相应权力。

由此可见,除了有关缔结条约的条款中规定总统可以分享之权力以外,很难确定在总和方面总统究竟比纽约州长的权力更大些还是更小些。而似乎更加明确的是,试图把总统与英国国王类比实在是毫无借口可言的。但是,为了把这方面的对比表现得更为突出一些,我们不妨把这些主要不同之点再作进一步的综述。

合众国总统为民选任期四年的官员;英国国王则是终身和世袭的君主。前者个人可以受到惩罚和羞辱;后者则其人身神圣不可侵犯。前者对议会法案可以有有条件的否决权;后者则有绝对的否决权。前者有权统辖国家陆军和海军;后者除此权利之外还具有宣布战争,以及凭个人权威征召和组成舰队和陆军之权。前者与议会之一院共享缔结条约之权;后者则单独享有缔结条约之权。前者在委任官员上具有类似分享之权;后者则单独决定一切委任。前者不能授予任何特权;后者可以使外国人归化,使普通人成为贵族;可以建立社团使之具有法人团体的一切权利。前者对商业和国币不能制订任何法规;后者在各方面则是商业的仲裁人,并以此身份建立市场和集市,可以调整变量衡制,可以在有限期内实行禁运,可以铸币,可以允许或禁止外国钱币流通。前者毫无神权;后者则是国教的最高首领和教长!对于把这样不同之物妄想说成相似的人,我们还能予以什么答复呢?对于把由人民定期选出公仆掌管一切权力的政府说成是贵族政体、君主政体、专制政体的人,答复也只能是一样的。

普布利乌斯

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