第七十篇 再论行政部门

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原载1788年3月18日,星期二,《纽约邮报》

第七十篇(汉密尔顿)

致纽约州人民:

有一种观点认为——持此观点者并不乏其人——强有力的行政部门是同共和政体的本质不相符合的。拥护共和政体的有识之士至少希望此种假设并无根据可言;因为,如果承认这种观点,就必然否定了他们所主张的原则。决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门的强而有力。舍此,不能保卫社会免遭外国的进攻;舍此,亦不能保证稳定地执行法律;不能保障财产以抵制联合起来破坏正常司法的巧取与豪夺;不能保障自由以抵御野心家、帮派、无政府状态的暗箭与明枪。凡对罗马历史略知一二的人,无不通晓当时的共和政体曾不得不多次庇护于某个个人的绝对权力,依靠独裁者这一可怕头衔,一方面去制止野心家篡政夺权的阴谋,制止社会某些阶级威胁一切统治秩序的暴乱行为;另一方面防止外部敌人占领并毁灭罗马的威胁。

在这个问题上,不可能需要提出更多的论点和实例。软弱无力的行政部门必然造成软弱无力的行政管理,而软弱无力无非是管理不善的另一种说法而已;管理不善的政府,不论理论上有何说辞,在实践上就是个坏政府。

想当然,一切通情达理的人无不同意需要强有力的行政部门;那么,所谓强而有力应该包含哪些因素呢?这些因素同构成共和制度的安全所需因素怎样调合一致呢?制宪会议所提宪法草案在把这些因素调合起来上又是怎样体现的呢?

使行政部门能够强而有力,所需要的因素是:第一,统一;第二,稳定;第三,充分的法律支持;第四,足够的权力。

保障共和制度的安全,需要的因素是:第一,人民对之一定的支持;第二,承担一定的义务。

以原则立场最坚定、态度最公允而著称的政治家和国务活动家,都曾宣布主张单一的行政首脑与庞大的立法机构并存。他们都已十分正确地表示赞成行政首脑最必要的条件是强而有力,而且都认为为此最宜集权力于一人;他们还都同样正确地指出,集权力于一人最有利于明智审慎,最足以取信于人民,最足以保障人民的权益。

统一才有力量,这是不容争议的。一人行事,在决断、灵活、保密、及时等方面,无不较之多人行事优越得多;而人数越多,这些好处就越少。

这种统一性可能以两种方式遭到破坏:或者把权力由具有同等地位和权威的两个或更多的人分别掌管;或者,名义上把权力委诸一人,而又使之部分地或全部地置于具有谘议身分的其他人的控制之下,或者必须与后者合作。前一情况,罗马的两名参议可以视为一例;后一情况,我们可以从各州宪法中找到实例。如果笔者不曾记错,只有纽约和新泽西二州规定将行政权力完全集于一人。破坏行政部门统一性的这两种方式,都各有其倡导之人;但热衷于组织行政委员会者最为众多。对此两种方式,可以提出的异议,虽不尽同,却也类似,因而在大多数方面可以一并探讨。

在这个问题上,其他国家的经验有所教益者不多。然而,就其教训而言,则是行政首脑不宜一职多人。我们已经看到,希腊人曾经实验两名执政,被迫舍而求一。罗马史上记载多次有害于共和的参政间的分歧,以及代替参政执政的军事护民官间之分歧。另一方面,罗马史却提供不出任何样本,足以说明行政长官一职多人对于国家会有任何具体的好处。我们注意到罗马共和政体几乎经常所处的独特地位,注意到参政因此执行了将政权分割而治的明智政策;否则,他们之间要不发生更经常、更致命的分歧,反而倒是怪事。贵族为了保持其传统权势和地位而同平民进行持续不断的斗争;一般由贵族中选任的参政,能够由于保卫其贵族特权的个人利益而通常得到统一。除了这一个团结的动机之外,在罗马武功极大地扩张了帝国版图之后,参政之间往往将行政管理按地区分割——其中一人留在罗马以统治该市及其附近地区,另一人则统帅边远各省。无疑,罗马共和没有因为冲突和对抗而陷于纷争,必然大为仰仗这一权宜之计。

撇开朦胧古史的探索,回到单纯理性的讲求,我们将会发现更充分的理由去驳斥而不是去赞同行政首脑一职多人的观点,不论其所采形式如何。

举凡两个或为数更多的人从事任何共同事业或工作,总有发生不同意见的危险。如果他们接受公众委托或者说担任公职,就更有个人间竞争乃至对立的特殊危险。由于竞争或对立,或者两者兼而有之,又会产生极其严重的分歧。一旦发生此种分歧,必然有损其声望,削弱其权威,破坏共同执行的计划和工作。如果这种分歧竟而发生于一国的最高行政部门,而其首脑又是一职多人,就会在国家处于最为严重危机的情况之下妨害乃至破坏政府最关重要的措施的执行。尤有甚者,此种分歧还可能使社会分裂成各走极端、不可调合的派系,分别拥戴组成行政首脑部门中不同的个人。

人们反对某事,往往因为自己不曾参与其计划,或因其出于为自己讨嫌者的计划。但是,如果他们曾被征询意见而又曾经表示过不同意,则往往认为加以反对竟是从自尊心来讲所不容放弃的职责。他们似乎认为,违背自己意见所决定的事,若不使之在执行中陷于失败,就会有损于个人荣誉和个人永无谬误的地位。这种倾向有时竟至走向极端,常使整个社会的重要利益牺牲于个人的虚荣、自负、顽固,而这种人又往往处于喜怒无常、性情多变足以危及人类的地位;正直仁爱之士多次目睹这种情况,实在难免不寒而栗。我们当前面对的问题,从其后果来看,也许适足提供可悲的依据,说明人性中此种脆弱可鄙、卑恶可厌的影响。

根据自由政体的宗旨,在组成立法机构时不得不接受出自前述这方面的麻烦,但在组成行政部门中,如也加以接受,则既无必要,因此也不明智。而且,正是在行政部门中,其危害恰好也最大。在立法机构中,仓促决议往往有害而无利。立法机构中意见的不同、朋党的倾轧,虽然有时可能妨碍通过有益的计划,却常可以促进审慎周密的研究,而有助于制止多数人过分的行为。而在立法机构中,一旦采取决议,反对即行终止;决议即是法律,抗拒将受惩处。但是,在行政部门中,不存在任何有利条件足以减缓分歧意见之不利。行政部门中的分歧是纯然而绝对的,不存在任何得以终止的时机。这种分歧,在有关计划或措施的执行中,自始至终无时不起到干扰和削弱的作用。这种分歧对于行政部门的性质经常起着相克的作用——这些性质就是其组成的要素,即:强而有力与及时——而却带不来相应的好处。在指挥战争中,行政部门的强而有力乃是国家安全的屏障,一职多人尤其令人疑惧。

应该承认,上述论点主要适用于前面假设的第一种方式——具有同等地位和权威的行政首脑一职多人——而主张这种安排的人数不大可能很多;但是,这些论点也在相当程度上适用于委员会的设置,就是使名义上的行政首脑在其活动中受宪法约束而不得不征得委员会的认可。这种委员会中一个机诈的帮派,就能使整个管理体制陷于纠纷而丧失活力。即使并无此类帮派存在,仅仅观点和意见的分歧,亦足以使行政权力的执行染上软弱无力、拖拉疲遢的风气。

但是,对于行政部门一职多人最有份量的异议,既适用于后者,也适用于前者,乃在于一职多人容易掩盖错误和规避责任。负责有两种形式,即申斥与惩处。前者更为重要,尤其是对于民选职务而言。接受公众委托的人,比较经常的是其行为使之不再值得信任,而不是其行为竟至应受法律惩处。然而,一职多人对于发现哪一种行为都会增加困难。由于互相指责,常常不可能断定究竟罪责在谁,谁才真正应当受到一次或一系列打击性措施的惩罚。互相推诿,作得如此巧妙、状似有理,公众舆论实在无从判断实际的罪人。造成国家不幸的情况有时极为复杂,若干人员均可能具有不同程度和不同性质的责任,虽然我们可以从整体上清楚地看到处理不当之处,在实际上却不可能指明造成危害的真正负有责任的人。

“委员会中多数不同意我的意见。委员会中意见如此不同,以至无法就此取得更为适当的决议。”此种或类乎此种的借口,经常拈之即来,真伪难辨。而谁又肯不辞辛苦,不怕恶名,去严格追查议事过程中的隐蔽根源呢?即使找得到一名公民热衷于担当此项没有成功希望的任务,如果发生有关人员间的勾结,岂不很容易把情况掩盖起来,使之含混不清,无从明了有关人员的具体行为么?

与本州州长同时并存一个委员会——即在委任官吏之时——这一独特情况之下,我们也已看到过眼下考察的观点所造成的不良后果。重要职务的委任不当已经丑声四溢。有些案例如此悍然无所顾忌,一切有关方面都一致认为很不得体。而进行调查时,州长则责备委员会成员,而委员们则又反过来归罪于州长的提名;而人民却完全无从判断,究竟由于何人影响,使他们的利益被委诸如此不够资格、明显不当之人。为了顾全某些个人的情面,笔者隐忍不谈具体细节。

前述考察明显说明,行政首脑一职多人容易使人民失去忠实代表他们行使权力方面的两大保障:第一,舆论的约束力失去实效,一方面对于坏事的申斥因对象不只一人而有所分散,一方面也无从确定谁个应负其咎;第二,发现受委人错误行为的机会,既不容易,也难明确,因而无从免去其职务,也无从在必要时予以惩处。

在英国,国王终身执政;而为了公众和平所确定的准则是,国王之治理不对任何人负责,其人身不可侵犯。因此,该国宪法规定为国王设立枢密院,使之就其向国王所提建议对国民负责,这真是再明智也不过的。无此,则行政部门即无任何责任可言——在自由政体中这是绝对不能允许的。然而,尽管枢密院对其所提建议负有责任,国王却不受枢密院决议的约束。国王执行其职务时,行为绝对自主,对于向他所提意见的取舍,亦全由其个人斟酌决定。

但是,在共和政体中,任何行政官吏均应对其在职时的行为负有个人责任,英国宪法中关于枢密院之规定,其理由不仅并不存在,而且有害于共和体制。在英国君主政体中,枢密院代替其行政首脑承担其所禁止承担的责任,亦即作为人质,在一定程度上对国民保证国王行为的正当。在美国共和政体中,如果设立枢密院式的委员会,则只会破坏,或大为减轻总统个人所应负的必要责任。

各州宪法中普遍规定为州长设置委员会的观念,产生于共和政体审慎卫护的一个原则,即认为权力由数人执掌比一人执掌较为安全。即使此原则亦适用于当前探讨的问题,笔者仍以为这一方面的好处不足以抵过另一方面的大量弊病。但笔者认为此一规律并不适用于行政权。在这个具体问题上,笔者无疑是同另一论文作者意见一致的,即,“行政权集于一人更易于加以规范;人民的警惕和监督只有一个对象,这样就安全得多;总之,执掌行政权的人越多,越不利于自由。著名的尤尼乌斯就曾评价说这位作者是“深刻、言之有物、长于抒发的。”

靠增加执掌行政权的人数而求取保障,实际是达不到的。这一点并不需要多所阐述。要求取这种保障,必需人数极多,才能防止他们沆瀣一气;人数过少则谈不上保障,反而会引起危害。若干个人的地位和影响联合到一起,比其中单独某个个人的地位和影响,必然对自由形成更大的威胁。权力被置于少数人手里,他们的利益和观点是很容易由手段高明的领导人予以统一的,于是权力就比在一人手中更易陷于滥用,而权力被数人滥用也比为一人所滥用更有危害;而一人掌权,唯其只有单独一人,就会更密切受到监督,更容易遭到嫌疑,也不可能象许多人一起那样联合起来形成较大的影响。罗马的十人执政团,其人数名实相符②,比之其中任何一人当政,其潜越篡权的威胁更为可怕。显然不会有人主张行政权由十人以上来执掌;委员会的组成为六至十二人,各说不一。十二人亦难防沆瀣一气;如此勾结为害,比起某一个人的野心,国人实应更予提防。总统行为由其个人负责,为之设立任何委员会,一般只能有碍其正确行事,却往往成为其错误行事时的工具和同伙,而对其缺点则常起掩盖作用。

笔者无意于多谈开支问题;然而十分明显,如果为了实现我们设想体制的主要宗旨,则委员会成员必然相当众多,而他们又须离家迁到政府所在地,其薪给将会形成一项较大的国库支出,既然并无明确好处,未免得不偿失。笔者只需再进言一句:在宪法草案公布之前,笔者有幸会晤来自各州的有识之士,几乎无不承认,纽约州行政权集于一人已为经验证明是本州宪法中最佳特点之一。

普布利乌斯原载

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