第七十一篇 行政首脑之任期影响

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1788年3月18日,星期二,《纽约邮报》

第七十一篇

(汉密尔顿)

致纽约州人民:行政权是否行使得强而有力,第二个要素在于任职期限。

这一点前已提及。其目的有二:关系到总统行使其宪法规定权力时个人是否坚定;也关系到总统采用的管理体制是否稳定。显然,就前者而言,任期越长,保持个人坚定这一优点的可能性也就越大。凡人对其拥有之物,其关心程度均取决于其所有权是否可靠,这是人性使然;所有权具有临时或不定的性质,就比较少重视,而所有权具有长期或肯定的性质,则会更加重视;当然,为了后者也就比起为了前者更加甘冒风险。这一情况之适用于政治特权,或荣誉,或委托,亦不亚于普通一件财物。由此可以推论,担任总统职务的人,意识到短期后即需去职,在独立行使权力时,或在面对社会上相当一部分人,甚或仅只立法机构中占优势集团的一时(虽然短暂)不良反应时,就会不大肯于陷入受到实质性非难或困窘的境地。如果他本人乐意,而又经重选,即可以不去职,只要情况如此,则他本人的愿望,再加上一些疑惧,就会更加容易败坏其品德,堕落其意志。不论属于哪一种情况,身居这一职务的人必然会表现出软弱无力、犹豫不决。

有些人会以为行政部门对于社会上或立法机构中之行时潮流能够屈从顺应,乃是其最大的美德。但是,此种人对于所以要设置政府的宗旨,以及对于促进人民幸福的真正手段,都是理解得十分粗浅的。共和制度的原则,要求接受社会委托管理其事务的人,能够体察社会意志,并据以规范本人行为;但并不要求无条件顺应人民群众的一切突发激情或一时冲动,因为这些很可能是由那些善于迎合人民偏见而实则出卖其利益的人所阴谋煽动的。人民普遍地是从公益出发的。但这一点常亦用来说明人民群众的错误。但是,人民群众从常识出发是会蔑视阿谀奉承的人的,这些人胡说人民群众无时不能正确找出促进公益的手段。人民群众从自己的经验知道他们自己有时候是会犯错误的;人民群众终日受那些寄生虫和马屁精的欺骗,野心家、贪污犯、亡命徒的坑害,受那些不值得信任却为人所信任的人,以及不应得而巧取豪夺的人的耍弄,他们经常受到这样一些干扰,却并不常犯错误,勿宁说倒是个奇迹。在人民群众的意向同他们本身利益出现差异的情况下,受命维护人民利益者的职责应该是抵制这种一时误会,以便给予人民群众时间和机会去进行冷静认真的反省。这种作法曾经使人民群众免遭其本身错误所造成的严重后果,并使有勇气和雅量为人民利益服务而不惜引致人民不快的人受到人民群众长期感激和纪念,这样的先例是不难枚举的。

而且,不论我们可能如何坚持行政部门应该无条件顺从人民的意向,我们却不应主张它同样迎合立法机构中的情绪。立法机构有时候可能站在人民群众的对立面,有时则人民群众可能完全保持中立。在这两种情况之下,行政部门肯定应该处于敢于有力量、有决心按照自己意见行事的地位。

政府各部门之所以应该分权的原则,也同样说明各部门之间应能互相独立。如果行政和司法部门的组成使之绝对服从于立法部门,那么把行政和司法同立法分开又能达到什么目的呢?这样的分权只能是名义上的,不能达到其所以如此建立之目的。服从法律是一回事,从属于立法部门则是另一回事。前者符合好政府的根本宗旨,后者则违反;不论宪法形式如何,后者都会把一切权力集中到同样一些人手里。前此若干篇论文中已经举例说明并全面阐述过立法权高于其他一切的趋向。在纯粹共和政府中,这种趋向几乎是不可抗拒的。在民选议会中,人民的代表有时似乎自以为就是人民本身,面对来自任何其他方面最小程度的反对,就暴露出不耐和厌烦的病态;好象不论是行政或司法部门只要行使其权限就是侵犯了立法部门的特权和尊严。立法机构常常表现出企图横蛮控制其他部门的意图;而且,由于立法机构一般有人民站在他们一边,就总是在行动时势头过猛,致使其他政府部门难于维系宪法规定的平衡。

有人可能要问,除非一方有权任命或罢免另一方,任期较短怎么可能影响到总统对立法机构的独立性呢。对此,一个答案可以从前面提到过的人的本能推演出来——人们对于短期的好处往往不那么关切,因此也就不愿意为之冒任何较大的风险或不便。更为明显的答复,虽然并不是更无可争辩的,可以从探索立法机构对人民群众的影响中找到;出于正当理由抵制过立法机构的任何有害计划的人,可能因此招致该机构的厌恶,而使该机构去运用其对人民群众的影响而阻挠他重新当选。

有人还可能要问,四年的任期是否就足以达到提出的目标;如果四年不能达到,如果四年反正达不到促进总统所应有的坚定性和独立性的目的,那么更短的任期,却具有反对野心图谋的更大保障,岂不是更为可取么?

任期四年,或者任何有限的任期,要想完全达到所提目标,都是不能肯定的;但是可以在达到目标上起到一定作用,即对政府的精神与性质具有实质性的影响。在这一段任期的开始到终结之间,总有一相当间隔,其间被消灭的可能性相当遥远,这就不会不对尚属坚定的人的行为起到相应的影响;他可以合理地向自己保证,他会有足够的时间使得社会认识到他可能采取的措施是恰当的。虽然,随着他临近新选举的时刻,群众将对他的行为表态,他的自信心以及随之而来的坚定性或者可能下降;然而,不论是自信心,还是坚定性,都会从他前此在位时所提供给他争取选民尊敬和善意的机会中得到支持。于是,他就可以,按照他实际表现出的智慧和节操,按照他的职位所引起同胞对他的尊敬和爱戴,比较安全地甘冒相应的风险。一方面,四年任期会有助于总统具有充分的坚定性,使之成为整个体制中一个非常宝贵的因素;另一方面,四年并不过长,不必因之担心公众自由会受到损害。英国议会下院,从其开始至为软弱的地位,从对设置新税表示同意或反对的仅有权力,竟然能够迅速将王权和贵族特权减少到他们认为符合自由政府主旨的范围之内,同时却使自己提高到具有平行的立法部门的地位和影响;既然他们曾经能够一举而废除王权和贵族体制,并推翻国家以及教会的一切古老建制;既然他们最近又曾以自己的一项改革①的前景使得君王为之战栗,那么,对于合众国总统这样权威有限、任期四年的民选行政官吏,又有什么可以惧怕之处呢?如果他不能胜任宪法规定给他的任务,那怎么办?笔者只需指出:如果在规定任期上表现出对总统的坚定性有所怀疑,这种怀疑是同对他侵权的戒备并不互相一致的。

普布利乌斯

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