第七十二篇 续前篇内容,并探讨行政首脑之连选连任

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原载1788年3月21日,星期五,《纽约邮报》

第七十二篇

(汉密尔顿)

致纽约州人民:

政府之管理,以最广义而论,包括一切国务活动,而不论其属于立法、行政或司法;但从其最普通,或即最准确的意义上讲,则限于行政细节,具体归属于行政部门的范畴。外交谈判的实际运用、财政预算、根据议会的一般拨款而运用和支付公款、陆海军的配置、战争活动的指挥——这一切,以及类似性质的其他事务,构成了政府管理的似乎最恰当体会到的内容。因此,受委直接处理这一切不同事物的人员,即应被视为总统的助手或代表,从而其职务亦应由总统委任,或至少由总统提名,并应接受总统的监督。从这个观点观察问题,我们马上即可看到总统任期同管理体制间的密切关联。对于前任所作所为予以撤销或反其道而行之,通常被继任人认为是他本人能力和身价的最好证明;除去此种倾向而外,人员调换如属由民选而定,新任者有理由假设其前任之所以被罢黜是由于人民对其措施的不满;因而,越同前任不同,就越会获取选民的好感。这些考虑,加上个人信任和关系的影响,很可能促使一切新任总统去改变下属职务的人选;而这篇些原因相互作用必然不免造成政府管理中不光彩和破坏性的人事变迁。

相当长的明确任期,笔者认为是同重新当选的条件互相联系的。前一点使官员本人愿意并决心把工作做好,也使公众有从容的时间去考察其措施的效果,从而可以对其优劣作出初步评价。后一点之所以必要在于能使人民认为有肯定其行为的理由时可以保留其职务,以便继续利用其才干和品德,同时也在于使得政府得到保持其贤明管理体制稳定的好处。

颇有一些可敬之士均就当前问题主张一种看法,初看之下似极有理,认真考察则又似乎毫无根据——笔者指的是规定总统任职继续一定时期,然后在某一期限之内甚或永久不准连任。不准连任,不论临时或永久性的,都几乎会有同样后果,而且大部分是有害而非有利的。

不准连任的一个不良后果,在于减少了要求表现好的动力。如果人们意识到某一职务的好处必须在已经事先确定的时刻予以放弃,比之允许他们希望通过个人努力而争取继续得到这种好处,很少有人不会大为降低其执行有关任务的热情的。如果承认获奖的意愿乃是人类行为的最强烈刺激之一,则上述论点即属无可争辩;换言之,人之忠于职守的最好保证,在于使其利益与其职责一致起来。品质高尚者的主导思想是追求好的名声。如果他预期他所从事的事业可以全始全终,他便可从事一项具有一定规模的、艰巨的、有益于公众的事业,经过长期筹划,使其克臻完善。而在相反情况下,如果他预见到在这项建树告成之前,他即需离职,将此项事业连同其本人的声誉一起移交与能力不济或持不赞成态度的人去继续,他必将推迟此项事业的创建。以常情而论,在此情况之下所能期待于人者不过为不求有功、但求无过的消极态度,而不能期待任何积极的建树。

不准连任的另一不良后果,在于可能导致邪念的产生、造成假公济私以及在某种情况下的擅权侵吞。值一秉性贪婪的人在职,如其预见到,在一定时间内他将丧失目前的优越地位,他不易抗拒的一种诱惑是:利用现有一切机会,不择手段地采取恶劣手法,尽量在有限任期内侵吞中饱。而同一人,如有继续任职的前景,则可能以正常收入为满足,不愿干冒滥用职权所招致的风险。其贪位之心正可限制其贪婪之举。再则,此人除有贪得之心而外,可能尚重名声,并具有事业雄心。此人如可以期待以良好政绩换取长远的声誉,则极有可能不愿牺牲名誉以满足私欲。但如其面对必须卸任的前景,则其贪欲很可能将压倒其慎重、荣誉心及事业心。

且一具有事业野心的人,当其升任国家最高职位、想到日后必将永远离开如此荣耀的地位,并想到无论本人如何克己奉公,也难避免下台厄运之时,这种人在此情况下,较其克尽职责亦能同样达到目的情况下,更易于采取尽量利用有利时机以延长其权势的作法。

如果有五、六个曾有资格担任国家最高职位的人,似幽灵般徘徊于众人之中,觊觎于其己无从恋栈的职位,对社会的安宁、政府的稳定,会有什么帮助么?不准连任的不良后果之三,在于社会被剥夺去受益于担任国家最高行政职位的人在任期中积累的经验。

“经验乃智慧之源”乃是不分上智下愚均可承认的真理。作为国家一级的篇领导人,还有什么比这个条件更可取、更重要的呢?还有什么比一个国家的最高领导职位这个位置更需要这个条件的呢?用宪法把这个可取和重要的条件排除,并宣布取得这种经验的人将被迫放弃其位置,这个位置正是其经验取得之由来,这能算是明智的吗?但是,这却正是那些规定的寓意所在:作为公众推选的人,在任期中正好具备了能更有效地服务条件时,却排除掉其为国效劳的机会。

不准连任的不良后果之四,在于当国家处于紧急情况下,某人之在位对国家的利益与安全可能有重大影响之际,却需将其撤换。无论任何国家在某一特定时期均有如下经验:在特殊情况下,某些人担任公职乃绝对必要;将此种必要说成事关国家的政治存亡似亦不为过分。因此,禁止国家起用最适当的应急人选这种作茧自缚的法令,实为不智!即使把个人因素排除在外,当战争爆发或有类似的紧急情况时,更换国家主要领导人,即使此人才力相当,亦将危害社会,此点甚为明显,因为这乃是以无经验代替有经验,导致已经建立的行政体系陷于脱节、紊乱。

不准连任的不良后果之五,在于形成行政稳定的宪法阻力。国家最高领导人的变动既为必然,则政策的变动亦将成为必然。一般说来,很难期待人事的变动不影响到政策的变动。相反的情况倒是常理。我们不需担心稳定过头,因准许连任,仍有改选的可能;我们实在不需要特意阻止人民对某一个人继续寄于信赖;而当人民认为此人可信时,对其一贯支持或者可能摒除政事波折与政策变幻的弊端。上述各点乃不准连任原则可能造成的若干弊病。这些弊病在永久不准连任方案情况下尤为突出;但当我们考虑到,即使在临时不准连任的规定下,某人的重新当选希望亦甚渺茫,故以上论点在两种情况下几乎全部可以适用。

据称可以平衡以上弊端之优点何在呢?曾经提到的有:第一,行政方面的更大独立性;第二,人民得到更大的安全保证。除非一人永久不准连任,否则第一条不能成立。即使一人永久不准连任,难道说此人除去栈恋现职之外不能为其他目的准备牺牲其独立性吗?他就没有什么关系、什么朋友,难道他就不会为了他们而牺牲其独立性吗?当其设想到任期将满时,他是否会更加不愿以坚决行动为个人树敌?当他设想在其任期届满后,他不仅是可能,简直是必须与他人在平等或更低下的基础上往还时,他是否会避免招怨呢?在此种安排下,其独立性究竟是增多仰受损害实在是难以辨别的事。

至于所提到的第二点,值得怀疑的理由更多。如系永久不准连任,一个野心勃勃的人,在任何情况下均为危险人物。如其勉强屈从使其袂别权势地位的规定,一旦有幸或乘机取得人民的好感,他可以引导人民视宪法之规定为强加于他们身上的束缚,乃是可憎的、不合理的限制,剥夺了他们再次拥戴他们宠信之人的权利。可以设想,公众之不满,辅之以此人之未能得逞的野心,是可能造成对自由之更大危害的。其危害必有甚于通过人民行政宪法权利,自愿投票选举,使同一总统连任所能设想产生的危险。

关于防止人民继续选举在他们看来,居于取得信任有利地位的在职总统,这一点已经说得太过了。其好处至多也是揣测性的、含糊不清的,而其弊病则远远更为明确和具有决定性的意义。

普布利乌斯

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