第七十三篇 维护行政首脑之条款,以及否决权

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原载1788年3月21日,星期五,《纽约邮报》

第七十三篇

(汉密尔顿)

致纽约州人民:

形成行政权威之第三因素为对其薪给作出适当的规定。对此不加以适当注意,则行政与立法部门之分权即成为形式与空谈,此点甚为明显。立法部门如对国家主要行政官员的薪给有任意处置之权,即可任意使之屈从其意志。在大多数情况下,立法人员或将采取削减其生活费用,或诱之以贿赂等手段,使之屈从就范。这种表述,如按字面推敲,自然有言过之嫌,超出笔者的原意。世间自有不受威胁利诱者存在;但培育出此类坚毅美德之土壤尚属罕见;从总的方面,可以说主宰一人的薪给,即可主宰此人的意志。如果如此明显的道理尚需以事实证明,则即在我国亦不乏立法机关以金钱威胁利诱行政官员的实例。

因此,高度评价宪法草案对此予以法律上的重视,不为褒奖过甚。草案规定:“合众国总统于任期内应领受劳务酬金,该项酬金于任期内不得增加或减少;总统于任期内并不得收受合众国或无论何州付与之其他薪给。”较此条更为恰当的规定是很难设想的。立法机关于任命总统之际一次宣布总统当选期间的薪给;此后,在下届选出新任之任期开始以前,本届总统之酬金,立法者无权增减,既不得削减其用度逼以就范,亦不得以金钱为饵,败坏其德行。在第一次法案规定的酬金以外,联邦及联邦之各成员均不得授与、总统亦不得接受任何其他薪给。总统当然也即无任何金钱方面的引诱,足以使之放弃其宪法授与的独立地位。

为保证总统权威曾经列举的最后一条要求为授之以足够的权力。让我们进一步考虑曾经建议授与合众国总统的此种权力。

引起我们注意的第一件事为总统对立法机关两院之提案与决议可作有条件的否定;换言之,总统有权提出反对意见以驳回一切他不同意的议案,此后除非立法机关各以三分之二的多数批准,便不能成为法律。

前此曾已一再提到立法机关常有干预、侵犯其他部门权力的倾向;亦曾论到各个部门权力界限,仅作纸面上的划分之不足之处;又曾论证授于各个部门以保护本部门权力之宪法保障的必要。根据这些明确的原则可以推断,总统拥有对立法机关两院法案的否决权或部分否决权是适当的。如总统不拥有全部或部分的否决权,则无以保护其权力不受立法部门的侵犯。总统的权威可被一系列立法机关决议逐渐剥夺,或以一次投票使其权力全部丧失。无论此种方式或彼种方式,均可使立法与行政权力迅速集中于一个部门之手。即使并未发现立法机关侵犯行政权力的迹象,按正当推理与理论逻辑的规律,亦不能置一个部门于另一部门之卵翼之下,而应使其具有宪法上与实际上的有效的自卫能力。

但是,此项权力尚有其他用处。它不仅是总统权力的保障,而且可以成为防止不正当立法的保障。它可以成为对立法机关的有益牵制,使社会免受多数议员的一时偏见、轻率、意气用事的有害影响。

在某些场合中,曾对授予总统否决权进行过争论。一种意见是不应设想一人之德行与智慧超乎多数人之上;除非作这种设想,否则即不应授予总统任何制约立法机关的权力。详查这一看法实属似是而非,论据并不充分。作此规定?非着眼于总统之智慧与品德的高超,乃着眼于立法机关不能全然无过;着眼于立法人员或可侵犯其他部门的权限;或在派别偏见支配下,将立法讨论引入歧途;或在一时激情支配下,作出日后反悔无及的仓促立法等设想之上。授予总统此项权力的首要考虑在于使其具备保卫本身权力的能力;其次则为防止立法部门的仓促行事,有意或无意造成通过有害公益的不良法律。审议法案的次数愈多,则审议者之分歧愈多,由于缺乏适当讨论从而产生错误之危险愈小。来自某些意气之争或利益集团之偏见的失误危险也愈小。政府各个部门同时在同一问题上为某一错误观点所左右的可能性,较之在不同时候某一部门为错误观点所左右的可能性要小得多。

有人可能认为阻挠不良法律的权力亦可用之于阻挠良好法律的制订;同样权力可用于前一目的,亦可用于后一目的。但是,此种争辩对于深知我国各个政府性能上的最大缺点(法律的朝令夕改)之为害的人士是没有说服力的。这些人士认为,旨在限制立法太滥的规定可以维持一定时期的现状,其益处大于弊端的可能是很大的,因为这种规定有利于使立法体系具有更大的稳定性。阻挠少数良好法律的制订所造成的损失,可由阻挠多数不良法律的制订而得到的益处所补偿。

不仅如此,在自由政体中,立法机关的权力及影响均较优越,总统怯于与之较量的心理可以保证他在使用否决权时,一般将异常审慎:此项权力的运用,在总统方面失之于过于怯懦将甚于其失之于鲁莽。尽管英国国王拥有整套王室特权与千万种不同来源的影响,今日尚不敢径自否决议会两院的联合决议。

遇到他不同意的议案,他总是在议案未送到以前,竭尽全力施加影响,予以中途扼杀,以避免不得不予以批准生效,否则将冒与立法机关对立、从而引起国民不满的窘境。除非有十分把握或在极端必要情况下,他也不大可能采取运用王位特权的最后手段。该国一切有识之士均可证实此一论断。相当长时期以来,国王没有运用过否决权。

如英王之显赫尚且审慎此项权力的运用,合众国总统任期只有四年,其所拥有之权不过是一纯粹共和政体的政府行政权。与英王相较,他将会如何更加审慎呢?

我们应更为担心他在必要时不肯运用此项权力,不必过于担心他会过于经常或过多地予以运用,其理甚明。而一种反对此项权力的论点也正来源于此。曾有人因此提出这种否决权从条文上看是可憎的,在实际上看是无用的。此项权力可能很少运用,但并不等于永远不用。如果发生符合设立此项权力之主旨的情况,即:总统的宪法权利直接受到侵犯,公众利益显然受到损害,则具有常人毅力的总统亦将运用宪法授予的权力保障,克尽职责。处于上述前一种情况下,关心本身职权会激起其他的行动;后一种情况,可能得到选民的支持亦能使其奋发。就选民而言,在面对利害模糊的议案,每有偏向立法机关的自然趋势,而面对是非分明的议案,则不会囿于偏见而自误。现在论及的总统乃是仅具常人毅力的总统,至于在任何情况下均能不畏艰险、勇于负责的总统,自不待言。

但制宪会议在这一点上所采取的办法是折中的,既便于总统行使宪法授予的权力,又使此权之生效受立法机关一定数量议员的制约。前已提到,草案建议授予总统的否决权,并非绝对否决权,而是有条件的否决权。此种否决权较前一种易于行使。一人可能畏惧以其单独一票推翻一项法案,但可不必畏惧驳回一项法案再作考虑。此项法案之最后推翻尚需两院各有三分之一以上的议员赞成其否决时始能落实。如果否决此案之议获胜,他将得到议院的鼓励,从而使立法机关相当比数的议员影响与总统的影响相汇合,而促使公众舆论支持此项否决行动。直接使用绝对否决权较之送请立法机关再议,显得更为粗暴,容易引起反感。而送请再议的否决,立法机关则有批准或不批准的余地。这样做比较不易得罪人,因而也就相应地比较容易行使,而且因此也更能行之有效。假设立法两院达到三分之二这样多的议员同时囿于一种不适当的观点,且有如此多的议员均不顾总统的牵制影响,这种情况预计不致经常发生,至少较错误意见影响议院的简单多数议员从而作出决议与行动的可能要微小得多。总统拥有否决权时常具有威慑力。从事不正当活动之人,一旦估计阻力可能来自其无法控制的方面,便常常由于恐遭反对而有所节制,如无此外部阻力则可肆无忌惮。

在其他地方已经提到过,本州之有条件否决权是授予一个包括州长、最高法院院长与法官,或其中之任何二人,组成的联席会议行使的。在本州,否决权经常在不同情况下行使,并时常成功,其作用甚为明显。在起草宪法过程中,曾有过先是极力反对,而经过一段实践经验转变为拥护者的实例。

我曾在别处提到,制宪会议在起草这一部分草案时,已离开本州宪法模式,采用了马萨诸塞州宪法模式。可以设想其理由有二。一为:将作为法律解释人的法官,在修订法案的权限下发表过意见之后,可能使其产生不适当的偏见。另一为:法官与总统联席,可能使其受到总统政治观点的过多影响,从而使行政司法两部门逐步形成危险的联合。法官除解释法律之外,应使其尽量摆脱其他业务,离开愈远愈好。特别危险的是置之于可以被总统腐化拉拢或可以施加影响的位置上。

普布利乌斯

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