第七十五篇 行政首脑之缔约权

 《联邦党人文集》

为《独立日报》撰写

第七十五篇

(汉密尔顿)

致纽约州人民:

总统“根据或征得参议院之意见并取得其同意,有权缔结条约,惟需有该院出席议员三分之二之赞同。”

尽管持各种不同意见的反对者对此项规定曾进行颇为强烈的攻击,笔者仍不惜公开表示其坚定看法:此项规定为整个草案中最为精心考虑、绝然不可或缺的一个部分。一种反对意见颇为陈旧,认为此项规定使权力混淆不清。持此意见的某些人认为总统应单独拥有缔约权;另一些人则认为此权应单独委之于参议院。另一种反对意见指责此项规定使缔约工作仅限于少数人参与。持此意见的一部分人认为众议院应参加缔约工作,另一部分认为只需把参议院出席议员三分之二同意的条件改为参议院全体议员三分之二即可。窃以为笔者在前此之一文中就草案这一部分所作阐述已足以使有识之士同情此项规定的考虑,此处勿庸赘述。现仅就上述反对意见略作补充。

关于权力混淆问题,已在其他场合作过解释,并?指出作为持此反对意见者立论根据的真义所在,从而可以看出此项规定中总统会同参议院实非违反上述原则规定。笔者尚愿补充说明之一点为:缔约权的特殊性质决定此种会同行动尤为适当。尽管若干论述政府工作的作者曾将缔约权划归为行政权的一种,而显然此议实颇专断。详查缔约工作的性质更接近于立法性质,不甚接近于行政性质,而严格说来,并不能包括于二者任一性质的定义之内。立法权之要素在于制定法律,换言之,即制定调节社会活动的法规;而行政首脑的全部职责似即为执行法律以及为执行法律或为保卫社会而统筹支配社会力量。缔约权自然并不能包括在上述任一范围之内。它既与执行现行法律无关,又不涉及制定新法;它与支配社会力量更无关联。缔约工作的目的是与外国订立契约。此种契约虽具有法律的约束力,但其约束力出于国家信誉所负义务。条约并非统治者对国民制定的法规,而是主权国对主权国订立的协定。因此,缔约权具有其特殊位置,并不真正属于立法或行政范围。从其他场合提到的进行外交谈判不可缺少之素质看来,总统实为进行此项工作最为适宜的代表;而从此项工作的重要性以及条约所具有的法律约束力看来,亦有充分理由要求有立法机关之一部或全部的参与。

尽管在世袭君主制政府中,授与君主缔约全权如何之适当与安全,而将此缔约权授与任期四年的民选行政首脑则绝不如是安全与适当。正如前此在另外场合所提到过的,世袭君主固然时常压迫人民,然而由于其个人利害与其统治如是息息相关,致使其受外国腐蚀的危险甚小。但是,由平民一跃而为政府首脑之人,如其个人财富仅只小康或甚微薄,复又预见经过为期不久之后,仍将恢复原来的社会地位,则此人即被置于可以牺牲其职责以换取利益的诱惑之下,必须具有极为崇高的道德品质始能抗拒。贪婪者可能被诱使背叛国家利益以猎取财富。野心勃勃之人则可能在外强扶植下扩大其权势,从而背叛其选民。综观人类行为的历史经验,实难保证常有道德品质崇高的个人,可以将国家与世界各国交往的如此微妙重大的职责委之于如合众国总统这样?民选授权的行政首脑单独掌握。

如将缔约权全部委之于参议院,则无异于取消宪法授权总统掌管对外谈判事宜的好处。如是则参议院固可作出选择,使总统在这方面发挥作用,同样,他们也可作出另外选择,置总统于不顾。参议院与总统之交恶,常使其作出后一种选择,而非前一种选择。加以世界各国对参议院谈判代表的信任与尊重程度自不能与宪法规定的国家代表相比拟,因而其活动亦不能具有与国家代表相同的份量与效果。国家的对外工作将因而丧失相当大的优越性,而由于失去总统的合作,人民的安全保障亦将遭受一定的损失。尽管将此重任委之于总统一人实为不智,但有其参加缔约工作则无疑会大有益于社会之安全。综上所述,缔约权委之于总统与参议院联合掌握,实委之于任何一个方面均为妥善。只要认真考虑任命总统时的各种情况,必将乐意使充任此职者参加缔约工作,不论从其智慧或道德方面着想,均将大有益处。

在前此一文中阐述过,在本文其他部分也已涉及之一点,已可完全说明应该反对众议院参加缔约。众议院议员经常变动,加以今后众议员人数的增加将使该院人数众多,很难期待其具有缔约工作所需具备的各项条件。对国外政治情况的准确与全面了解;观点的坚定与系统性;对民族荣誉感的体贴与一贯的理解;决断、保密、迅速等条件均为成员众多而常变的机构所无法具备的素质。且要求许多机构参与无异使工作复杂化,此点本身也是应予坚决反对的根据。而提交众议院讨论的议案增多,必延长其集会时日,而在缔约过程中各个阶段有待其批准,将造成极大的不便与开支,仅此一端亦足以说明此议的不足取处。

尚待讨论的最后一点意见是以参议院全体议员的三分之二来代替参议院出席议员的三分之二。在前此研究之第二题中已经指出:任何要求半数以上成员始能通过决议的规定,将直接造成政府工作之困难,而其间接形成的趋势则是使多数人的意志屈从于少数人。这一考虑已足决定吾?之取舍。制宪会议实已尽力保证,在缔约工作中,既有一定数量人士的审议,又考虑到国会活动的特点,照顾到多数的代表性。如规定需全体议员的三分之二,如有一部议员缺席,则无异于要求出席议员全体通过。查诸历史经验,凡以此原则议事的政治机构,均不免碌碌无为、迷茫、混乱之弊。如国内例证尚嫌不足,则罗马护民官、波兰议会、荷兰国务总长等国外先例亦可资证明。

要求议会全体的一定比例人数,很可能并不比要求出席议员的一定比例人数更能发挥人数众多机构的优越性。前者要求任何时候均需一定数量议员同意,始得通过决议,这种作法可能降低议员出席的动力。后者正相反,出席的一定比例人数可因某一议员的出席或缺席而变化。因此而发动的到会积极性可使议会出席状况更为良好,因而通过决议的人数一般便不会少于另一种情况,而延迟决议通过的可能亦将减少。还不应忘记,在现行邦联制度下,议员二人可以代表本州,实际上也即由二人代表一州,因此,目前拥有全部权力的邦联国会比将来参议员的组成人数更多的情况并不多见。如再进一步分析,邦联国会按州投票,如某州只有一名议员出席,即将失去其一票的作用。故可估计:在将来的参议院中,既按议员个人为单位投票,则票数必不少于现在的邦联国会。除此之外,更加以总统的合作,故可认为在新宪法规定之下,美国人民无疑将享有比邦联制度下更大保证,得以防止缔约权的轻率使用。再进一步还可估计,由于新州的建制,参议院还可能更为扩大。因此,我们不仅可以相信缔约权将有足够之人员保证,且可推断,如果将缔约权委之于比参议院人数更多的机构行使,将不利于此项委托的顺利执行。

普布利乌斯

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