第七十六篇 行政首脑之用人权

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原载1788年4月1日,星期二,《纽约邮报》

第七十六篇

(汉密尔顿)

致纽约州人民:

总统“提名并根据或征得参议院之意见并取得其同意,任命大使、其他使节、领事、最高法院法官及本宪法未就其任命程序作有其他规定之合众国一切官员。

但国会如认为适当,得以法律形式将下级官员之任命权授予总统单独行使,或授予各级法院或各部部长行使。总统在参议院体会期间有权补充所有缺额,此类委任之期限应于参议院下次会议结束时终止。”前文曾提到:“优良政体的真正检验标准应视其能否有助于治国安邦。”如此言不谬,则详查以上规定的合众国官员委任方式实应加以赞扬。很难设想较这更为完善的遴选合众国官吏的方式。合众国的施政实有赖于此,亦不需再加论证。

大家都会同意,在一般情况下,任命权归属之模式不外有三种,即:或委之于一人;或委之于人数不多之代表会议;或在征得代表会议的同意下交由一人行使。尽人皆知,此权交由全民行使是不切实际的,姑不论其他方面考虑,仅此即将使人民无暇他顾。下文所谓会议或机构系指前面所阐明的代表会议或团体而言。将任命权委之于一个机构的主要缺点在于:全体人民众多、居住分散、其活动不可能为宗派和阴谋精神所左右。

笔者窃以为,凡对任命总统这一问题曾加考虑,或注视过前文所提有关意见者,均可同意总统职位有极大可能将由具有才华之人,至少将由可敬之士充任。在此前提下,笔者可以进而推断:有辩别力之个人比有同等见识,甚至更卓越见识的机构更适于分析与估量担任具体职位的人选。

一人单独负责自然会产生更切实的责任感,和对自己声誉的关切,而正由于此,他将更强烈地感到自己有义务、以更大之关注细心考查职务要求的各项条件,更易排除私情,遴选具有最佳条件的人任职。因一人较之具有平等发言权而又各自作私人考虑的机构,其徇私机会要少得多。一个目标明确的个人,可以专心致志,自然不似一个团体在其决议时易为不同观点、感情与派别所左右。个人的考虑,不论作为选择对象的个人涉及本人或他人,均最易引起人们的感情冲动。故每逢一团体行使任命之权,其成员间必然表现出十足的个人和党派间的好恶、是非与恩怨。从此作出之人选决定必为一派战胜另一派,或两派妥协的结果。不论何种情况之下,候选人本人的素质反而常被忽略。在第一种情况下,适合本党内部统一的考虑将压倒人选本人是否称职之考虑;在后一种情况下,一般就会出现双方利益的妥协:“此职照顾我方,彼职照顾你方。”这是通常交易中的条件。而不论作为一派胜利或两派妥协的结果,以增进公众利益为首要目标的则极为罕见。

以上原理似已为批评宪草中此项规定的最有识之士所理解。因而他们主张授予总统独自委任联邦政府官员之全权。但此处极易指出:照此办理之一切优点均可由宪法草案所建议授予总统的提名权中获得;而又可避免将人事任命权单独委之于总统的各种弱点。总统提名时可以独立进行判断,因提名权乃系由他单独行使,经过参议院批准即可生效。总统遴选的责任与最后委任一样,是完整的。从这方面看,提名与委任并无区别。在执行此一职责时其动机与进行委任时并无差异。因为无他的提名即不能得到委任,故被委任之人实则均为他的选择。

然则总统的提名是否有遭到驳回的可能呢?笔者承认存在此种可能。但即使遭到驳回,亦不过给他另一次提名的机会。而最后任命之人选仍然一定是他的选择,只是可能并非其第一个选择而已。况且,总统的提名亦不会常被驳回。参议院并不可能由于有所偏爱而驳回其提名,因该院并不能保证总统的第二次或以后再提的人选必符合已意。甚至,他们也不能保证未来提名一定比已提的人选更为满意。驳回总统提名之举将有损被提名人的声誉,且含有不信任总统判断之意,故除有某种特殊强烈之理由,一般不会经常发生。

是则征求参议院同意的目的又何在呢?笔者以为,取得参议院同意一般具有一种含蓄的威力,形成对总统用人唯视的制约,有利于防止出于本州乡土观念、家庭关系、个人情感或哗众取宠等不良动机而作出不合宜的委任。此外,征得参议院同意亦有助于稳定政局。

人事任命权由总统单独行使,较其提名需由另一独立机构讨论决定,(且此机构为国会的完整一院,)更另受其个人好恶与追求私利之影响。总统提名时因有被驳回的可能必将使其更加审慎,事关总统令誉,且其作为民选行政首脑亦事关其政治前途,必将使其怯于徇情与取宠,以免使之暴露于对全国舆论有巨大影响的参议院的众目睽睽之下。因而他亦将耻于、并且怯于将名利肥缺委之于同乡关系、个人关系或碌碌无能、唯唯诺诺之辈。

亦有人对此进行反驳,认为总统一旦掌握提名之权,即可使参议院曲从己意。这种认为人人皆可收买的设想,在政治推论中,与人人皆甚纯正是一样错误的。代议制度的设想?即以相信人类社会有美德与荣誉之部分存在为根据,此亦为对代议机关可以寄于信任的可靠基础。而此一论断且已为实际经验所证明。在历史上最腐化时期的最腐化政体之中亦不乏崇尚德行与荣誉之士。英国众议院的私通关节早以成为该国与我国各界人士的众矢之的,这种攻击的不乏根据也是不容置疑的。而同样不容置疑的则是美国众议院中总有一大部分能特立独行、热心公益的人士,形成影响全国的有力舆论。包括本届国王在内,这部分力量时常主宰美国国王用人行事的倾向。因此,总统对参议院某些个人施加影响容或有之,但全院皆被总统收买则是虚妄、不符合实际的设想。正视人类天性、不扩大其美德、不夸张其瑕垢,则可对参议院寄以信赖。不仅总统不甚可能收买参议院的大部成员,且可相信在取得其合作情况下,将可对总统的行为施加一定的有益牵制。吾人亦无需单纯寄望于参议院的正直不阿。宪法中已对总统或可施加于立法机关的影响规定有如下的保障:“参议员与众议员于其当选期内均不得出任合众国政府当时设置之任何文官官职,或当时增加薪俸之文官官职;在合众国政府任职之人,在其继续任职期间,不得出任国会任何一院之议员。”

普布利乌斯

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