第七十七篇 续论用人权,并探讨行政首脑之其他权力

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1788年4月4日,星期五,原载《纽约邮报》

第七十七篇

(汉密尔顿)

致纽约州人民:

前文提到总统在任命官员中取得参议院合作的优点之一是有助于政府的稳定。取得该院同意不仅限于任命,而且包括撤换。因此,总统的更换将不致如总统单独行使任命权时势将造成政府官员的大量变动。如某一官员甚为称职,新任总统即使想代之以更合己意的人,亦不得不顾虑到参议院的批驳,致使本人遭到物议。凡重视政府稳定者对政府官员之在职与参议院同意联系起来必加赞赏,因参议院的组成较为稳定,较之政府其他部门更少政令无常之弊。

关于人事任命条款规定参议院与总统联合行使此权的方案,曾有人在某种场合提出异议,认为可造成总统对参议院施加不适当的影响;而在另外场合又有人提出异议,认为可造成相反情况,即参议院对总统施加不适当影响,——可见两种看法均不符事实。

第一种看法说得清楚些就足以驳倒其本身的论点。因其无异于说:总统可对参议院施加不适当影响乃由于参议院有权对其施加限制。这在逻辑上是荒谬的。毫无疑义,授予总统以人事任命之全权自较仅授之以由参议院控制之提名权更有使他能建立压倒参议院之独立王国的危险。

再看与此相反的假设:“参议院对总统施加不适当影响”。笔者曾多次指出:所提异议本身含意不清,则无法予以确切反驳。此一影响如何施展?有何目的?此处所谓施加影响必指可以施以恩惠。参议院对总统的提名行使否决权,如何施以恩惠?如谓在符合公益要求应予批驳的任命,参议院施惠予以同意或可有之。笔者对此的反驳是:参议院批准的任命与总统个人利益直接关联的情况甚少,难以因参议院的批准而感恩戴德。分配荣誉与报酬之权重于仅有限制作用之权,前者可吸引后者,不甚可能为后者所吸引。如所谓对总统施加的影响是对他施加限制,这恰好是?要达到的目的。前已阐明此种限制的好处,也已阐明这种限制并不妨碍总统拥有人事任命全权时的一切优点,却可以在很大程度上避免其缺点。

如将草案中人事任命规定与本州宪法所规定的方案作一比较,肯定以前者更为优越。草案中的提名权责无旁贷地委之于总统。既然任何提名均需立法机关之一院批准,则一项任命从始至终均为众所周知,公众对各个角色的登台表演极易察辨。提名不当的责任端在总统一人。对孚众望的任命予以驳回,参议院应负批驳总统遴选得人之责。发生任命不当事情,其提名之责在总统,批准之责在参议院,双方均当分担物议。

至于纽约州的人事任命,情况与此相反。本州的人事任命委员会由委员三至五人组成,州长为当然委员。此一小型机构,远避公众耳目,躲在密室中进行此项受公众委托的工作。据悉,州长以州宪法中不甚明确的条文为依据进行提名,此权州长掌握多少,如何行使则不为外界所知,亦不查在何种情况下他的提名遭到反对。如发生所用非人的情况,则因责任不清而难以审查,于是玩弄权术之门大开,而责任感丧失殆尽。公众所能察知的情况无非是:州长自称拥有提名之权;四名委员之中易于操纵其两名;如某些委员从中作梗,则常用其不便参加之开会时间去剥夺其反对之权;不论出于何种原因,许多任命不当情事经常出现。至于某一州长在此微妙而重要的人事工作上,能否任人唯贤,或竟滥用此权录用以唯命是从为其唯一优点之无能之辈,建立其危险的个人势力,则公众无从审查,只能观望猜测而已。

任何此类人事任命组织,不论如何组成,均为藏污纳垢的场所。限于财政支出,委员人数不可能多到无法互相拉拢的数量。由于每一委员均有他应加以照顾的亲友,则互相照顾的愿望必将形成投票与职位的交易。一人之私情较易满足,而十几人至二十人的徇私,则必形成少数家族垄断政府的一切主要职务,如此则最易导致贵族或寡头政治的出现。如欲避免以上情况,则须经常改变任命机构的组成,从而造成政府人员的极端不稳定。这样的机构因人数较少,不易为公众察觉,故较参议院易于倚势弄权。综上所述,以此代替制宪会议提出的方案,必将增加开支、在分配政府职务中助长用人唯亲、搬弄权术计谋各种危害的泛滥,削弱政府人员的稳定性,减弱对总统擅权的限制与保障。然而,以此作为宪法草案的主要修订条款竟然得到某些人的热烈提倡。

在此人事任命问题上,尚不得不提及,曾经有少数人提出,要求众议院亦参与此权之行使。因估计社会中持此种看法之人不可能甚多,故仅在此处略为提及。一个变动性大、人数众多的机构不宜行使任命权。试想众议院在半个世纪之后,其成员将达三、四百人,其不宜行使此权乃明显可见。总统与参议院各具一定的稳定性,由此产生的优点,由于众议院的参与,定将化为乌有,而拖延、窘困情况必将因而产生。多数州宪法之例亦足说明此议之不足取。

总统的权力除前所阐述者外,其余部分包括:向国会提出国情咨文;建议国会采取他认为妥善的措施;在特殊情况下,可以召开国会或其任何一院的会议;在国会本身不能在体会日期上取得一致意见时,确定国会休会;接受外国大使及其他使节;忠实执行法律;授予一切合众国军官军衔。

以上权力除召开立法机关任何一院会议及接受外国大使两点外,均未见提出任何异议,也无任何可以反对的理由。的确,除上述两点其余部分实难加以反对。关于召开立法机关任何一院会议问题,至少可以说,召开参议院会议有一充足理由。因参议院在缔结条约问题上有批准权,因此总统常需召集参议院会议,而众议院在此时则不需亦不宜召开。至于接受大使问题,笔者在前此之一文中已作过充分解答。

现在,我们已经完成了对行政部门的机构与权力的讨论。笔者已尽力阐明这些规定在共和原则下,符合发挥行政能力的各项要求。余下来的问题是:这些规定是否对共和原则提供充分保障,是否符合依靠人民、承担责任的原则。对此问题,已在宪法其他规定的探讨中涉及,由以下各项规定中得到满意的回答。这些规定有:由人民直接选举的选举人团,每四年选举一次总统;总统在任何时候均可遭到弹劾、得依法对其进行审判、免职、不得任其他公职、并得依法剥夺其生命财产。这些重大保障尚非制宪会议草案限制总统权力的全部设想。举凡行政首脑有擅权危险之事由,宪法草案均设置一些条款,使总统受到立法机关一院的控制。思想开明、而又合情合理的人民尚欲何求?

普布利乌斯

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