第五章 分权的底限

 《分权的底限》

  第三章曾试图就分权的底线给出一个定性的回答,本章则试图在 “量”上找出分权的底线。这是件注定吃力不讨好的事,因为国家大小、人口多寡、文化差异、经济水平发展高低、都市化程度的不同都可能影响分权的程度。因此,要准确指出某国在某个阶段上分权的底线所在几乎是完全不可能的。但是,当我们把世界各国的情加以比较时,还是可以发现一些带规律性的现象。如果某国的分权程度反常的低,我们则有理由相信该国的分权已超过了分权的底线。现在,我们先来看看在集权-分权程度上各国的情有哪些规律可循。

  图一给出了一九八九年三十四个国家中央政府财政收入和支出占该国整个财政收入和支出的比重。我们发现:

  在绝大多数国家,中央政府财政收入占整个财政收入的比重高于50%,只有三个国家( 中国, 加拿大和前南斯拉夫)是例外。

  在绝大多数国家,中央政府财政支出占整个财政支出的比重高于50%,只有三个国家(中国、巴西和前南斯拉夫)是例外。

  图二给出了五十七个国家中央政府财政收入和支出占该国国内生产总值(GDP )的比重。我们发现:

  在绝大多数国家,中央政府财政收入占GDP 的比重高于10%,只有六个国家(中国、尼泊尔、萨尔瓦多、秘鲁、前南斯拉夫和阿拉伯联合酋长国)是例外。

  在绝大多数国家,中央政府财政支出占GDP 的比重高于10%,只有三个国家(中国,巴西和前南斯拉夫)是例外。

  图一、图二是将各类国家杂在一起,有人也许会提出异议,争辩说象中国这样的经济欠发达国家,财政不必象发达国家一样集中。但各种比较研究都表明,正是欠发达国家的集权程度一般比发达国家高。 [1] 例如Wallace E. Oates对四十三个国家的研究发现,十八个发达国家中央政府财政支出占财政总支出的比重平均为65%,而二十五个欠发达国家相应的比重平均为89%。至于财政收入,欠发达国家中央政府的比重平均超过90%。[2] 图三、图四用一九八九年三十四国的数据印证其它学者多年来的观察。这两个图表明:

  在财政收入上,欠发达国家一般比发达国家更集权(图三)。前者中央政府财政收入占整个财政收入的比重,一般都在80%以上,只有两个国家(中国、前南斯拉夫)是例外。秘鲁的比重虽然不到80%,但只相差三个百分点。

  在财政支出上,欠发达国家一般也比发达国家更集权(图四)。前者中央政府财政支出占整个败政收入的80%以上,只有三个国家(中国、巴西和前南斯拉夫)是例外。

  图一至图四用的只是一九八九年数据,这不免让人怀疑,一年的数据有多大代表性,没准那一年是很特殊的一年。为了打消这种疑虑,我们用二十七个有时间序列统计的国家的数据制成了图五至图八。它们表明:

  在一九七三年至一九九二年间,各国中央政府财政收入占整个财政收入的比重一般高于60%,只有三个国家(中国,加拿大和前南斯拉夫)是例外(图五)。[3]

  在一九七三年至一九九二年间,各国中央政府财政支出占整个财政支出的比重一般高于50%,只有四个国家(中国, 加拿大、巴西和前南斯拉夫)是例外(图六)。

  在一九七三年至一九九二年间,各国中央政府财政收入占国内生产总值(GDP )的比重一般高于10%,只有四个国家(中国, 孟加拉国、秘鲁和前南斯拉夫)是例外(图七)。

  在一九七三年至一九九二年间,各国中央政府财政支出占国内生产总值(GDP )的比重一般高于10%,只有四个国家(中国, 孟加拉国、秘鲁和前南斯拉夫)是例外(图八)。孟加拉国只是在七十年上半叶显得不同别国,秘鲁只有一年跌得低于10%,因此,只有中国和南斯拉夫是真正例外。

  上面十点是从对几十个国家的观察中得出的。这些国家有大有小,分布在各大洲,经济发展水平参差不齐,文化各异。有的实行民主,有的不民主;有的采取联邦制,,有的采取单一制。但尽管有诸多不同,从它们的经验中似乎可以得出这样一个结论:在当今世界上,一国中央政府的财政收入或支出不应低于财政总收入或支出的50%,或国内生产总值的10%。当一个国家在四个方面全部低于指针的话,就可以说超出分权底线了。从对图一至图八的分析中,我们发现有的国家在一个方面低于指针,有的国家在两个方面低于指针。这些国家恐怕还不能说分权超过了底线。如加拿大,虽然其中央政府的财政收入和财政支出的比重都低于50%,但占国内生产总值的比重却大大高于10%。又如秘鲁,其中央政府的财政收入和支出占国内内生产总值的比重在八十年代跌到10%以下,但财政总收入和支出在中央地方政府之间的分配却是相当集权的。再如巴西,它的中央政府财政支出在一九八九年只占财政总支出的31%,但其财政收入则占财政总收入的95%,而且其财政收入和支出占国内生产总值的比重都十分高。

  但是,如果有国家在四个方面都只低于上述指针的话,其分权恐怕就超过了底线。根据现有的数据,当今世界上只有两个国家属于这一类,它们便是在图一至图八中处处显得与众不同的前南斯拉夫和中国。

  表一也进一步揭示了前南斯拉夫和中国与别国相比显得多么例外。八十年代是分权的年代,各国政府都高唱分权的调子。但说是一回事,做是另一回事。美国的里根总统、英国的撒切尔首相“念唱”方面能拔头筹,但“作打”方面则不怎么样。在一九八零年至一九八九年间,美国联邦政府财政收支占财政总收支的比重是有些许下降,但从另一角度看,它们占国内生产总值的比重几乎没有变化。英国财政在撒切尔治理期间实际变得更集权,而不是更分权了。在表一包括的二十六个国家中,只有五个国家在所有四个方面都变得分权了(即各项的 “change”栏全是负号),其余的国家,有的变得更集权了(如印度、南非、墨西哥、加拿大、芬兰,其“change”栏全是正号);有的在某些方面朝分权化的方向迈了几步,但在其它方面没有变化、或趋向集权。在五个全面分权化的国家中,三个(伊朗、阿根廷、秘鲁)到该时期末,还没有在四个方面跌到分权底线以下。例如,伊朗分权的步子虽然很大,但由于起点的集权程度很高,到一九八九年,它仍是相当集权的。阿根廷分权的变化幅度最大,但直至一九八九年,它在所有四个方面仍高于我们定义的分权底线指针。前南斯拉夫走得最远。到一九八九年,其联邦政府只能支配国内生产总值的4%,财政总收支的20%。财力上如此虚弱的政府是不可能履行许多非它履行不可的职能的。无怪乎,一年以后,这个国家就分崩离析了。前南斯拉夫这个例子最有力地说明了超过分权底线可能产生的严重后果。中国今天的分权程度与前南斯拉夫八十年代初的很接近,关心中国前程的人,必须认真思考分权底线的政治含义,切不可以侥幸心态漠然视之。

  中国分权已超过了底限

  上一节清楚地表明,中国的财政分权在“量”上已超过了我们定义的底线。在“量”上超过分权底线本身并不是我们关心的重点。我们真正关心的是,如果分权在“量”上超过了底线,中央政府是否还能有效地行使必须由它行使的权力?“量”与“质”是紧密相关的。人们有理由相信,一旦在“量”上超过底线,第三章讨论的分权原则便无法落实,中央政府对履行它应履行的职责便会时时感到力不从心,其结果是造成一系列严重的经济、社会、政治危机。中国的情况似乎印证了这种看法。

  第一、在提供共享物品与服务方面,中央政府无力承担起提供全国性共享物品和服务的重任。试举几例。

  1.全国性基础设施严重不足,尤其是铁路和公路交通。美国的面积与中国差不多大,但是其铁路长度是中国五倍多,公路长度是中国的六倍多。如果说,美国太发达,拿来与中国比较不合适。让我们看看发达程度与中国相近,面积只有中国三分之一的印度。从表二可以看出,印度的铁路、公路也比中国长得多。铁路和公路的不足已成为中国经济持续发展的严重“瓶颈”,这一点已成为许多人的共识。同时,交通设施的不足还可能引发社会不稳,这已由每年春节期间环绕铁路运输形成的紧张气氛所证实。每年春运季节到来之前,中央政府要求全国各地政府设法减少和疏导“民工潮”,其原因也是惧怕民工潮引起爆炸性后果。但只要铁路、公路交通的发展跟不上经济发展和社会变迁的步伐,仅靠行政措施是难以从根本上解决问题的。

  当然有一部分铁路、公路不是全国性共享物品,而主要是地方性的。各地政府近年来也下了很大本钱来改善本地的交通状况。但是由于铁路、公路的外部经济效应很强,地方政府往往以收费方式来阻止人们“免费搭车”,结果造成公路上收费关卡密布,严重影响了公路的使用效率。中央三令五申禁止滥设公路收费站,但由于修路费用出自地方,中央的规定理不直、气不壮,留下了无数漏洞。这是公路收费站不但禁不绝,反而愈演愈烈的根本原因。

  表二.中、印、美铁路、公路情况(公里)

  国 家  铁 路    公 路

  中国  54,000 (1990) 1,029,000 (1990)

  印度  61,850 (1986) 1,970,000 (1989)

  美国  270,312 (1991) 6,365,590 (1991)

  数据来源:CIA, The World Factbook,1992,P.72, 156, 359.

  2.中国的发展是以破坏生态和污染环境为代价的。据中国科学院生态环境研究中心的一份报告说,我国目前生态环境的基本状况是:“先天不足,并非优越;人为破坏,后天失调;退化污染,兼而有之;局部有改善,整体在恶化;治理能力远远赶不上破坏速度,环境质量每况愈下;生态赤字不断扩大,生态空间不断缩小;形成了中国历史上规模最大、涉及面最广、后果最严重的生态破坏和环境污染。” [4] 例如,被称为“空中死神”的酸雨正在不断蔓延,酸雨降水面积已从一九八五年的175万平方公里,扩大到一九九三年的280万平方公里。[5] 酸雨污染范围的扩大不仅危及中国的经济生态和人体健康,而且造成了南北朝鲜、日本等邻国的强烈不满,可能引发国际争端。但就在环境不断恶化的同时,中国用于污染治理的资金郄没有相应增长(见表三)。在污染治理的各种资金中,大概只“建设资金” 和“环保补助资金”来自财政,“更改资金”和“综合利用利润留存” 来自预算外收入,“贷款”来自银行。后表三中以看出,政府财政开支的污染治理资金在一九八五年只占国民生产总值的0.12%,其后从没超过这个水平,到一九九三年甚至跌到了0.08%。如果中央政府不在污染治理方面作出重大努力,指望地方政府和企业解决这个问题,中国的环境恶化可能带来灾难性的后果。

  表三.中国污染治理的资金来源1985-1993(亿元)

财政性资金 预算外资金  银行贷款
年代 总计 建设资金 环保补助 更改资金 综合利用 GNP  GNP 资金利润留存
1985 22.1   5.1    4.9   0.6    0.6  3.2  0.26%  0.12%
1988 42.5   9.6    6.6   12.1    0.1  8.3  0.30%  0.12%
1989 43.5   9.5    6.3   14.0    1.1  7.5  0.27%  0.09%
1990 45.4   0.9    6.8   13.4    1.1  7.5  0.26%  0.04%
1991 59.7   14.0   10.2  7.2     2.1  5.6  0.30%  0.12%
1992 64.7   14.0   10.9  17.9    2.2  6.0  0.27%  0.10%
1993 69.3   13.1   10.7  20.9    3.2  6.2  0.22%  0..8%

  数据来源:国家统计局,《中国统计年鉴1993》,页八二二;《中国统计年鉴1994》,页六六八。

  3.更严重的是,中央政府无力供养国防军。 第六章将对这个问题进行深入地讨论。

  第二、中央政府无力在全国范围内进行收入再分配。这可以从三个方面来观察:

  1.根据第三章的讨论,我们知道调节收入再分配的功能主要应由中央政府承担。但是中国财政支出中最具再分配性质的几项,如 “文教卫生事业费”、“抚恤和社会福利救济费”和“价格补贴支出”,正是地方政府扛的大头(见表五),这在各国是罕见的。

  表五.中国财政支出主要项目中各级政府所占比重(%) 1990

项目   该项目财政总支出 中央负担该项的比重 地方负担该项的比重
基建支出   21.0       75.66        24.34
企业挖
改建资金   2.62       8.25         91.48
科技三项费用 1.84       73.91        26.09
支持农村生产支出 3.71     7.37         92.63
农林水利气象事业费 2.72    12.63        87.37
公交事业费  1.22       31.90        68.10
商业事业费  0.14       11.49        88.51
文教卫生事业费 16.59     8.12         91.88
科学事业费 1.29        56.68        43.32
抚恤和社会福利救济费 1.570  10          1.05
行政管理费
(包括公检法支出) 8.78    8.75         91.25
武警支出   0.88       100         0
价格补贴支出 11.03      10.52        89.48
国防支出   8.41       100         0
债务支出   5.52       100         0
地质勘探费  1.05       100         0
其它     11.61      --          --
总计     100.00      36.5         63.5

  数据来源:财政部综合计划司,《中国财政统计年鉴1950-1991》,页一零四至一六八,一八二;国家统计局,《中国统计年鉴1994》,页二一七至二一九。

  2.第三章指出,中央财政收入占财政总收入的比重应高于中央财政支出占财政总支出的比重,收大于支部分可由中央政府以拨款形式用于弥补地方政府收支上的缺口,并籍此缩小各地之间在收入、公共服务、基础设施诸方面的差距。但是,如表六所示,中国中央政府财政收入占财政收入的比重往往并不高于其财政支出占财政总支出的比重。在一九八五年至一九九三年九年间,就有六年情况如此。

  表六.中国中央财政收支和地方财政收支比重

       中央政府       地方政府
年度  财政收入  财政支出  财政收入  财政支出
1985   37.9    45.3    62.1    54.7
1986   40.6    41.3    59.4    58.7
1987   38.2    42.1    61.8    57.9
1988   39.8    39.2    60.2    60.8
1989   37.5    36.4    62.5    63.6
1990   41.3    39.8    58.7    60.2
1991   38.2    39.5    61.8    60.5
1992   39.7    41.4    60.3    58.6
1993   33.3    37.0    66.7    63.0

  数据来源:国家统计局,《中国统计年鉴1994》,页二二零。

  事实上,表六夸大了中央政府财政收入的比重,因为中央政府财政入中的近四分之一是所谓“债务收入”。如果按照国际惯例对中国的中央财政收入作出调整的话,[6] 它占整个财政收入的比重还要更低一些。由于中央收不抵支,它很难运用转移手段在全国范围内进行再分配。

  3.随着中央财权的萎缩,能用于在各地区间重新分配的财政资金越来越少。这个趋势可以从表七中看得很清楚。一九八一年,在全国二十九个省级单位中,十七个是财政盈余省,其中上海90%的财政收入要上交中央,其它不少省份也得上交50%-70%(如北京、天津、辽宁、江藓、淅江、山东);同时在十二个财政赤字省中,中央拨款可以比本地财政收入高二至八倍(如内蒙古、青海、宁夏、新疆)。但从那以后,财政盈余省对中央的上缴绝对额越来越小,其占本地财政收入的比重更是急剧下降。到一九九一年,除上海仍上缴47%的财政收入给中央外,没有一个财政盈余省的上缴超过自己财政收入的20%。此时财政赤字省已增到二十个(海南省没有包括在该表内),但前赤字省除西藏和江西两省外,中央拨款的比重都已降低了。总之,中央从盈余省拿到的和给赤字省的都在比重上大大降低了,它的中介调节作用也随之大大削弱了。

  由于中央无力在全国范围内进行收入再分配,本来己很严重的地区差别正在不断扩大,[7] 并造成地区间在冲突的可能性。[8] 关于国家能力与地区差距之间的关系, 详见第七章的讨论。

  第三,中央政府无法运用财政政策稳定宏观经济。在第二节中,我们曾指出,维护宏观经济稳定的功能只能由中央政府承担,因为市埸本身不会自行稳定,地方政府也无法使总需求与总供给达到平衡。中央政府维护宏观经济稳定的财政手段说到底是用税收和公共开支来调节总需求;具体说就是在经济增长过快的时候,增加税收,削减公共开支,以压缩需求;在经济增长乏力的时候,减少税收,扩大公共开支,以刺激需求。如果政府积极运用财政手段调节总需求的话,我们应该看到在政府财政收入占国内生产总值的比重与国内生产总值的增长率之间存在一种正相关关系。但是当我们用中国一九七八年至一九九三年的相关数据,对这两对关系进行简单线性回归分析时(见图九、图十),发现这两个关系都是负相关,且关系数都非常弱(R2=0.029, R2=0.003)这表明,在过去十几年中,不管经济发展速度是慢是快,中国政府的财政收入与支出一直呈下降态势。换句话说,中国政府根本没能用财政手段来实现宏观稳定目标。当然,这并不是说,中央政府未曾做过这样的努力。只是在“分灶吃饭”的财政体制下,它是心有余而力不足。财政包干制使税收对中央政府而言基本上丧失了调节功能,只剩下了收入功能。理论上,规定税基和税率仍属中央政府的权力范围;但事实上,地方政府只要按与中央政府协议的方式如数进贡,便万事大吉。在它们的辖地内减免税全凭当地主管部门一句话。这样,地方政府实际掌握了对税基和税率的控制。如果它们不顾宏观经济形势,以滥用这项控制权的方式来追求本地利益的最大化,其结果一定是宏观不稳。即使我们假设地方政府十分守规矩,从来不滥用这项权力,财政包干制仍不利于宏观稳定,因为它的运作逻辑是,当经济增长快时,中央财政收入占国内生产总值的比重会下降;而当经济出现衰退时,中央财政收入占国内生产总值的比重会上升。这个逻辑正好与维护宏观经济稳定的逻辑相反。

  由于“分灶吃饭”的财政体制严重束缚了中央政府的手脚,在过去十几年中,经济发展的平均速度虽然很快,但起伏很大,而且经常险象环生,因为中央政府无力履行它不可推卸的稳定宏观经济的职能。

  小结

  凡事皆有度,在“度”以内是好事,到了“度”以外就变成坏事了。集权与分权亦然。如中央政府把地方政府也能办的事统统揽在自已手中,或把完全不必由政府管的事也统起来,则是超过了集权的上限。这便是传统中央计划经济体制的根本问题所在。因此,在实行过中央计划经济体制的国家内进行改革,分权是题中应有之义。但是,分权并不意味无限制地分权。实行市埸经济不能否认政府在经济中的必要作用,[9] 行政放权也不能将应由中央政府承担的职责一古脑下放给地方政府。我们这样说,不是因为对政府干预经济有所偏爱,或对中央政府情有独钟,而是有些事非市埸力量所能完成;在应由政府干的事中,有些是地方政府无法承担的。如果该政府干的事也拋给市埸,该中央政府干的事也托赋给地方政府,其结果必然是不见分权之利反见分权之弊。

  中国经济发展在过去几十年中受益于“放权让利”的改革方针是勿庸置疑的。在经济转型初期,改革的确就意味分权。经历了十多年“放权让利”之后,中国已到了从制度上规范政府与市埸关系、中央与地方关系的时候了。如果有人在分权已接近或超过其底线之际,仍坚持只有进一步分权才是改革,他们要么是天真的情绪化的改革者,要么是在为分权过程中形成的某些特殊利益集团充当代言人。清醒的改革者必须把握集权-分权之间的适度平衡,并据此做出健全的制度安排,只有这样才能使中国经济走上一条持续、稳定、协调发展的康庄大道。

注释
[1] Wallace E. Oates, Fascal Federalism, charpt 5; Werner W. Pommevehne, “Quantitative Aspects of Federalism: A Study of Six Countries, ” in W. Oates, ed., The Political Economy of Fiscal Federalism, Lexington, MA: D.C. Heath, pp.275-355; Michael Wesylenko, “Fiscal Decentralization and Economic Development” , Public Budgeting and Finance, 7, (1987) pp.57-71; Roy W. Bahl and Shyam Nath, “Public Expenditure Decentralization in Developing Countries,” Government and Policy, 4, (1986),pp.405-418.
[2] Wallace E. Oates, “Searching for Leviathan: An Empirical Study.”
[3] 中國數據的財政收入中已減去所謂“債務收入”,使之能與別國的數據相比較。
[4] 中國科學院,《國情與決策》,北京:北京出版社,一九九零年,頁二零三。
[5] 新華社北京一九九五年一月九日電。
[6] 即剔除“債務收入”,然後將“企業虧損補貼”作為正數加入。在支出方面,同時要加入“企業虧損補貼”。
[7] 胡鞍鋼,“我國地區差距研究”,人民日報總編室,《內部參考》,第三十五期(總二二三期),一九九四年九月五日,頁一至八;王紹光,“地區差距與中央政府的介入”,《香港社會科學學報》,一九九五年第一期。
[8] 胡鞍鋼,“省地級幹部眼中的東西部差距--對三十多名省地級幹部的一項調查”,《戰略與管理》,一九九四年第五期,頁八八至九十。
[9] 見注12。

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附录:艺术和自我超越 - 来自《通过知识获得解放》

Art and Self-Transcendence   贡布里希   一位人文主义者应邀对一批主要由自然科学家组成的听众发表演说,假如他略感歉疚,那是完全可以理解的。艺术研究就提供了让人歉疚的缘由。这种研究中的一个系统的或哲学的分支,即美学,到目前为止已存在了两个多世纪,然而耶稣会的文森特·特纳神父[Father Vincent Turner S.J.]在一篇题为“美学的荒芜”[The Desolation of Aesthetics]的文章中对这些努力持怀疑态度,我也有同样的怀疑。作为历史学家,我们略多地受人尊重些,然而,即使在史学界我们对风格和属性作出的特定推论也经不起检验,……去看看 

第一章 论感觉 - 来自《利维坦》

关于人类的思想,我首先要个别地加以研究,然后再根据其序列或其相互依存关系加以研究。个别的来说:每一思想都是我们身外物体的某一种性质或另一种偶性的表象或现象。这种身外物体通称为对象,它对人类身体的眼、耳和其他部分发生作用;由于作用各有不同,所以产生的现象也各自相异。     所有这些现象的根源都是我们所谓的感觉;(因为人类心里的概念没有一种不是首先全部或部分地对感觉器官发生作用时产生的。)器官余部分则都是从这根源中派生出来的。     认识感觉的自然原因,对目前的讨论说来并不十分必要,我在其他地方已经……去看看 

26 - 来自《灵山》

我不知道你是不是观察过自我这古怪的东西,往往越看越不像,越看越不是,就好比你躺在草地上凝视天上一片云彩,先看像一头骆驼,继而像一个女人,再看又成为长着长胡须的老者,这还不确切,因为云彩在瞬息变化。  就说上厕所吧,在一幢老房子里,望着印着水迹的墙壁,你每天上厕所,那陈年的水印子都会有所变化,先看是人脸,再看是一头死狗,拖着肚肠子,后来,又变成一棵树,树下有个女孩,骑着一匹瘦马。过了十天半个月,也许是几个月过去了,有一天早晨,你便秘,突然发现,那水迹子竟还是一张人脸。  你躺在床上,望着天花板,由于灯光的投影,那洁白的天花板也会生……去看看 

中国哲学简史 第十二章 - 来自《中国哲学简史》

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第五章 三十万人的冤魂 - 来自《侵华日军暴行纪实》

1937 年11 月12 日,上海失陷,日军进逼南京。12 月13 日,南京失陷,数十万手无寸铁的市民和来不及撤退的中国士兵落到了日本侵略者的屠刀之下,南京城成了血淋淋的人间地狱。一、金陵古城陷入魔爪太阳旗映着落日的血色与浓重的硝烟,在南京城头升起南京是中国的历史名城,人称金陵古城。当时,它是中华民国的首都。在侵略者看来,攻占南京是对“支那”决定性的一战,只要把中国的首都攻下,一个国家就亡了。于是,淤沪会战的炮火刚熄。日军大本营又在1937年12 月1 日下令:“华中方面军司令官须与海军协同,攻占中国首都南京!”为了迅速拿下南京,实……去看看