第十七章 联邦的代议制政府

 《代议制政府》

不适于或不愿意在同一国内政府下生活的几部分人,在对外关系上组成联邦往往是有好处的,既防止他们自己之间的战争,也为了更有效地防卫强国的侵略。

联盟要成为可取,须具备几个条件。第一个条件是,在居民之中应有足够多的相互同情。联盟使他们受到拘束要永远站在同一方面战斗;如果他们彼此间抱有的感情,或对待其邻人方面抱有的不同感情,是一般地宁愿站在相反方面战斗,那么联盟的纽带既不会维持长久,在其存续期间也不会很好遵守。在这意义上的同情就是基于种族、语言、宗教,特别是政治制度方面的同情,它最有助于政治利益的共同感。当几个自由国家,各自均不足以自卫,四面八方被军事的或封建的君主所包围,而这些君主义憎恨和蔑视甚至邻国的自由时,这些国家除结成联盟外不可能保持自由及其幸福。从这种原因产生的共同利益,几个世纪以来在瑞士被认为适于有效地保持联盟,尽管不仅存在着宗教上的不同,宗教当时是整个欧洲不可调和的政治冲突的主要根源,而且联盟本身的构成上也存在着重大的弱点。在美国,那里在最大程度上存在着维持联盟的一切条件,唯一的缺点是在单独一个但却最为重要的奴隶条款方面的制度上的分歧,这一分歧在离间联盟的两个部分彼此之间的感情上走得这么远,以致对双方都有极大价值的纽带是继续保持还是决裂要由一场顽强的内战来决定。

联邦政府稳定性的第二个条件是,各别的国家不是强大到能依靠它们单独的力量防御外来侵略。否则它们就很容易认为它们从同别的国家联合之所得不能抵偿它们在牺牲行动自由方面之所失;从而,每当联邦在其有权管辖的事情上的政策不同于任何一个成员各自推行的政策时,内部的和地区的不和,由于缺乏对保持联邦的充分渴望,就有发展到解散联邦的危险。

其重要性不亚于前两个条件的第三个条件是,在缔约各国中没有特别突出的力量上的不平等。当然,它们在资源上不可能绝对平等,在一切联邦中各邦之间的力量总是不一样的;有些邦人口较多,较富,也较文明。纽约州和罗得岛州(RhodeIsland)之间在财富和人口方面是悬殊的;伯尔尼州(Bern)和楚格州(Zug)或格拉利斯州(Glaris)之间的情况亦同。最主要的是,不应有任何一个邦比其余各邦强大到能有力量对抗许多个邦联合在一起的力量。假如有这样一个邦,而且是唯一的一个,它坚持要控制共同的讨论;假如有两个这样的邦,在它们意见一致时那将是无法抵抗的;而一旦它们意见不一致,一切将决定于它们之间的权力斗争。仅仅这一原因就足够把德意志联邦降到几乎等于零,且不说它的糟透了的内部构成。它丝毫未实现联邦的真正目的。它从未给德意志以划一的关税制度,也未定下统一的币制;仅仅有助于授予奥地利和普鲁士以合法权力把它们的军队派去帮助各地方的君主强迫其臣民服从专制制度。另一方面,在对外关系上,联邦将把全德意志变成普鲁士(假如没有奥地利的话)和奥地利(假如没有普鲁士的话)的属国。这时候,每个小君主除了附和这国或那国,或和外国政府勾结起来反对两者以外,很少有其他的选择。

联邦的组成有两种不同的方式。联邦当局只代表各个政府,它的行为只对作为政府的各邦政府有拘束力;或者它有权制定和发布直接对各个公民有拘束力的法律和命令。前者是德意志所谓联邦的方案,以及1847年以前瑞士宪法的方案。在美国紧接独立战争后的几年也试行过这种方案。另一原则是美国现行宪法的原则,并且在最近十二年中被瑞士联邦采用。美国联邦的联邦国会是每一个州政府的实体部分。在它的职权范围内,它制定每个公民自应遵守的法律,由它自己的官员执行,并由它自己的法院强制施行该项法律。这是人们业经发现或确曾有可能产生有效的联邦政府的唯一原则。仅仅政府之间的联合不过是一种联盟,而且容易受到使联盟变得不稳定的一切意外事件的影响。如果美国总统和国会的法令只对纽约、弗吉尼亚(Virginia)或宾夕法尼亚(PennAsyl-vania)各州的政府有约束力,并只能通过那些政府给各自所任命的官员发布的命令加以施行,只对它们各自的法院负责,那么联邦政府的任何命令如果得不到多数州的同意就无法执行了。向州政府发出的征发物品的命令除战争以外也就没有其他制裁或强制手段了。这样一来,联邦军队将不得不经常准备着对冥顽不驯的州强制施行联邦的法令。还有这种可能:其他的州,同情于抗拒不服的州,也许在争议的某一点上对它有同感,不派出它们的军队,如果不是派出军队去和不服从的州的军队一起作战的话。这样的联邦更象是诱发内战的原因,而不是预防内战的办法。如果说这不是瑞士联邦直到1847年前几年发生的事件以前的情况,那不过是因为联邦政府感到本身很弱,以致几乎不曾试图行使任何真正权力的结果。在美国,按照这原则的联邦的试验,在其存在的最初几年里就失败了;幸而当时具有丰富知识和既得权势的人们——共和国的独立是他们奠定的——仍然活着来引导共和国度过困难的过渡期。《联邦主义者》这本由三个主要联邦主义者所写文章的汇集,是在新的联邦宪法尚待全民加以认可的时候为了对该宪法作说明和辩护而写的,至今仍为我们关于联邦政府所具有的最富教育意义的论文。在德意志,这个更为不完善的联邦,如大家所知道的,甚至未符合维持同盟的目的。它在任何一次欧洲战争中都未防止联邦的单个成员和外国联合起来反对其他成员。尽管这样,它似乎是君主国家间唯一可能的联盟。一个根据继承而不是根据委托握有权力的国王,在既不能剥夺他的权力,又不能使他就权力的行使对任何人负责的情况下,是不可能放弃掌握独立的军队,或者容忍任何国家不通过他而直接对他的臣民行使主权的。要使两个以上的君主政府的国家联合在一个有效的联盟之内,看来是必须在同一国王统治之下。英格兰和苏格兰在国王的联合和议会的联合之间的约一世纪期间内就是这样一种联盟。甚至这种联盟之有效,也不是由于联邦制度,因为根本不存在这种制度,而是由于在两国宪法中的王权在大部分那段时间内都差不多是绝对的,致使两国的对外政策能按照一个意志形成。

在更完善的联邦形式下,每个特定邦的公民须服从两个政府,他自己的邦政府和联邦的政府,不仅每个政府的宪法上的权限须作明确规定,而且在发生争议时决定权不应属于任何一个政府,也不应属于各该政府的任何官员,而应属于独立于两者之外的仲裁者。应该有一个最高法院和在各邦内的下属法院系统,有关争议问题将送交这些法院,它们对争议作出的终审判决将是最后的。联邦的每个邦,以及联邦政府本身,和联邦及各邦政府的每个官员一样,在超越它们的权限,或者未履行其联邦义务时,都应受到在这些法院中的控诉,并一般说来不得不利用这些法院作为贯彻它们的联邦权利的工具。这牵涉到实际上出现在美国的那种惊人的后果,即作为联邦最高法庭的法院位于各州及联邦政府之上;有权宣布它们所制定的法律或其所为超出联邦宪法赋与它们的权限,因而无法律效力。在经过考验以前,对于这样的规定会起怎样的作用,法庭是否会有勇气行使其宪法权力,如果有的话,它是否会明智地行使这种权力,以及各政府是否会同意和平地服从它的判决,人们自然会感到强烈的怀疑。在美国宪法最后通过以前关于这一规定的讨论证明人们强烈地感到这种种自然会有的担心;但是现在完全放心了,因为从那以后所经过的六十多年里,没有发生足以证实这种种担心的事情,尽管有时有过关于联邦和州政府权限的相当激烈的争论,并且这种争论成了政党的标志。这样一项单个的规定所以具有突出的有益的作用,照德·托克维尔先生的意见,在很大程度上可归之于法院作为一个法院所固有的特性——即它不以其名义和抽象地宣布法律,而是等到人和人之间涉及争议问题的案件在司法上系属于法院之后:从这里产生的可喜结果是,它的宣布不是争议一开始就作出,在其以前通常先有很多群众性的讨论,法院在听取双方有声望的律师就争议问题充分辩论之后作出判决,每一次仅就案件所要求的问题作判决,而且它的判决不是为了政治上的目的自愿作出的,而是出于它应对原被告双方实行公平审判这一不能拒绝履行的义务。甚至这些信任的理由也不足以产生所有政府当局对最高法院关于宪法解释所作决定的那种恭敬的服从,如果不是因为它们不仅对组成这个高贵法庭的法官们的杰出才能,而且对他们完全优于个人的或地区的偏见有完全的信赖的话。这种信赖证明大体上是正当的;但是美国人民感到最有重大关系的莫过于小心谨慎地防止一切哪怕是稍微倾向于在这一伟大的国家制度的性质上产生退化变质的事情了。作为联邦制度稳定性的基础的信任第一次受到损害是由于这样一个判决,它宣称奴隶制属于公民权利,因而在尚未成为州的地区内是合法的,即使是违反该地区多数居民的意志。这一著名判决或许比任何别的事情更使地方性的分裂达到产生内战结果的危机。美国宪法的主要支柱的确没有强大到足够承受得住更多这样的打击。

作为联邦政府和州政府之间的仲裁者的法庭,自然也对两个州之间,或这一州的公民和另一州的政府之间的一切争议进行判决。国家之间的通常救济手段,即战争和外交,既被联邦的结合所排除,就有必要代之以司法救济。联邦的最高法院执行着国际法,从而是现今作为文明社会最突出的需要之一的一个真正的国际法庭的第一个伟大范例。

联邦政府的权力自然不仅扩及到战争与和平,以及这个国家和外国政府之间产生的一切问题,而且扩及到按照各州的意见为享有联合的充分好处必须作出的任何其他的安排。例如,它们之间的贸易自由,不受过境税和海关的阻碍,对它们是一大便利。但是如果每一个州有权确定该州和外国之间商品交换的税率,这种国内的自由是不可能存在的,因为由一个州放进来的每种外国产品都将进入所有其他的州。因此,在美国一切关税和贸易规则均专由联邦政府制定或废除。此外,仅有一种币制,一种度量衡制度,对各州也是一大便利。而这只有当这些事项被托付给联邦政府时才能得到保证。如果一封信须通过很多套隶属于不同的最高当局的公共机关的话,邮政通讯的准确和迅速就会受到妨碍,其费用也会增加,因此所有的邮局被置于联邦政府管理之下是很方便的。但是在这种问题上不同的社会容易有不同的感受。美国一个州,在自从《联邦主义者》的作家们以来在美国政治上出现过的最富于理论的政治家的指导下,主张每个州对联邦国会的税法有否决权,并且这位政治家在一本由南卡罗来纳州(SouthCarolina)议会出版和广泛发行的具有伟大才华的遗著中,根据限制多数的虐政和允许少数实际上参加政权来保护少数这个一般原则,论证了这一要求。在本世纪初年美国政治中一个最有争议的论题是,联邦政府的权力是否应当扩及到,以及根据美国宪法是否已经扩及到,由联邦负担费用修筑公路和运河。只是在同外国打交道方面联邦政府的权力才必定是完全的。在其他所有问题上,则须视人民一般说来希望把联邦的纽带拉得多紧而定;须视为更充分地享有作为一个国家的好处他们愿意放弃他们地方的行动自由到何种程度而定。

关于一个联邦政府在其本身以内的适当构成不必须作很多论述。不用说,它由一个立法部门和一个行政部门组成,而每一部门的构成又依照和一般代议制政府原则相同的原则。至于将这些原则适用于联邦政府的方式,美国宪法的规定似乎是非常有卓见的:国会由两院组成,尽管其中一院按人口组成,每个州有权按照其居民的人数比例选出代表,另一院则不代表公民,而是代表州政府,并且每个州,不论大小,应在其中有同样数目的代表。这一规定排除了较强大的州对其余各州行使任何不适当的权力,并防止——在代表方式所能防止的范围内——任何议案在国会通过,除非它不仅得到公民多数的同意而且得到多数的州的同意,以保证各州政府所保留的权利。我在前面曾说到还有提高两院之一的资格水平的额外的附带好处。既然由各个州议会提名选出,它们的选择,象已经指出的那样,比任何普通选举更可能选择著名人物——它们不仅有选择这种人物的权力,而且有强烈的动机这样做,因为各州在全体会议讨论中所发挥的影响无疑和州代表的个人的分量和能力很有关系;这样选出的美国参议院经常包括全国几乎所有的具有公认的高度声望的政治人物。而另一方面,国会的众议院,根据有资格的观察家的意见,则和参议院相反,一般说来其特点是缺乏突出的个人美德。

当形成有效而持久的联邦的条件存在时,这种联邦数目的增加对世界说来总是有利的。它具有和任何其他扩大合作的做法一样的有益效果,通过这种合作,弱者依靠联合就能和强者立于平等地位。依靠减少那些不能自卫的小国的数目,它就削弱了对侵略政策的诱惑,不管这种政策是直接靠武力实行还是通过强大力量的威势。不用说,它终止了组成联邦的各国之间的战争和外交争吵,并且通常也结束了它们之间的贸易限制;而在有关邻国方面,因联盟而增加的军事力量,其性质几乎完全是用于防御的目的的,而绝少用于侵略的目的。联邦政府不具有有效地进行任何战争的足够集中的权力,除非是一场自卫战争,在这种战争中它能够依靠每一个公民的自愿的合作。而通过一场胜利的战争所取得的不是归顺的臣民,甚至也不是同辈的公民,而只是新的,也许是麻烦的,独立的联邦成员,这对民族的虚荣或抱负来讲也没有什么值得很高兴的。美国人在墨西哥的好战的做法纯粹是例外,主要是由促使各个美国人占据无主土地的那种移住倾向影响下的志愿兵进行的;如果说这场战争有任何公开的动机的话,那也不是民族扩张的动机,而是受到纯粹地区性的扩大奴隶制的目的的鼓励。很少迹象表明,在美国人的做法中,不论就全国来说还是就个人来说,为他们的国家本身取得领土的愿望对他们有什么大的力量。他们对古巴的垂涎同样仅仅是地区性的,而反对奴隶制的北方各州从来未加以支持。

可能出现这样一个问题(如在目前意大利的暴乱中那样):决定联合起来的国家究竟应该组成一个完全的联邦还是组成一个仅仅的联邦。这问题有时势必由联合的整体的单纯领土大小来决定。能够从一个中心加以有利的统治,或甚至对其政府便于进行监督的国家的范围,存在一种限度。有一些幅员辽阔的国家是这样治理的;但是它们,或者至少它们的边远省份,一般说来是管理得极坏的,而且只有当它们的居民几乎是野蛮人的情况下,他们才不能各自把自己的事情安排得更好一些。在意大利并不存在这种障碍,它并没有过去和现在若干治理得很好的单一国家那么大。因此问题是,这个国家的各个部分是否要求按照根本不同的方式来治理,以致同一议会和同一政府或行政部门不可能满足它们全体的需要。除非情况是这样,而这是个事实问题,它们最好完全联合起来。完全不同的法律制度,以及极不相同的行政制度都可以存在于国家的两个部分而不致妨碍立法的统一,这一点已由英格兰和苏格兰的情况得到证明。然而,在一个统一的、为国家的两个部分制定不同法律以适应以前分歧的议会下存在着的两种法律制度的这种不受干扰的共存,或许在其立法者更醉心于划一的国家里(如在欧洲大陆上容易有的情形),可能不会保持得那么好,或者对保持共存缺乏同样的信任。对任何反常情况(只要有利害关系的人们不感到受压迫)都能容忍(这是我国的特点)的我国人民,为试行这一困难的实验提供了一个特别有利的场所。在多数国家中,如果目的在于保留不同的法律制度,就很可能有必要保留各别的议会作为这些制度的保护者;这和一个既有全国议会又有国王,或一个没有国王的全国议会,在所有成员的对外关系上高于一切,是完全不矛盾的。

每当人们认为不必要在不同的省份永久保持不同的法律制度以及基于不同原则的根本制度时,使次要的分歧同维持政府的统一不相矛盾总是可以办得到的。唯一需要的是给地方当局以足够大的行动范围。在同一个中央政府下面可以有各省省长和为地方目的服务的省议会。可能发生这样的情况,比如说,各省的人民可能愿意选择不同的征税方法。如果不能指靠全国议会在每个省的议员指导下来修改总的税收制度以适合各该省,宪法不妨规定:凡可变为地方开支的政府开支都应按各省议会规定的地方税率付税,而必须是全国性的开支,如维持陆军和海军的费用,应在当年的预算中按照各省资源的总的估计分派给各省,分派给每省的数额由地方议会按当地最能接受的原则征收,一总交给国库。就国家的各个省来说,甚至旧时法国君主国存在过和这相接近的做法;其中每一个省一旦同意或者被要求提供一定的金额,就被允许通过它自己的官员向居民进行征税,从而避免皇室监督官及其代表的苟敛;而这一特权经常被说成是主要有助于使它们成为——有些省也确曾成为——法国最繁荣省份的好处之一。

保有同一个中央政府和保有不同程度的集权,包括在行政方面和甚至立法方面的集权,是并不矛盾的。一国人民可能希望并有能力保有一个比单纯联合更密切的联邦,但另一方面他们的地方特殊性和经历又使得在政府管理的细节上保持相当大的差异成为值得想望的。但是,如果各方都有使这种实验成功的真正愿望,则不仅在保持这种差异方面,而且在给这种差异以宪法规定的保证,以防止任何同化的企图(除非有关的人们自愿这样做)方面,就不一定有任何困难了。

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