4-4 导致民主国家走上中央集权或避免中央集权的若干特殊的和偶然的原因

 《论美国的民主(下卷)》

如果所有的民主国家都本能地趋向中央集权,那它们也要采用不同的方式。这取决于该国的特殊条件是可以促进或阻止社会情况的自然发展。这种特殊条件为数极多,我只想叙述其一二。

在获得身分平等以前长期生活于自由之中的人民那里,自由所赋予的本性与平等所造成的倾向之间有一定的冲突。

尽管中央政权在他们当中提高了自己的特权地位,但他们作为个人却是永远不会放弃其独立的。

但是,当平等在一个从来不知道或长期以来不知道自由为何物的国家里(比如象在欧洲大陆人们所见到的那样)发展起来的时候,民族的古老习惯就要突然通过某种自然的吸引力而与社会情况造成的新习惯和新信念结合起来,以致所有的权力都好象自动趋向中央。这些权力以惊人的速度集聚于中央,国家立刻达到其强大的极限,而个人随即被推到其弱小的最后限界。

二百多年前来到新大陆的荒漠建立民主社会的英国人,在他们的母国已经养成参与公共事务的习惯。他们知道陪审制度,他们享过言论自由、出版自由和人身自由,他们具有权利观念和行使权利的习惯。他们把这些自由制度和刚毅的民情带到美洲,并用这些东西抵制政府对他们的侵犯。

因此,在美国人那里,自由是早已就存在了的,而平等则是比较挽近的。欧洲的情形与此相反。在欧洲,平等是由专制王权引进的,而且在国王看来,在自由进入人民的思想很久以前,平等早已深入人民的习惯。

我已经说过,在民主国家,人们认为政府是统一的中央政权的当然代表,他们不知道什么是中间权力。这一点,对于借助暴力革命而使平等原则获得胜利的民主国家尤其适用。革命的暴风骤雨把那些管理地方事务的阶级一扫而光,而剩下来的芸芸众生既无组织,又无可以管好自己事务的习惯,所以人们认为只有国家才能负起管理一切政务工作的重任。

结果,中央集权成了一种必然的事实。

对于拿破仑独揽几乎一切行政大权的行为既不必褒扬,又不必贬斥,因为贵族和大资产阶级突然消失以后,这些权力便落到他的手里。他当时拒绝这些权力和接受这些权力,几乎是都同样困难的。美国人就不曾感到有这样的必要,因为他们没有经历过革命,一开始就自己治理自己,从不需要请国家作他们的临时监护人。

因此,中央集权在民主国家的发展,不仅以平等的进展为转移,而且要看这种平等是以什么方式建立起来的。

在一场民主大革命开始的时候,或在不同的阶级之间刚刚展开斗争的时候,人民都极想把全国的行政权集中到中央政府手里,以把地方事务的领导权从贵族手中夺过来。而在这样的革命接近尾声的时候,被打败的贵族一般都愿意把一切事务的领导权交给国家,因为他们害怕变得已与他们平等而且往往是变成了他们的主人的人民实行小小的暴政。

由此可见,力图加强政府特权的往往并不是同一个公民阶级,但只要民主革命继续进行下去,国内总要出现一个在人数上或财富上强大的阶级,它出于同民主国家一般具有的那种经常憎恶被邻国统治的感情完全无关的特殊心理和自身利益,极欲把国家的管理大权集于中央。我们可以看到,目前英国的下层阶级正竭力取消地方的独立而将各地的行政权转归中央,而上层阶级则试图把地方的行政权保留在原来的主管人手里。我敢预言,总有一天会出现完全相反的情景。

以上所述可以使人们清楚地了解:为什么社会权力在经过人民的长期而艰苦的奋斗之后获得平等的民主国家里总要比在公民们一开始就总是平等的民主社会里强大,而个人的权力在前者总要比在后者软弱。美国人的例子就是这方面的明证。

美国的居民从未按特权分成几等,他们从来不知道主人与仆人的依赖关系。由于他们既不彼此害怕,又不相互憎恨,所以从来不知道有必要请求最高当局来指导他们的活动的细节。美国人的命运是特殊的:他们从英国的贵族那里取来了关于个人权利的思想和地方自由的爱好,并能把两者保全下来,因为他们用不着同贵族进行斗争。

如果说教育在任何时候都有助于人们维护自己的独立,那末,在民主时代这个说法尤其是真理。当人们全都相同的时候,便容易建立起一个单一的和全能的政府,而且只凭本能就可以做到这一点。但是,需要人们具备丰富的学识和技能,以便在这种环境下组织和维持次级权力,以及在公民都是独立而个人又都是软弱无力的条件下建立既可以反抗暴政又可以维持秩序的自由社团。

因此,中央集权和个人服从在民主国家不仅随平等的普及而增强,而且随公民的开化而增强。

不错,在不太开化的时代,政府经常缺乏知识去完善其专制统治,而人民也同样缺乏知识去摆脱专制。但是,两者的后果并不相同。

无论民主国家的人民多么幼稚,统治他们的中央政权从来不会没有一点知识,因为它容易从全国汲取它所发现的少量知识,而且必要时它可以到国外去寻找知识。因此,在一个既愚昧又民主的国家里,国家首脑和每个被统治者之间的巨大智力差距,便不能不立即暴露出来。这便容易使一切权力集中到国家首脑手里。国家的行政权力将不断扩大,因为只有国家能够胜任行政管理工作。

贵族制国家,不管你把它想得多么不开化,它也永远不会出现这种情况,因为在贵族制国家里除了君主以外,一些主要的公民也受过教育。

如今统治埃及的帕夏发现他的人民至为愚昧和极为平等,于是便从欧洲学来统治其人民的知识和经验。君主的个人学识一与臣民的愚昧和民主弱点结合,中央集权便将无限加强,而君主也就可以把国家变成他的工厂,把臣民变成他的工人。

我认为极端的中央集权最后会使社会失去活力,久而久之,还会使政府本身软弱无能。但是,我并不否认集权的社会力量在一定时期和特定场所可以容易实现巨大的事业。对于战争来说,这一点尤其是真理,因为战争的胜负主要取决于将全国资源迅速地投于规定的目的的技能,其次才取决于资源的多寡。因此,主要是在战争时期人民才感到应当而且往往是必须扩大中央政府的特权。所有的军事天才都喜欢中央集权,因为中央集权可以加强他们的势力;而所有的中央集权天才则都喜欢战争,因为战争将迫使国家将全部权力集中到政府手里。因此,在经常准备发动大规模战争和生存可能经常遭到危险的民主国家,使人们不断扩大国家的特权而限制个人权利的民主倾向,要比在其他一切国家迅速和持久。

我已经说过,害怕动乱和爱好安乐的心理不知不觉地使民主国家扩大中央政府的职能,以致中央政府自以为是强大得、聪明得和巩固得足以防止国家陷入无政府状态的唯一力量。我几乎不必补充大家就会知道,导致民主国家出现动荡不安的社会情况的特殊条件加强了中央集权的这种一般倾向,并使个人为了社会安定而牺牲越来越多的权利。

因此,一个国家在刚刚结束一场长期的流血革命的时候决不会去扩大中央政权的职能,何况这样的革命在把财产由其原所有者手里夺下来以后便动摇了全国的人心,使人们产生了疯狂的仇恨心理,把国家拖入利害冲突和党派倾轧的境地。于是,爱好社会安定的心理变成了一种盲目的激情,而公民则对秩序产生了一种反常的热爱。

我以上只讲了几个全是有助于中央集权的偶然原因,而对主要的偶然原因我还没有谈到。

在民主国家可能导致国家元首总揽一切事务领导权的第一个主要偶然原因,就是国家元首本人的出身及其爱好。

生活在民主时代的人自然喜欢中央政权,并愿意扩大它的特权;而且,如果这个政权忠实地代表了他们的利益,确切地再现了他们的本意,他们对它的信任就几乎是无限的,并准备将自己所能付出的一切献给它。

同旧贵族制度仍然保持某些联系的国王实行行政集权,将不如在出身、成见、本性和习惯等方面似乎与平等的运动有不可分割联系的自创新业的国王容易和迅速。我并不是要说出身于贵族而生活在民主时代的国王们不想实行中央集权。我认为他们志于中央集权的心情与其他君主同样积极。对于他们来说,平等的好处就在于能够中央集权。但是,他们的成功机会不大,因为公民不会自动地服从他们的意旨,而往往是只能勉强地接受他们的要求。在民主时代,国家元首的贵族性格越少,中央集权的可能性也就越大。这是一条规律。

当一个王朝领导贵族制国家时,君主的天生成见必然与贵族的天生成见完全一致,而贵族社会的内在弊端将会自由发展,并且没有救治办法。当贵族世家的后裔成为民主国家的领袖时,情况就会相反。君主由于受自己的教育、习惯和传统的影响,每天都偏向于身分不平等所造成的情感;而人民则出于自己的社会情况,时时都在追求平等所产生的民情。

这时,公民们往往试图抑制中央政权,把它视为贵族的政权,甚至视为暴虐的政权。他们坚决维护自己的独立,这不仅是因为他们要成为自由的人,而且更主要的是因为他们决心继续做平等的人。

推翻旧王朝而使新人出任民主国家元首的革命,可能暂时削弱中央政权。但是,看到革命之初出现的某些无政府状态,我们可以毫不犹豫地预言,这个革命的最终的而且也是必然的结果,将是扩大和保护这个政权的特权。

使民主社会的政治权力集中的第一个而且可以说是唯一的必要条件,就是它要喜爱平等并叫人相信他喜爱平等。因此,原先十分复杂的专制之术,现在已经简单了,可以说它已简化为一项单一的原则。

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