第十四章 建构宪政政体

本章总计 34530

在进行宪法设计或改革的时候,需要对目标、风险和变化的不确定性这三者之间作出判断,以实现一种可接受的平衡。——[美]罗伯特.达尔

本世纪以来第一次,也许是有史以来第一次,人类不需要发明自己生存的制度。我们无需在深夜谈论哪种政府形式好些,更无需从君主们手中乞求公正,我们只要从我们自身中去召唤它。——[美]乔治.布什 

前面已经说过,我们的总体目标是要在我国建立宪政民主政体。我们还论述了,为实现这一目标在不同阶段所要进行的工作,以及初步宪政民主阶段与高度宪政民主阶段的一些基本特征。本章的任务是在前文论述的基础上,结合我国的实际,进一步探讨建构宪政民主政体的一些不容回避的重大问题,以期为我国的宪政民主建设提供可资参考的建议。我们将分别讨论与建构宪政民主政体关系密切的直接民主与间接民主问题;内阁制与总统制问题;权力制衡机制问题;国家结构问题。

一、直接民主与间接民主结合

直接民主与间接民主一直是一个颇有争议的重大理论问题和现实问题,因此很有必要把它讨论清楚。直接民主是指公民们亲自掌握国家权力,作出政治决策,而不通过代表的中介。间接民主或称代议制民主是指公民选举代表掌握国家决策权力,公民的民主权利主要体现在选举代表的权利上。在中国的宪政民主运动中,有一部分人鉴于在现行体制下,公民的民主权利得不到实现,因而主张以实行直接民主为政治诉求。而另一部分人(主要是学者)则明确地主张在中国实行间接民主。例如刘军宁、王焱等人编辑的《直接民主与间接民主》(三联书店1998年版)一书中指出:“作为国家体制层次上的选择,唯一合理可行的只能是间接民主。”显然,在直接民主与间接民主的问题上,人们的认识存在着一定的差异。

如果拿直接民主制与间接民主制进行比较的话,间接民主制——代议制确实具有难以替代的优越性。许多经典作家早已对此作过明确地论述。约翰.斯图亚特.密尔写道:“既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的,从而就可以得出结论说,一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”(《代议制政府》,商务印书馆1982年版P55)在密尔看来,代议制是大众参与原则与精英统治原则的完美结合,是平等原则与效率原则的高度统一,因而是最理想的政体形式。托马斯.潘恩指出:“把代议制同民主制结合起来,就可以获得一种能够容纳和联合一切不同利益和不同大小的领土与不同数量人口的政府体制;而这种体制在效力方面也胜过世袭政府,”“代议制一经推行,立刻就能在那么广大的国土上和利害圈子里奏效,再要设计出一种象它那样的政府体制,是不可能的。”“甚至在领土有限的国家中,代议制也比简单的民主制可取。”(《潘恩选集》,商务印书馆1989年版P246)密尔先生和潘恩先生说得很有道理,不仅在规模巨大、人口众多的大型共和国里实行直接民主制,成本太高、弊端很多;即使在领土有限、人口较少的小型共和国里,间接民主制也要比直接民主制更为可取。尤其是在现代国家,社会事务越来越繁杂、社会分工越来越细密,事事都要付诸公民讨论、投票、表决,既无可能,也无必要。世界上最小的共和国——圣马力诺共和国,只有61平方公里面积和2万多人口,它的政府架构仍然是采取代议制形式。直接民主的发源地——希腊,也早已改行代议制民主。托克维尔认为:政治民主有两种不同类型。一种是大众民主,其最大弊端是可能导致“多数暴政”,导致对个人自由的侵害。另一种是建立在社会多元基础之上、体现分权原则、保障个人自由的民主。这种民主不仅是现代社会发展的必然方向,而且是提供社会凝聚力、提高公民道德的必要制度。显然,他所主张的是第二种民主,即代议制民主。

我们说间接民主制具有许多优越性,并不等于说直接民主制就一无足取。直接民主制强调现代社会的政治权力只有从民主政制之中取得合法性,是有正当理由的。主张直接民主制的人希图不断拓展民主的领域,扩大民主的影响,争取公众支持,推进民主实践,同样是合乎情理的。尤其是在缺乏民主传统、实行一党专政的中国,要打破政治垄断、培育公民意识,在一定场合有针对性地提倡直接民主,也是具有积极意义的。因此,我认为在建构中国的宪政民主政体的过程中,可以考虑把直接民主与间接民主结合起来。即在国家层级的体制上实行间接民主制——代议制,辅之以最终决定意义上的全民公决(如涉及改变国家体制和宪法秩序、解决宪制危机或决定国家元首的地位)这种直接民主制。在地方和基层的政治体制上,实行直接民主与间接民主相结合的制度。在基层的社会组织中,发展村民自治、居民自治、社区自治,实行直接选举,自主管理。在此基础上,乡镇、县、市(包括现有的县级市、地级市和省级市)的行政首长和人大代表(议会议员),都应逐步实行直接选举(省级建制的改革方案:“实省”、“虚省”拟或“废省”,可留待以后详细研究)。这样做的社会条件已基本具备,技术上的问题也不是很大;台湾几十年前就这么做了,也没有出什么大事。在立法、政府架构、公共事务管理等方面,则以间接民主制为主。

把直接民主与间接民主结合起来,有助于发挥它们各自的优点,弥补它们各自的弊端和不足。这样做当然会有不少困难,好在民主国家已经在这方面积累了丰富的经验,足以为我们所借鉴。近几十年来,先进的民主国家政治发展的一个新趋势,就是半直接民主或参与制民主。所谓“半直接民主”就是代议制民主与直接民主的结合,即公共决策一部分由公民选举代表制定,一部分由公民自己直接制定。在代议制民主时代,有三种直接民主的形式在西方国家与代议制民主并行:即公民投票、公民创议和罢免民选公职人员。近几十年来,这几种形式的直接民主得到长足的发展,以至于对美国和其它西方国家地方层面的民主发生了革命性的影响,它同时在逐步向上发展,在中央层面上对重大事务实行公民公决得到越来越多的人的支持。当代信息技术的发展,更是为公民的政治参与创造了更加多样化的形式和无限广阔的前景。自1974年以来,“电子投票”、“电子市政会议”问世,人们已经开始感觉到,新技术正在扩大和重新定义直接民主。(参见丛日云著《当代世界的民主化浪潮》,天津人民出版社1999年版P374—387)针对美国哥伦布市郊区的居民利用电子通讯设备对本地区的市政建设进行投票表决的事例,美国著名未来学家阿尔文.托夫勒在书中写道:“这是明天可能实行直接民主的一个最初的迹象。利用先进的计算机、人造卫星、电话、有线电视、投票技术以及其它工具,一个受过教育的公民,在历史上第一次能够开始作出自己的许多政治决定。”(托夫勒:《第三次浪潮》,三联书店1984年版P533)“我们可以创造许多有想像力的安排,把直接民主和间接民主结合起来。”(托夫勒:《创造一个新的文明——第三次浪潮的政治》,上海三联书店1996年版P99)这种情况对于正处在社会转型期的我们国家来说,显得有些超前。但是科学技术(尤其是电子技术、计算机技术、通讯技术、互联网技术)的飞速发展会有助于直接民主与间接民主的结合,则是可以预期的。我们只要努力实践、积极探索、不断修正,就一定能够在不太久的将来建立起符合我国实际的、将直接民主与间接民主结合起来的先进的政治体制。

二、内阁制与总统制结合

内阁制与总统制是宪政政体的两种主要的政府体制。内阁制又称议会制,以议会为国家政治活动中心,议会具有最高权力机关性质,享有立法、组织、监督政府的权力。政府由议会中拥有多数议席的一个政党或几个政党联盟组阁,并对议会负责。议会对政府可以通过不信任案推翻内阁。内阁制总统由选举产生,只具有“虚位元首”的性质,没有实权,不负实际责任。现代世界上多数民主国家都采用内阁制(或称内阁共和制、议会共和制),如英国、德国、意大利、奥地利、希腊、印度等。总统制与内阁制有很大区别。在总统制下,总统是国家政治活动中心,总统既是国家元首,又是政府首脑,掌握最高行政权。总统直接任命领导政府,政府不是由议会产生,也不对议会负责,只对总统负责。总统的权力受议会立法的制约,但不对议会直接负责。总统不能解散议会,议会也不能将总统解职,除非对总统弹劾并加以定罪外。美国是典型的总统制国家。历史上受美国影响较大的拉丁美洲一些国家,如阿根廷、巴西、墨西哥、危地马拉、多米尼加和亚洲、非洲新独立的一些国家有不少是总统制,俄罗斯实行的也是总统制。有的国家如法国,实行的是一种介于内阁制与总统制之间的政体。其共和国总统由选民直接选举产生,拥有很大权力,总统既是国家元首,又主宰行政大权,并可以解散议会。同时,共和国又保留了政府对议会负责的形式,国民议会拥有对政府投不信任案的权力。这种政体,在总统掌握重要权力这一点上具有总统制特点,但是在政府须向议会负责这一点上又具有议会制特点,因而被称为“半总统制”。

内阁制、总统制、半总统制三种政体各有利弊。一般来说,内阁制奉行议会至上,重大决策概由议会作出,较能体现民主的原则,经过议会充分讨论后作出错误决策的概可能性较小,也有助于防止个人专权。其主要弊端是容易造成多党纷争,决策效率较低。总统制则以总统为国家政治中心,赋予总统很大的权力,许多重大的政治决策由总统作出,因此决策效率自然较高,应变能力相对较强。其主要弊端是过于倚重总统个人,总统的品质、性格乃至身体状况,都可能对国家政治产生相当大的影响;这样,作出错误决策的可能性就会高出一些,纠正错误的难度也要大一些。半总统制结合了内阁制与总统制的特点,并承袭了它们的优点和弱点,因而使其适用范围变得较窄。诸葛慕群在《宪政中国》一书中指出:以法国为代表的半总统制政体的确认过程,反映了法国这个国家独特的宪政化道路,半总统制反映了法国强大的行政权与国民渴望自由的妥协。也许它暗示了建立半总统制政体需要满足类似法国那样的特定条件,这一点为当今世界上只有屈指可数的国家实行半总统制作了注解。这表明,这种政体的实行还不具有普遍性,即使实行这种政体,其长短之处由于在现实生活中可提供的政体样本数量有限,其证明力度是不够的。相对于选择其它政体而言,对于中国这样一个处于宪政化转型期间的国家而言,选择半总统制政体可能遇到的风险要大一些。因此,我们考虑政体选择时,将以内阁制和总统制为主要参考对象。中国宪政化肩负着两大任务:建立宪政体制与巩固宪政体制。其中的关键因素是保障自由与保持稳定。之所以要进行宪政化,就是因为在传统的威权政治体制之下,缺少自由。但如果缺少必要的政治稳定,其结果是可能或根本得不到自由,即使得到自由,也将转瞬即逝。正是基于这种考虑,诸葛慕群主张中国未来的宪政政体选择内阁制(议会制),因为内阁制最有助于保障自由和保持稳定。(《宪政中国》,加拿大明镜出版社1998年版P154——155)

诸葛慕群的分析是有一定道理的。但是,对中国的宪政化而言,存在着一个两难选择(须充分考虑到中国非常欠缺宪政民主传统的现实):如果一开始就选择内阁制,则在体制改革与体制转换阶段,新旧交替,众法待立,而议会却因党争不断,难以达成协议,就可能出现贻误时机、耽误要事,甚至于混乱不止、难以收拾的局面。而如果选择总统制,则可能出现总统权力过大,过于专断,难以制约以至于新建立的宪政民主体制失去平衡,导致政局动荡的局面;处理不好,还可能导致旧体制复辟。思虑及此,笔者反复考量,觉得应把内阁制与总统制的特点结合起来,采取一种类似于半总统制的政体。这种政体应赋予总统较大的实权,如重要人事任免权、主持内阁会议权、签署法令权、国防权(总统是军队的统帅、主持最高国防会议)、外交权(派遣大使和特使、接受外国大使和特使、参加国际谈判、缔结国际条约并批准国际条约——法律规定须由议会批准的国际条约除外)、召开临时议会权、公布法律权、法律复议请求权、发布咨文权、举行全民复决权、解散议会权、采取紧急措施权和赦免权等。总统不需要经过议会投票表决就可以直接任命总理;根据总理提出的政府辞职要求解除总理的职务;根据总理的提名任免政府其他成员。总理和内阁既要对总统负责,也要对议会负责,并依法享有充分的履行公务的职权。由于中国人口太多,直接选举国家总统在短期内恐难以操作,比较可行的办法是仿效美国的作法,进行间接选举,先由各选举单元选出选举人,再由选举人选出总统。同时,议会拥有立法权、财政权和对政府的监督权。政府要对议会负责;要接受议会的监督;议会有权弹劾总统和通过不信任案;议会有倒阁权;议会还拥有修宪权。这样的一种制度安排既可保证行政权的统一和有效;又可保证议会拥有较大的制约总统和内阁的权力。在进行相关的制度建构时,应充分参照民主国家特别是法国和俄罗斯联邦的经验教训。

考虑到我国的实际情况,在实行宪政民主制度的初期,为了降低党争的消极作用和提高行政效能,以保证政治体制的顺利转换和新制度的确立,可以在制度安排上向总统制适当倾斜。待宪政民主制度得到确立、国家的民主生活走上轨道后,再逐步向内阁制靠拢。以上设计是一种较为理性和理想的建议,是否采行,还要看届时的总统人选。如总统人选具备较高的民主素养,就可以实行这种政体;如总统人选具有较强的专断倾向,就决不可以授予他太大的权限。此处事关重大,一定要审慎把握,不可出大的差错。

三、建立权力制衡机制

宪政的要义就是限政和控权;宪政民主政体的实质就是制约政治权力,保护公民权利与自由。为此需要建立一整套行之有效的权力制衡机制,其中最重要的是立法机构、行政机构、司法机构的相互制约与平衡和具有权威性的违宪审查制度的设立。

立法机构:宪政民主政体下的立法机构在国家体制中具有十分重要的地位。因为宪政民主国家是法治国家,而立法机构就是制定、修改和废止法律的权力机关。世界上宪政民主国家的立法机构绝大多数都是采取议会的形式,差别主要在于议会是实行一院制还是实行两院制。一院制是指议会由一个议院行使其全部职权;两院制则是指议会分设两院共同行使其职权。议会是实行一院制好还是实行两院制好,学术界一直存在不同看法。主张一院制的人认为:立法机构实行两院制可能导致分裂国家主权;容易使议会内部发生矛盾,导致议会失去牵制行政机构的能力,甚至被行政机构所操纵;而实行一院制工作效率高,容易通过国家所需要的各种法律,同时可以加强议员的责任感,避免互相推诿,可以简化机构,避免人力财力的浪费。而主张两院制的人则认为:立法机构由两部分组成,可以通过相互的反对权彼此箝制;两院制可以缓和议会和行政机构之间的矛盾冲突,当议会中的一院与行政机构不能协调时,另一院可以从中斡旋,不至使双方陷入僵局或卷入激烈斗争;单独一个议院不足以负担起现代国家繁重的立法任务,需要另设一个议院分担其工作;社会发展和职业团体兴盛的结果,在实行地域代表制的同时,还应该采取职业代表制,因而有必要分设两院。一院制与两院制各有利弊,到底采用哪种体制,应视实际情况而定。从当今世界各国立法机构的情况来看,规模较小的国家或实行集权制的国家多实行一院制;规模较大的国家和民主国家多实行两院制。我国是规模超大型的国家,采用一院制恐怕难以胜任繁重的立法任务,也不易平衡各个方面的关系;因此,在建立宪政民主政体之后以实行两院制为宜。其中一院可称为国民议会,相当于下议院,按一定人口比例分配给各选举单位由公民投票直接选举产生;另一院可称为参议院,相当于上议院,各省名额一样,亦由公民投票选举产生。两院各有分工,彼此相互制约。国民议会的议员人数以500—600人为宜;参议院的议员人数以100—150人为宜。两院议员均为职业化,不得兼任它职。

立法机构的主要职权是立法、决定财政和税收以及监督行政机构和司法机构。立法就是制定、修改和废止法律。决定财政和税收是指由议会审议、通过财政预算法案、拨款法案和税收法案。监督与制衡行政机构和司法机构的方式很多:(1)通过立法权来制约行政与司法;(2)通过财政权来制约政府,议会如果不同意政府的某项政策,可以否决拨款案或预算案;(3)行使质询权,对行政机构与司法机构及官员的公职行为进行质询,提出批评、意见和建议;(4)拥有弹劾权,当总统、副总统、法院法官和所有文职官员违法犯罪时,议会有弹劾权;(5)掌握调查权,议会有权对各级官员的守法情况进行调查取证;(6)享有人事批准权,凡是法律规定须由议会审查批准的公职(包括法官和检察官),都必须征得议会的同意;(7)批准条约权;(8)宣战权;(9)决定实行紧急状态或戒严;(10)决定设立特别法庭;等等。立法机构的组成和权限须由宪法明文规定。

行政机构:宪政民主中国的行政机构主要由总统办事机构、内阁级各部和各独立的委员会、局、署所组成,负责国家的行政事务与公共管理。由于现代国家的各类事务总的来说呈现出越来越繁杂的趋势,所以国家的行政事务越来越繁重和复杂,国家的公共管理职能也呈现扩大之势,举凡内政、经济、外交、国防、安全、教育、科技、文化、通讯、交通、卫生、体育、环保、建筑、就业、社会保障等等,都要由行政机构(也就是人们常说的政府部门)统筹安排、组织施行、周密管理。行政机构通过征税拿了公民的钱,就要为纳税人提供尽可能周到细致和令人满意的服务,否则就是失职。行政机构要依法行政,不得违法乱纪,更不得滥用职权、渎职和与民争利;要接受立法机构和司法机构的监督与约束。同时,行政机构也有权制约立法机构和司法机构。行政对立法的制衡主要是对立法机构通过的法案行使否决权。行政对司法的制衡主要表现为总统提名最高法院的大法官人选上。

司法机构:司法机构在宪政民主政体中的地位极其重要,因为它是拱卫法治原则和保证法律实施的主要防线。这个防线一旦被突破,宪政民主政体也将难以生存。司法机构的基本职责就是捍卫宪法,严格执行法律,确保司法公正。司法机构本身也要依法办事,接受法律的制约。为了使司法机构能够有效地履行自身的职责,就必须确保司法独立,这一点在民主国家是通例。如德国“基本法”规定:“司法权赋予法官;它由联邦宪法法院、联邦最高法院、本基本法所规定的各种联邦法院和各州法院行使之”。“法官具有独立性,只服从法律”,“法官不得听从联邦法院、联邦参议院、联邦政府以及州有关机构的指示”。司法机构对立法和行政的制约主要是通过违宪审查(又称“司法审查”)制实施的,由宪法授权的司法机构对立法机构制定的法律和行政机构制定的行政命令进行审查,并裁决其是否违反宪法。(关于西方主要国家的权力制衡可参见孙丙珠主编《西方宪法概论》,中国政法大学出版社1990年版)

违宪审查:宪政民主制度的建立与存续,一定要有违宪审查制度的保障。美国当代宪法学家路易斯·亨金指出:“随着时间的流逝,司法审查成了宪政制度的一项既定特征”。 (《宪政.民主.对外事务》三联书店1996年版P115)印度最高法院高级律师索利.J.索拉布吉认为:“如果没有独立的、拥有司法审查权的、容易接近、能实施这些权利的司法机关,那么,包括平等权在内的基本权利保障就只是一堆空洞的浮词丽句”。(《宪政与权利》三联书店1996年版P135)违宪审查是指由特定的司法机关或具有司法性质的国家机关(如宪法法院、最高法院、宪法委员会)履行对一切法律文件与政府、社团、公民个人的行为是否合乎宪法进行权威性的审查。它的基本内容有两个方面:第一,审查法律及法律性文件的合宪性。因为宪法是国家的根本法,而宪法规范的特点之一是原则性。它往往需要由普通法加以具体化。如果普通法背离了宪法的原则精神,而又让它发生法律效力,就会损害宪法的权威,妨碍宪法的贯彻施行。所以,审查法律及法律性文件是否合乎宪法,便成为司法审查的重要内容。第二,审查全体公民、一切国家机关、社会团体、企业事业单位以及各政党组织的行为是否合宪。宪法规范的另一特点是它具有最高的法律效力,是全体公民和一切社会组织的基本的行为准则。如果在立宪国家中发生了背离这个准则的行为,不论这种行为出自个人还是出自政府、社会组织,都会损害宪法的权威、妨碍宪法的贯彻施行。因此,审查全体公民和所有国家机关、社会组织的行为的合宪性,也是司法审查的重要内容。

从国家强制性的角度认识宪法的法律,就很容易明白:宪法可以而且必须由一个适当的机关加以适用。如同法律也必须由国家机关――法院适用一样,宪法作为法律也必须由适当的机关加以适用。适当的国家机关依照一定的程序运用宪法审查立法和行政活动,进行合宪性判断的过程,就是适用宪法的过程,其目的在于监督宪法得到有效的实施。因此,宪法适用制度实质上就是一种司法审查制度。这里所谓“适当的国家机关” ,是指适用宪法的机关在法律地位上必须相对独立,作出的裁决必须是公正的、有效的,也就是说应具有司法性质。宪法是否由相对独立、公正的国家机关加以适用,是衡量宪法是否具有法律性(估且不论它是最高级的法律)的主要标准。从各个立宪国家的实践上看,以美国为典型的一类国家是采用普通法院裁决宪法争讼的模式。据不完全统计,在120多个实行宪政民主制度的国家或准宪政民主国家中,有60多个国家采用这种模式。以德国――奥地利为代表的是以宪法法院专门监督宪法实施的模式,也日益受到重视和推广。世界上已经有50 多个国家设立了专门监督宪法实施、履行违宪审查职权的宪法法院。法国创立的宪法委员会模式也颇具特色,同样有效地履行了违宪审查的职能。不管这几种模式有多大差异,但它们都具有一个共同点,就是,宪法作为法律,在真正实行宪政的国家,都得到了具有司法性质的国家机关的适用。

为什么要由独立的具有司法性质的国家机关监督宪法实施,履行违宪审查职能,而不是由立法机关或行政执法机关来履行同样的职能呢?从表面上看,似乎是一种历史选择的结果;实质上具有深刻的内在合理性与合法性。因为如果由立法机关或者隶属于立法机关的机构承当违宪审查职能,就成为自己监督自己,实际效果必然会大打折扣,立法方面的违宪审查就难以落实。如果由行政机关履行违宪审查的职能,也存在类似的问题,即行政机关的违宪行为将很难得到有效地审查和纠正。由此可见,违宪审查只能由具有司法性质的国家机关来承当;换句话说,违宪审查只能是司法审查。同理,宪政民主国家只有确立以司法审查为保障的原则,并且按照这一原则的要求,建立适合本国实际的违宪审查机构和违宪审查程序,开展积极的富有成效的护宪工作,才能真正实现宪政民主,才能确保宪法的最高权威,才能使人权和人的自由得到切实保障。

我认为:根据我国的实际情况,在宪政民主体制下,建立独立的宪法法院作为履行违宪审查职权的专门机构是最好的选择。这样,一可以确立违宪审查制度的权威性;二能保证违宪审查机关的独立性;三能实现专业化;四能有效地保护个人自由与权利不受侵犯;

五能提高违宪审查的效率和质量;六能捍卫宪政民主政体和宪法秩序不被破坏。

四、国家结构:从单一制逐步过渡到联邦制

国家结构即国家的组成方式。它决定着国家整体与其组成部分之间、中央机关与地方机关之间的权力配置及其相互关系。现代国家主要有单一制和复合制两种国家结构类型。复合制主要包括联邦制和邦联制。单一制国家以普通行政单位或自治单位划分其内部组成,其主要特点是:(1)全国只有一个宪法,一个中央机关体系;(2)各行政单位和自治单位均受中央的统一领导,没有脱离中央而独立的权力;(3)不论中央与地方的分权达到何种程度,地方的权力均由中央以法律文件规定或改变,地方权力缺乏宪法保障。而联邦制国家是以成员国(有的国家称“州”或“邦”)形式划分其内部组成,其主要特点是:(1)联邦和成员国都有自己的宪法和中央机关体系(也就是说联邦制是一种双层体制);(2)联邦公民同时也是成员国公民;(3)联邦权力依照联邦宪法在全国行使,但联邦和成员国之间的权限划分亦由宪法规定,联邦无权任意改变。

我国是一个单一制国家。1911年以前为高度中央集权的君主专制国家。辛亥革命结束了延续两千多年的封建帝制。1912年元旦,中华民国宣告成立。1912年3月8日,制宪会议通过了《中华民国临时约法》,规定“中华民国领土,为二十二行省,内外蒙古、西藏、青海。”以后经历了袁世凯专权、北洋军阀统治、南京国民政府主政几个时期,到1949年共产党取得全国政权。中共领导下的中华人民共和国先后颁布过1954宪法、1975宪法、1978宪法和1982宪法,都规定中国实行单一制的国家结构,全国设立一个中央机关体系,实行统一政令。自1978年以来,随着大陆改革开放政策的逐步施行,情况开始发生变化。其一,为解决实行资本主义制度的香港、澳门和台湾与实行社会主义制度的大陆的统一问题,邓小平提出了“一国两制”的办法,并经过1982宪法的确认;之后全国人大于1990年、1993年相继颁布了《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》,规定香港、澳门主权回归中国以后“实行高度自治、享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”可以以“中国香港”、“中国澳门”的名义单独同各国、各地区及有关国际组织建立和发展经济、文化合作关系,并签订有关的双边或多边协定。香港特区和澳门特区保持财政独立,财政收入全部用于自身需要,不上缴中央政府。香港特区和澳门特区政府还享有货币发行权,可以自主发行货币,自行制定货币金融政策。香港和澳门分别于1997年、1999年回归祖国,上述两个《基本法》均已生效。使得香港和澳门在某些方面享有权限(如终审权、不向中央政府纳税、自主发行货币和外交方面的权限)比某些联邦制国家的成员国还要大。其二,中国大陆近二十多年来实行分权化的经济改革政策,一方面使地方和企业的积极性得到很大释放,国民经济随之取得持续高速增长;另一方面则从经济层面到地域层面及至政治层面都开始出现“联邦化”的趋向,地方对扩大自主权的渴求日益强烈,中央政府与地方政府的谈判机制和博弈局面业已形成。其三,台湾和西藏、新疆、内蒙问题日趋突显。台湾政界与民间人士大多数不接受“一国两制”模式,两岸关系不断出现一触即发的危险情势;西藏、新疆、内蒙不断出现要求独立的运动,给中央政府带来很大麻烦;西藏宗教领袖、诺贝尔和平奖得主达赖喇嘛曾多次提出用联邦制解决中国和西藏的关系问题,并要求在西藏也实行“一国两制”政策,他的上述主张在国际上赢得了不少同情。其四,愈来愈多的海内外华人学者、社会活动家和各界人士主张用建立联邦制的方法解决中国的统一问题和民族和平共处问题。凡此种种均表明,中国的国家结构正在酝酿着深刻的变革。

宪政民主政体是一种奉行和平主义、富于改革精神的政体,它主张用和平的、人道的、民主的方式寻求解决问题的办法。因此,当单一制的国家结构不能适应国家变化的形势甚至阻碍国家发展时,联邦制自然就成为宪政中国的替代性选择。因为联邦制可以为解决中央与地方的矛盾、海峡两岸关系和西藏、新疆、内蒙问题提供一个全新的、富有弹性的制度架构。而且世界上规模较大的共和国(如美国、加拿大、俄罗斯、德国、澳大利亚、印度、巴基斯坦、巴西、墨西哥、尼日利亚等)大都实行联邦制。所以,笔者主张在建构中国的宪政民主政体的过程中,在国家结构上,可以考虑逐步从单一制转为联邦制。当然,我国的国家结构如改为联邦制,也会产生一系列新的问题。譬如怎样合理地划分联邦与成员邦的权限?联邦与成员邦的国家机构如何设置?联邦与成员邦的法律体系如何建立?联邦内部的经济合作与统一市场怎样发展?怎样建立有效行政?联邦与成员邦的安全怎样保障?怎样确定联邦与成员邦的行政区划?怎样缩小成员邦之间的社会经济差距?怎样消解联邦内部的离散性与分离化倾向?等等。但是不用担心,所有可能产生的问题都是能够找到解决办法的。从实践上来说,国际上实行联邦制的国家已经积累了十分丰富的经验可供借鉴;从理论上来说,海内外的学者和社会活动家也进行了长期周详的研究,提出了许多富有创见的建议和具有可操作性的方案,并草拟了《联邦中国宪法草案》。著名政治学家严家其先生于1992年就发表了《联邦中国构想》一书,对中国建立联邦制的必要性、联邦中国的政治体制、人权和财产权的保障、港台问题、西藏问题和走向联邦中国的道路等方面进行了系统地论述。笔者也曾在1996年写过《中国国家结构:从单一制到联邦制》一文,对我国国家结构的现状、改革思路和建构联邦制的若干主要问题(立宪原则、权力划分、国空机构、法律体系、财政制度、安全体系、国际关系与外交、统一市场、成员邦的设立、行政区划)作了一定研究,提出了一些初步构想。我相信:在建立了宪政民主政体的基础上,只要充分集中有关各方的政治智慧,以各民族的根本利益为重,就一定能找到避免战争、为各方所接受的和平解决方案。一个自由、民主、繁荣、富强和联邦制的中国终将会以雄健的身姿屹立在世界的东方。