世界范围内的腐败:原因、后果、范围和医治对策

 《中国挑战腐败》

  作者:韦托·坦茨①

  ①Noonan,Jr.(1984)曾在《Bribes》一书中对不同社会的腐败问题作了一个很有趣的历史回顾。

  按语:腐败问题吸引着全世界的关注。本文着重探讨腐败的原因、后果、范围和可行的医治对策。本文强调以经济增长来衡量腐败的成本。本文还强调反腐败可能会是成本高昂的,而且不可能独立于对政府的改革。如果某些改革不加以进行,则腐败仍将盛行下去。

  一、腐败的增长

  90年代以来,腐败成为吸引全世界关注的焦点。无论是在发达国家还是发展中国家,无论是在大国还是小国,无论是市场导向的经济还是别的什么经济体制,由于对腐败的谴责而导致了政府威信的下降以及政治力量之间的相互替代。

  腐败并非什么新现象。两千年以前,印度王国的首相考梯尔亚就曾写过一本叫《Arthashaatre》的书,讨论过腐败问题。七个世纪以前,但丁将行贿者置于地狱的最底层,这反映出中世纪对腐败行为的厌恶。莎士比亚曾在好几个剧本中将腐败行为作为主题。美国宪法明确地将腐败和叛国罪规定为可以对总统进行弹劾的两大罪状①。

  ①这些行为规范在不同国家之间可能是有所差异的,而且会随着时间的变动,仅仅会缓慢地发生变化。

  然而,在近期,对腐败的关注程度是空前的。例如,《金融时报》将1995年列为腐败年。而随之而来的三年实际上也可以给予同样的称号。

  为什么更多的注意力被置于腐败问题上呢?是因为现在的腐败比过去更多,还是因为忽略了以前对腐败问题的关注?其中,以下原因值得关注:

  第一,冷战的结束使工业化国家的决策者难以再像以前那样可以对腐败问题置若罔闻了。

  第二,实行中央计划经济体制的国家不愿意或没有信息通道对腐败问题进行探讨。有证据表明,中央计划经济国家中常存在大量腐败,但是,这些腐败行为却或者被忽略,或者很少被及时报道。

  第三,近期很多国家中民主政府的兴起以及自由和自主性的新闻媒体的增加,使得对腐败问题的讨论不再是一个禁区。在有些国家,例如俄罗斯,政治上的变动导致了对腐败现象的更多报道。

  第四,全球化使得腐败盛行的国家里的人员和企业,与较为廉洁的国家里的人员和企业之间的接触更加密切,有机会进行比较。

  第五,非政府组织的作用日渐增强,使得很多国家的腐败现象和反腐败运动日渐公开化。例如,近期内的国际货币基金组织和世界银行等国际组织在反腐败方面都起到了较大的作用。

  第六,对于市场经济决策的更大依赖,以及竞争的增加,导致了人们对效率的追求,而对效率的追求使人们更加关注由腐败所引起的各种扭曲行为。

  第七,美国的影响。美国法律规定,美国公司对外国官员行贿属于犯罪行为。因此,企业对外国官员的行贿不能列入成本。据美国商务部估计,从1994-1996年,美国出口公司由于别的国家公司通过对外国政府官员行贿而失去约450亿美元的合同定单。

  从另一方面看,对腐败问题的关注,实际上也反映了90年代以来,腐败的急剧增长已经达到了一个高峰期。

  近期的一些研究表明,近几十年来,政府在经济生活中扮演着越来越重要的角色。这表现在以下几个方面:(1)许多国家的税收水平不断增加;(2)公共支出水平不断上升;(3)政府对经济活动的管制也日渐增多。

  近几十年来,很多国家的经济活动可以通过各种不同的官方机构而获得许可和授权,这样,就为掌握授权机会和权限的官僚及机构开启了索贿和受贿的方便之门。

  当然,在给定的行为规范条件下,高税收、高公共支出和新的管制对腐败行为的影响不是直接的,而是间接的,是一个关于时间的函数。①在一个历史上就是功能良好的而且诚实的官僚体系的国家里,政府在公共事务上发挥更大作用,其短期影响是很有限的。在有些时期里,公共官员不愿从事贿赂行为。而在那些没有这些传统的国家里,政府作用的扩散(通过高税收、高公共支出以及普遍的管制)对公务员的腐败行为会产生立竿见影的后果,特别是当财政政策在政策制定、财政汇报、公共机构的责任规定上缺乏透明度的情况下(KopitaandCraig,1998;Tanzi,1998)。

  ①一个更为广义的定义是,所谓腐败,乃是通过关系而有意识地不遵从规则,试图从该行为中为个人或相关的个体谋取利益。可以参见Tanzi(1995a)。

  二、腐败的定义

  对于腐败的定义,人们解释不一。其中一个简单而较为流行的定义是:腐败是为谋取个人私利而滥用公共权力①。该定义也是世界银行所使用的一个概念。从这一定义出发,私人部门的活动中也可以存在腐败现象。特别是在一些大型的私人企业里,腐败行为是明显存在的,例如在雇佣和收入方面。在受政府管制的私人活动中也存在腐败行为。②有时候,公共权力的滥用所产生的收益不一定归于个人,而是流向了个体所属的政党、阶级、部落、朋友、家庭。实际上,在很多国家,腐败的收入通常用来为政治性活动提供资金。

  ①例如,一个出租车司机向乘客收取超过规定的车费,一个医生对并未提供的服务收费。

  ②有时候,很难清晰地区分腐败和某些形式的寻租之间的区别。参见Kruger(1974)。

  并非所有的腐败都能够导致贿赂支付。例如,一个公务员可以宣称自己生病而实际上去度假。这实际上也是对其公职的权力滥用,也是腐败行为,尽管他并未进行贿赂性支付。一个国家的总统在其家乡建有一个飞机场,实际上也是一种腐败行为,尽管他并未获得贿赂性收入。①

  ①从实际情况来看,那些送出礼物的人可能会期望获得某种形式的回报——例如,当我们送礼物给孩子们的时候,我们希望能得到孩子们的爱和友好行为。但是,礼物的接受者却并没有予以回报的义务。

  将贿赂和礼物区分开来是非常重要的。在很多情形下,贿赂可以被伪装成礼物。贿赂意味着是互惠性的,而礼物则不然。①然而,尽管这一区分是极为关键的,但是,有时候要作出这种区分却是非常困难的。在何种程度上,礼物会变成贿赂?这一程度的划分取决于礼物的数量大小吗?如果礼物不是送给直接提供好处的人而是送给和他相关的人,则礼物的形式为何?在光天化日之下送礼物和偷偷摸摸地送礼物之间有何不同呢?显然,要想准确地界定贿赂并非易事。

  ①政府可以很简单地通过各种不同手段发挥其作用。其中的一些使得政府能够很简单地发生腐败行为。

  不同种类和形式的腐败可以归类如下:

  ●官僚主义的或政治性腐败,例如官僚主义的腐败或政治领导人的腐败;

  ●降低成本或增进收益的腐败;

  ●胁迫性或串谋性腐败;

  ●集中型或分散型腐败;

  ●可预见性或随机性腐败;

  ●涉及现金或不涉及现金的腐败。

  三、腐败的直接成因

  腐败通常和政府行为特别是政府的垄断性和任意处置权相联系。正如诺贝尔经济学奖得主加里·贝克尔所指出的,如果我们消除了政府,则我们也就消除了腐败。当然,实际上不仅在私人部门存在着腐败,而且,一个现代化的文明社会也不可能缺少政府的存在,在发达的现代社会中,政府必须承担许多职能。实际上,贝克尔的观点也与以下事实相悻:世界上一些腐败最轻的国家例如加拿大、丹麦、芬兰、荷兰、瑞典等,实际上拥有世界上最大的公共部门(按照GDP中的税收或支出比例来衡量)。因此,消除腐败的方法并不是简单地取消税收或公共支出。相反,政府的运作方式及其功能实施方式,比公共部门的规模大小更为关键。①政府活动中的一些特定方面为腐败的发展提供了"温床"。

  ①有些经济学家认为,这种形式的腐败可以通过同时建立几个部门来提供授权而加以消除,因为这将消除政府官僚的垄断权。参见Shleifer and Vishny(1993)。遗憾的是,同时建立好几个部门的成本可能是很高昂的。在有些情形下,一些特定的活动(例如每年的汽车检查)可以予以私有化。

  具体来说,可以从以下几个方面展开分析:

  1.管制和授权

  在许多国家特别是在发展中国家,政府往往通过为数众多的管制条例来体现其作用。在这些国家里,许可证、认可和各种形式的授权是相当普遍的。开设一个商店、借款、投资、驾驶、拥有一辆汽车、建造房屋、从事外贸活动、获取外汇、获得一个护照、出国等等,都需要特定的文件凭证或授权。

  这些管制和授权的存在,给了那些掌管授权和审查权的官员以垄断的权力。这些官员可以拒绝给予授权或将其拖延上几个月或几年。于是,他们可以利用公共权力从那些需要授权和许可证的人那里获取贿赂。例如,在印度,"LicenceRaj"一词就是专门指那些出售各种经济活动所需要的许可证的人。在一些国家里,有些人成了获取许可证的"中间人"。在有些情形中,管制的不透明性,和只能从某些特定的部门或个人那里取得授权的制度规定,给了政府官僚以巨大的权力和获取贿赂的良机。①

  ①在政治腐败的情形下,那些代表政府的人(例如总统、首相、部长)或其亲戚,可能会运用税收和关税管理去追求寻租性和腐败性行为。

  这些管制的存在,导致了市民和政府官僚主义之间频繁地打交道。还导致市民要耗费大量时间去获取这些许可和授权。在很多国家中,特别是发展中国家和转型国家中,调查表明,企业经理尤其是小企业经理的大部分时间被耗费于和政府官僚打交道。

  2.税收

  建立在明确的法律基础之上的税收并不需要纳税人和税收检查者之间的频繁联系。但是,当出现下列情形时,腐败就可以成为税收和关税管理中的一个主要问题(Tanzi,1998)。这些情形包括:

  ●法律很难理解并可能被加以不同的解释,因而,纳税人需要帮助以遵循税法;

  ●税收的支付需要纳税人和政府官僚之间的频繁接触;

  ●税收管理人员的工资很低;

  ●对于税收管理者的腐败行为加以忽视,或者不容易被发现,或者被发现后的处罚是很轻微的;

  ●管理程序(例如纳税人审计的选择标准)缺乏透明度,而且税收或关税管理部门内部的监督不严;

  ●税收管理者拥有重大决策的任意处置权,例如税收激励的提供、税收责任的确定、审计和诉讼的选择等等;

  ●更广义地讲,政府(委托人)对代行其职能的代理人的管理较弱。①

  ①甚至有报告显示,在有些国家里,可以对这些职位进行购买。

  在有些国家(例如秘鲁和乌干达),税收管理中的腐败行为极其盛行,以至于政府决定关闭现行的管理性机构而代之以新机构。在有些国家,关税在管理方面随意性很大。

  来自几个国家的报告表明,税收管理部门的职位申请人员工资水平很低,而且数量众多。但是,这些职位申请人员也都在预期,税收部门能够创造额外收入。①

  ①在有些国家,为了迎合某些特定的群体,这类决策已经被转移到正常的立法程序之外而由高层官员加以操纵。

  3.支出决策

  腐败影响着公共支出政策。具体来看,有以下几个方面:

  (1)投资项目。投资项目经常导致高频率的腐败行为。由于一些高层官员拥有公共投资项目的决策权,因此,这种形式的公共支出经常会由于腐败行为而在数量和构成上发生扭曲。公共支出项目经常被有意识地加以实施,以便于给某些个人或政治集团提供从他们所选择的项目实施者那里获取佣金的机会。这降低了公共支出的生产率并导致无法按照客观的标准(如成本一收益分析)对项目进行评价。

  (2)政府采购支出。政府对商品和服务的购买也是影响腐败的一个重要方面。为了尽可能降低发生腐败的可能性,有些国家已经制定出一套复杂而成本高昂的程序。这些程序虽然可能降低腐败,但是也会导致所购买的商品和服务的价格急剧上涨。

  (3)预算外账户。预算外账户在很多国家都有,甚至在有些国家里,预算外账户已经合法化并且具有某些特殊目的(例如用作退休基金、道路基金等)。有些国家还通过预算外账户来降低政治性和行政性的管制强度。在有些国家里,外国援助资金、出售自然资源如石油、锡等所获得的资金通常被转移到专门的账户里,这些账户通常不具有透明度,也不像预算内资金那样具有较强的管制性。这些资金中的一部分会被用于不合法的用途,或流入私人腰包。

  4.以低于市场的价格提供商品和服务

  在大多数国家里,政府致力于以低于市场价格的水平提供商品、服务和资源,例如,外汇、电力、水、公共住房、某些配给商品、教育和健康设施的提供、公共土地的获取等等。有时候,一些补助金如残疾补助金等也可以归于这一类服务。在有些国家里,残疾补助金已经成为腐败的一个温床。而在有些国家,有些个人可以通过以低于市场价格的水平获得大量信贷资金和外汇而大获其利。

  有时候,由于供给的有限性,配额或排队就成为不可避免。为了实施有限的供给而作出的决策,通常是由公共政府部门的官员作出的。那些渴望获得这些商品的人,则愿意通过支付一定的贿赂而获取由政府提供的这些商品。在这些领域里出现腐败现象也就不足为怪了。

  5.其他形式的任意处置决策

  在许多国家中,公共官员可以在很多决策上行使其任意处置的权力。在此情形下,高层腐败或政治腐败起着重要作用。这些领域包括:

  ●数额巨大的收入所得税、增值税、外贸交易税等征收方面的决策;①

  ①在秘鲁,税收管理部门的公务员工资水平已经被提高到接近于中央银行部门的工资水平并且比其他领域公务员的工资水平要高。在近期,还在税收领域引进了一种激励机制,即税收管理部门可以获得一定比例的税收收入。税收部门公务员的平均年龄大大下降了。

  ●关于私人土地使用方面的决策;

  ●政府所有土地的使用决策;

  ●对于外国投资的授权决策,这些决策将给特许投资者以垄断权;

  ●和公共部门资源规模相关的决策,包括攫取自然资源的权力;

  ●国有企业私有化及其推行过程的决策;

  ●对特定的出口、进口或国内经济活动提供垄断权力的决策。

  上述领域的决策通常会给某些个人或企业带来数量巨大的额外收益。为了获得这些巨大的利益,向工资水平较低的政府官员提供贿赂或利用和政府官员特有的人际关系以获得有利于自己的决策,就是很自然的事情。

  6.为政党融资

  在民主政治的选举过程中,当公共资金无法为政党的活动提供充足的经费时,建立专门的政治资金就成为一个强劲的发展趋势。在这一过程中,腐败行为就难以避免。正如SusanRose-Ackerman(1997)所指出的:"民主赋予了公民在选举政治领导人的过程中发挥其作用的机会,但是民主却并不必然能够提供一个治疗腐败的疗方。"

  四、腐败的间接成因

  除了上述的直接成因外,有一些间接因素也可以导致腐败的产生。简析如下:

  1.官僚体系的质量

  官僚体系的质量在各国之间有所不同。在有些国家,公共部门的职位会给官员带来较高的声誉和地位,而在有些国家则不然。马克斯·韦伯(1947)曾经针对现实中的官僚体系的不完善,提出了一种理想的官僚主义体系。其中,历史传统以及它所带来的工作自豪感可以部分地解释为什么有些官员能够较好地抵御腐败的侵蚀,而有些官员则做不到。对35个发展中国家的比较研究表明,公务员的录用和提升越是很少按照其成绩来加以评判的国家,其腐败的程度就越高(RanchandEvans,1997)。

  由政治因素和裙带关系所促动的官员录用、提升等,都是影响官僚体系质量高低的重要因素。另外,激励结构和历史传统等也都影响官僚体系的质量。

  2.公共部门的工资水平

  许多实证观察都强调指出,公务员的工资水平是决定腐败程度的一个重要因素。例如,本世纪的瑞典之所以维持了较低程度的腐败,在很大程度上应归功于其高工资水平,其高级行政管理人员的工资相当于产业工人平均工资的12-15倍。

  从理论层面来看,可以划分出两类不同性质的腐败:一类是源于需要的腐败,一类是源于贪婪的腐败。如图1所示:

  

  如图1所示,CC'线代表工资水平和腐败程度的交替,即,工资水平越高,则腐败程度越低。假定OR代表一个公务员保障其家庭维持体面生活所需要的最低工资水平。据此可以假定,OA是源于贪婪的腐败,而超过OA的腐败则是源于生活需要的腐败。图1同时也表明,即使工资保持在一定水平上,有些政府官员也可能会由于他们自己的心理或道德方面的因素而走向腐败,或者所提供的贿赂数目太大而使政府官员难以抗拒。这一分析表明,即使面临相同的激励,不同的官员也会有不同的行为表现。

  从经验层面来看,工资水平和腐败指数之间关系的经验分析表明,和一般性的认识相同,腐败和工资水平之间的确存在着明显的和图1中CC'线所示结果相近的统计上的相关关系(VanRijickeghemandWeder,1997;HaqueandSahay,1996)。从实证分析来看,尽管工资率的提高可以降低腐败的程度,但是,如果要想将腐败降低到最低程度,则要求大幅度增加工资。这意味着,如果仅仅通过工资水平的提高来反腐败,则成本将会很大,以至于超出一国的财政预算能力。而且,正如上文所表明的那样,即使实现了一个较高水平的工资率,某些个人依然会继续从事腐败行为。

  近些年来,有些国家(例如阿根廷、秘鲁等)已经在一些特定的敏感领域(例如关税和税收管理部门)采取了反腐败的措施,主要是提高这些领域的公务员的工资。①这些国家还扩大了工资差异程度以吸引更多的诚实而富有能力的人员。多年以来,新加坡通过调整工资结构来降低公务人员的潜在腐败行为。据报道,新加坡的部长和其他高层官员的工资水平属世界最高行列。

  ①近期,中国已经在腐败惩治方面加强了力度,即对某些腐败分子采取了死刑。但是,不少腐败分子依然逍遥法外,说明对腐败的惩治实际上存在着很大的不确定性,而这有可能导致惩治腐败过程中的量刑上的随意性和武断。

  然而,理论经济学的分析表明,虽然高工资可以降低腐败行为的数量,但是,对于那些陷于腐败泥潭的官员而言,高工资可能导致对更高数额贿赂的要求。其中的原因是,高工资提高了公务员放弃其工作的机会成本,但是,高工资却并未消除某些官员的贪婪。于是,尽管腐败行为的数量有所下降,但是,用于腐败的货币总额并不必然会随之下降。

  3.惩罚机制

  假定违法犯罪者被抓获的概率为常数,则对违法犯罪者的惩罚就成为决定违法犯罪行为发生概率的重要因素(GaryBecker,1968)。假定其他条件不变,则增加惩罚将会降低腐败行为。这一理论分析意味着,一国现行的惩罚机制和结构是决定该国腐败程度的一个重要因素。但是,高惩罚可能会降低腐败行为的数量,也可能导致继续存在的腐败行为要求数量更高的贿赂。

  在现实世界中,只有为数不多的腐败行为受到了惩罚。而且,除了少数几个国家以外,大多数国家还缺乏相应的对腐败进行有效惩罚的法律和管理措施。①通常,对腐败的实际惩治往往比法律规定要宽松些。对一个因腐败而受到惩罚的公务员的管理程序,要缓慢和繁琐得多。通常是那些法律的、政治的、行政管理的阻碍因素,妨碍了对腐败行为实施全面而迅捷的惩罚。

  ①即使在现在,一些经济学家依然认为,在特定的条件下,腐败会促进经济增长。例如,可以参见Braguinsky(1996)。

  4.制度性管制

  违法者从事腐败行为的概率还取决于另外一个重要因素,即被抓获的可能性。这涉及制度性管制的作用问题。实际上,这些管制的存在在很大程度上反映了政治集团对腐败问题的态度。通常,那些最有效的制度是所谓的内部性制度。这是防范违法行为的第一道防线。诚实而富有效率的监督者。良好的审计部门、设计良好而明晰的法规,都可以对违法行为施加有效的约束。良好而透明的管理过程和程序,可以对为非作歹部门有效地发挥管制作用。这些内部性制度的有效与否,在很大程度上决定了不同国家对腐败的监管程度。在那些缺乏良好内部性制度的国家里,对腐败行为的发现和审查大多只是偶然性的,而且是由外部观察者或机构所提供的信息揭发出来的。在这一方面,新闻自由对腐败的监督将起重要的作用(BrunttiandWeder,1998)。

  有不少国家和地区包括新加坡、香港、乌干达、阿根廷等,已经建立起专门的反腐败委员会,专门负责对有关腐败行为的报道进行调查,以及通过公布政府官员的财产等方法来对腐败行为进行监督。为了保证这些部门工作的有效性,它们必须独立于各类政治力量并具有丰富的资源和诚实的办事人员。同时,它们还必须具有实施惩罚的权力或者拥有司法权。但是,遗憾的是,在上述很多国家和地区中,它们的反腐败机构多数是向总统或部长负责的,而不是向立法团体负责。这使反腐败机构的效率大打折扣,并导致了反腐败过程的政治化倾向。在另外一些国家和地区,这些反腐败机构并不拥有实施惩罚的权力,而且它们的一些调查报告也得不到有关部门的重视。

  5.规章、法律和管理过程的透明度

  在很多国家,规章、法律和管理过程中透明度的缺乏,为腐败提供了温床。规章条例含糊不清,而确定这些规章的相关文件又不能向公众公开,而且有些规章经常可以在不事先公布的条件下被加以更改。正式的法律条文通常是由专业的法律人员加以确定,而且只有专业的律师才能读懂,而对于一些重要问题在概念上的含糊不清又给不同的解释提供了回旋余地。政治以及其他问题的管理程序和过程上的不透明(例如对公共建设项目的竞争),使得人们无法事前对相关决策进行有效的评价。如此一来,社会公众就很难对腐败行为在重大决策中所起的作用进行监督和防范了。

  有些国家,比如新西兰,近些年来已经作出了很大努力以增加所有的政府账户和行为的透明度。国际货币基金组织(IMF)近期已经颁布了一个关于财政透明度的法案,其成员国如果能够按此行事,则将减少腐败行为。

  6.领导人的榜样

  如果高层政治领导人不能作出表率,而是或者直接参与腐败行为,或者容忍其亲属的腐败行为(通常,这是最为常见的形式),则公共管理部门的官员也就很难保持廉洁。这在税收管理、海关以及公有企业部门也都是一样的。

  然而,在很多国家,领导人对这一问题却视而不见。例如,在一个非洲国家,有一位总统曾经拒绝解聘一位因腐败而臭名昭著的部长;在一个亚洲国家,一个被揭发出有腐败行为的部长仅仅被换到了另一个部门继续当部长;在一个拉美国家,一位总统试图建立一个反腐败委员会,而他竟然任命一个因腐败而臭名远扬的官员为该委员会的主席。类似的例子还很多。显然,这些情形的存在是无法创建出一个无腐败社会的。

  五、腐败的衡量

  如果能够对腐败加以准确的衡量,则腐败的消除就大有希望。然而,实际上,人们只能衡量实际支付的贿赂金额。而仅仅衡量支付的贿赂金额也会导致对很多并不伴随贿赂支付的腐败行为的忽略。虽然不存在对腐败进行直接衡量的方法,但是我们可以通过很多间接的方法对一国或一个机构中的腐败现象进行反映和剖析。这包括以下信息来源:

  ——公开出版物(包括报纸)中所刊载的关于腐败的报道。类似的报纸包括英国的《金融时报》、美国的《纽约时报》等,杂志类则包括英国的《经济学家》和《远东经济评论》等。另外,在国际互联网(INTERNET)上也有大量关于腐败的报道。

  ——关于某些部门(例如税收管理部门、海关、警察局等)的腐败行为的案例研究。但是,很多这些领域的腐败案例研究和报道都被列入内部保密性材料之列。

  ——问卷调查。问卷调查既可以针对某一特定部门(如税收部门),也可以面向全国。当然,这些问卷调查所收集的只是关于对腐败的感受和主观认识而不是腐败本身。世界银行一直使用这些问卷调查结果对其在坦桑尼亚、乌干达、乌克兰。印度以及其他地区的发展项目作出评价,以不断提高在这些地区项目资金使用(例如医疗)的有效性。

  关于世界各国的调查信息,可以从以下组织中获取:"全球竞争力报告"(日内瓦)、"政治和经济风险咨询"(香港)、"国际透明度指数"(柏林)、"政治风险服务"。目前,这些调查和研究成果已经广泛地被研究界和商界所引用。其中,最为著名的"国际透明度指数"按照从0到10的指标对腐败现象进行分析,但它所反映的仅仅是关于腐败的主观感受而不是对实际腐败行为的客观的数量分析。

  六、腐败的经济后果

  1.理论上的争论

  近期,理论界普遍认为,腐败是有害无益的。然而,仅仅还是在过去几年,对于腐败的经济后果,经济学家还存有不同看法,一些经济学家甚至还认为腐败具有可取之处。①一直到1997年亚洲金融危机爆发之前,一些东南亚国家例如印度尼西亚、泰国等被认为是腐败能够促进经济增长的成功例子。腐败被认为能够在一定程度上降低经济中的不确定性。例如,在腐败制度化的印度尼西亚,这种制度化了的腐败比起随机性的腐败而言,可以降低对经济的负面影响。因为在这种制度化了的腐败体制中,个体行为主体可以很清楚地知道为实现自己的目的需要去找谁以及需要支付多少贿赂金额。

  ①关于高腐败率、高收入不平等和贫困之间关系的数量分析,可以参见Gupta,DavoodiandAlonso-Terme(1998)。

  本文将关于腐败可以增进效率和增长的观点汇集分析如下:

  ——Leff(1964)和Huntington(1968)认为,腐败可以是效率增进型的,因为它可以消除政府所施加的刚性,这些刚性会限制投资并阻碍其他有利于增长的经济决策。于是,腐败就成为一种"润滑机制"。这一论断通常被用于解释一些东南亚国家的快速经济增长。

  ——BeckandMaher(1986)以及Lien(1986曾经设计过一个模型证明,在竞价竞争中,那些最有效率的经济行为主体能够负担得起支付最高额的贿赂。因此,腐败可以通过将经济项目分配给那些最有效率的企业而增进整体效率。

  ——Lui(1985)曾经强调指出,时间对于不同的人来说具有不同的价值,这取决于他们的收入水平和时间的机会成本。那些时间价值最大的经济主体愿意向公共官员支付贿赂以节省时间,从而能够尽快地实施决策,这样就可以提高效率。尽管腐败可以改善资源的分配,但是,它也可以降低经济增长,因为某些人会因过度追求对人际关系的投资,而降低了生产效率(Lui,1996)。

  ——贿赂可以成为低工资的一种补偿。因而腐败可以使政府维持较低的税收负担,从而有利于经济增长(Tullok,1996;BeckerandStigler,1974)。此处,问题的关键是,较低水平的税收是否能够比较低水平的腐败更能促进经济增长。这实际上是一个典型的次优问题。

  对于上述这些倾向于支持腐败的理论分析,我们可以从以下几个方面进行批驳:

  首先,对于一个社会来说,某些刚性特征和特定的规章并不是外生的,也并不是不可以加以消除的。实际上,这些刚性并非天生就存在于整个社会之中,它们恰恰是由那些试图获取贿赂的政府官员们所创造出来的。如果一种规章可以带来贿赂,则更多类似的规章就将被不断地创造出来。而且这些规章会被有意识地加以模糊化,从而给那些实施规章的官员创造更多的获利机会。

  其次,那些愿意支付最高贿赂金额的经济主体并非必然是经济上最有效率的,恰恰相反,他们往往是最成功的寻租者。如果进行贿赂可以被看做一种投资,则那些行贿者就会认为他们所从事的是一种高回报率的投资活动。在传统的或腐败的社会里,那些最具能力的个体将在现行的激励机制下由追求社会生产性活动转向追求寻租活动(Baumol,1990;Murphy,ShleiferandVishny,1991)。这一转向将给本国的经济增长带来高昂的成本。如果那些具有较高社会生产能力的社会个体属于稀缺性人力资源,则他们的才能从生产性活动向寻租活动的转向,将大大损害整个社会的发展潜力。

  再次,为了提高办事效率和速度而支付的贿赂,可能会产生适得其反的效果,即贿赂成为政府官员有意识地降低办事效率的一种诱因(Myrdal,1968)。这意味着,贿赂可以改变公共官员处理公共事务的过程,从而降低了处理公共事务过程的平均效率。

  因此,尽管腐败在短期内可以成为政治"润滑剂"或低工资的一种补充,但是,从长期来看,它将给整个社会带来严重的隐患和危害。

  2.腐败给经济带来的质量性影响

  腐败增加了公共支出而降低了公共收益。因此,腐败在很大程度上导致了财政赤字的增加并进而使得政府实施良好的财政政策变得更加困难。另外,腐败还会增加收入分配上的不平等,因为腐败使那些具有良好地位的人能够利用政府活动为自己牟利而让别人承担其成本。①例如,近期在一些中央计划经济中所发生的变化表明,收入分配上的变动在一定程度上就是由腐败行为(如私有化)所致。

  ①这些小企业通常受到警察、卫生监管、税收监管以及其他为数众多的代表政府的个人的掠夺。

  腐败扭曲了市场以及资源的配置并进而降低了经济效率和增长。其原因如下:

  (1)腐败降低了政府实施必要的管制和监察以矫正市场失灵的能力。例如,腐败的盛行使政府无法对银行、医院、食品分配、交通、金融市场等实施有效监管。当政府的干预受腐败左右时(例如,政府为个人私利而人为设置垄断),现存的市场失灵将趋于增加。

  (2)腐败扭曲了激励机制。在一个腐败盛行的环境里,有能力的个体将其精力主要用于寻租和贿赂行为,而不是用于生产性活动。在有些情形下,这些活动将导致负的附加值。

  (3)腐败实际上是一种带有高福利成本的武断性的税收。腐败的随机性大大增加了额外成本负担。因为,用于寻找行贿目标的费用以及贿赂费用必须被附加到谈判和交易成本中去。

  (4)腐败大大降低或扭曲了政府在契约实施和产权保护方面的基本功能。当公民可以通过贿赂而不必承担契约责任和承诺,或者由于腐败使自己在行使产权时受阻,则政府的上述基本功能将遭到扭曲,并可能对经济增长产生负效应。

  (5)腐败会降低市场经济甚至民主的合法性。实际上,在很多国家特别是转型经济里,对民主和市场经济的批评和反对,主要是由于存在腐败现象引发的。因而腐败可能减缓甚至阻碍这些国家步向市场经济和民主的进程。

  (6)腐败可能会增加贫困,因为它降低了穷人获取收入的潜力。

  在很多国家(例如乌克兰、俄罗斯和印度尼西亚),企业特别是小企业往往受公共官员所迫而支付特定的费用,以便继续其经营活动。例如,在印尼,有一个专门的术语称呼这种费用支付,即Pungli。根据最近的一项调查,这种费用支付可能会增加小商业活动20%的总营业成本(Sjaifudian,1997)。这实际上等于对这些企业施加了高额销售税。类似的报告也涉及到乌克兰和俄罗斯,只不过在这些国家,这种情况更加普遍而已(Shleifer,1996;Kaufman,1997)。

  导致成本增加的腐败,对小企业特别是新兴企业通常具有较大的强迫性,①这些企业经常受到政府官员和税收征管者的胁迫而被迫支付高额费用。对新企业的施压,经常是由地方政府官员施加的。他们经常对新企业在许可证和授权方面施加高额的金钱方面的要求。此外,这些官员还给这些企业的管理人员带来巨大的时间成本,经理人员必须花费大量时间以满足政府官员施加给企业的各种额外要求。这一方面的成本负担通常相对多地落在那些小企业身上,因为和大企业相比,小企业通常面临更残酷的市场竞争环境,因此它们要将这些成本转移给消费者面临较大困难。由于小企业通常是很多国家经济增长的引擎,因此,对小企业创建和发展的诸多阻碍将导致经济增长乏力,对那些发展中国家和转型经济而言,后果尤其明显。

  ①当然,这并不意味着上述领域中不存在腐败现象。医疗服务的供给,经常因为提供给医生及其他医护人员的贿赂而被加以扭曲。

  大企业可以比较容易地保护自己,从而较少地受腐败问题的侵扰。这其中的原因如下:

  ——大企业拥有专门的部门以应对官僚主义的影响;

  ——大企业可以利用技能熟练的专业人员优势以对付繁文缛节的管制条例和税收政策;

  ——大企业的巨大规模可以使其免受贪婪官僚的敲诈;

  ——大企业可以运用其政治力量去影响公共管理部门中的特定官员,或者从事其他企业难以做到的寻租活动,例如,大企业可以运用政治捐赠形式的礼物或贿赂去获得市场垄断力量(如降低竞争水平、获得税收优惠、信贷补贴以及其他形式的收益等)。

  近期,很多国家的改革(例如贸易自由化)已经消除了原先所存在的妨碍经济增长的诸多障碍。但是,恰恰是各国政府设置了这些妨碍经济增长的障碍。这些障碍对于那些主要在全国范围内从事经营,或主要在海外从事贸易的大企业而言,可能极为重要。但这些改革尚未完全消除由地方政府、工会、职业团体等所施加的各种管制、控制和不透明的税费。它们可能是小企业发展的最大障碍。

  3.腐败的经济效应:计量经济分析

  过去几年,有好几项研究就腐败对经济变量所产生的影响进行了专门的数量分析。这些研究证明,腐败对各国经济增长率具有负面影响。腐败的具体效应可以简要总结如下:

  (1)腐败降低了投资并进而降低了增长率(Mauro,1995)。这种投资的降低被认为是由腐败所引致的高额成本和不确定性所致,而增长率的下降则是投资下降的一个直接后果。换言之,其分析假定是将生产函数中的增长率视为投资的函数。

  (2)腐败降低了对教育和健康领域的支出水平。因为,这些领域不太容易让那些掌管预算决策的官僚在其中从事腐败行为(Mauro,1997)。①

  ①当然,从实践角度看,减低腐败的边际成本和边际收益几乎很难加以准确衡量。

  (3)腐败降低了公共投资。因为,公共投资项目可以很便利地为那些试图获取贿赂的高层官员提供可乘之机(TanziandDavoodi,1997)。此外,腐败也容易使产业投资政策发生扭曲(AdesandDiTella,1997)。

  (4)腐败降低了一国的公共投资以及基础设施的生产效率(TanziandDavoodi,1997)。

  (5)腐败降低了税收收入(这主要源于它对税收管理和关税所带来的影响)并进而降低了政府实施必要的公共支出的能力(TanziandDavoodi,1997)。

  (6)腐败降低了外国直接投资(FDl)。因为,腐败具有一种类似于税收的作用(Wei,1997a)。腐败的水平越是不可预见,则它对FDI影响就越大。此时,腐败的作用就类似于一种不可预见的随机性税收(Wei,1997b)。于是,腐败及其不可预见性的增加,将相当于增加对企业的税收。

  七、反腐败及政府的作用

  和发达国家相比,落后国家和转型经济中腐败的成因具有较大的相似性。因而,就一定时间点来看,经济发展将降低一国的腐败程度。然而,即使在相近的发展水平上,各国之间的腐败程度也有所不同。

  一些国家和地区(如新加坡、香港、葡萄牙)已经显著地减少了腐败的发生。即使在瑞典,18世纪后半期和19世纪初期,腐败也曾一度猖獗(Lindbeck,1998)。因此,政府不应对腐败采取一种被动的宿命论的态度。通过目标明确、措施有力的努力,腐败是可以减少的,即使不能被降至零。试图将所有的腐败加以消除,其所消耗的资源及其他形式的成本将是很大的。例如,这可能要求有极高水平的公共部门的工资水准。法律和行政管理上的重大调整、对公民权的极大限制和极其严厉的惩罚机制。从理论上看,当降低腐败的边际社会成本等于边际社会收益时,可以实现一个最优状态。①因此,从现实的角度出发,在所有国家,腐败将维持在大于零的水平上。实际上没有一个国家能够完全避免腐败。

  ①或许,和它相类似的体系仅仅存在于像丹麦、瑞典、新西兰、加拿大等少数国家。

  腐败是一种复杂现象,以至于很难用某单一因素加以解释。在影响腐败的诸多因素中,其中的一些可以较为容易地加以改变,而另外一些则不然。由于腐败现象的复杂性,反腐败就必须从多个层面展开。反腐败不可能仅仅在几个月或几年内取得成功。反腐败中的最大错误是过度依赖某单一方面的行动战略,例如,过度增加公务员的工资,或者过度增加惩罚力度,或者只是建立一个反腐败机构以期望能够很快获得成效。任何现实的战略必须从以下前提出发:在公共部门里,既存在一些对腐败有需求的公务员,也存在一些愿意冒一定风险而提供腐败的公务员。换言之,在公共部门里,既存在对腐败的需求也存在对腐败的供给。在这些腐败的需求和供给因素中,价格起着主导性作用。实际上,各种激励因素都对这些需求和供给的弹性起影响作用。从最基本的层面看,行贿者试图从政府官员那里获得一定的好处(例如成本的降低或收益的增加)并愿意为此提供贿赂;而政府官员则拥有一定的出售物(如权力),并希望获得相应的风险补偿。

  在一个理想化的、马克斯·韦伯式的科层制官僚体系里,作为政府代理人的公共官员是政府(委托人)命令和指示的忠实执行者。公共官员只是政府和公民之间的一个"导管"或一个直接的合法渠道而已,而且他们不会扭曲政府和公民之间的关系。在这一理想化的世界里,并不会产生所谓的委托一代理问题。然而,不幸的是,在现实世界中,这种理想化的体系却极为罕见。①这既有政府的政策和行动并不总是具有透明度的原因,也有官僚自身方面的原因。因此,公民可能会对政府的某些行动的合法性产生质疑,并将其归因于政府官员的寻租行为。政府可能会因此而分解成几个权力中心(如部委。公共企业、独立机构、地方政府),每一个权力中心都追求自己的独特利益。有时候,这些不同权力中心所采取的政策不一致,它们颁布的一些指示和条例也会相互矛盾。②

  ①这在实行财政分权体制国家的税收部门表现得格外突出。在此情形下,税收部门的官员会屈从于中央或地方政府的压力。

  ②关于准财政性管制对税收和公共支出的替代作用的分析,可以参见Tanzi(1995b)。

  有时候,下达给具体的政策执行者的指示并不是很清楚。其原因在于,高层政策制订者或者并不具有清楚的思路,或者他们原本就不想完全公开其行动。政策制订和实施过程的完全透明,将意味着某些政策制定者的权力会变小,亦即他们对某些特定社会集团的福利水平施加影响的能力将降低。

  因此,反腐败并不能完全脱离对政府自身的改革。因为,一些反腐败的措施同时也是能够改变政府特性的措施。具体来看以下几个例子:

  通常,人们认为,公共部门的相对工资水平是一国腐败程度的重要影响变量。例如,新加坡的公务员就拥有几乎是最高水平的工资待遇,而新加坡的腐败指数也较好;而且,近年来,新加坡的腐败现象也有较大程度的下降。根据有关报道,新加坡的部长们拥有世界上最高的工资待遇,其行政人员的数量不多,但他们却拥有较高的社会地位。

  在那些公共部门的工资水平低于私人部门工资水平的国家里,公共部门通常被大量冗员所充斥。换言之,政府之所以采取低工资的策略就是试图平衡公务员的数量。政府雇员人数的增加意味着支付给他们的实际工资将下降。在此情形之下,仅仅简单地增加实际工资水平而不是首先降低公共部门的规模就是不现实和不明智的。然而,对于很多政府来说,降低公共部门的规模将和政府的目标背道而驰,而且,在政治上也具有较大难度。另外,很多政府倾向于通过增大公共部门的雇员规模而减少失业。

  上述讨论也同样适用于工资差别制。很多政府试图降低其雇员的工资差别幅度。在一些国家,最高工资和最低工资之间的差别已经被降低到3门。这一比率大大低于私营部门。这种工资压缩的方法所产生的影响是,那些最诚实最称职的雇员将离开公共部门而流向私营部门。对很多政府而言,改变这一政策将与政府目标相违背并将受到工会组织的反对。

  通常,人们认为,只要提高对腐败的惩罚力度就会降低腐败程度。然而,惩罚力度的提高将引起与雇员协会、工会组织。司法体系等的冲突。而且,这还将产生一种危险,即一个肆无忌惮的政府可能会运用这一手段去压制政治上的反对派。换言之,惩罚力度可以被当作一种随意处置的工具,甚至被作为诬陷的工具。在一个民主社会里,惩罚只有在经过一个漫长而成本高昂的过程之后才会被加以实施。那些直接负责监察腐败行为的监督者可能也不愿意去承担繁琐的程序困扰(如时间损失、朋友情谊的受损等),相反,他们倒愿意对腐败行为睁一眼闭一眼。

  人们普遍认为,许多腐败行为乃是由于管制措施的存在所致。有些类型的准财政性管制措施有时会对税收和公共支出产生替代作用。有必要指出的是,一些腐败指数较好的国家(例如瑞典、丹麦和加拿大)拥有世界上最高水平的税赋。另一方面,一些腐败指数较差的国家(如尼日利亚、巴基斯坦、孟加拉国、委内瑞拉)却拥有世界上最低水平的税赋。在后一类国家中,准财政性管制(亦即税收和公共支出政策的替代性管制措施)对税收和公共支出形成了替代。①于是,为了减少腐败,这些国家就必须消除这些准财政性管制,而且,若有必要,还应该运用税收和公共支出政策来替代之。但是,准财政性管制已在这些经济里占据了支配性地位,因此,这些国家的经济要想真正提高税收水平,还需要一段艰难历程。根据上述分析,我们可以再次得出结论,即反腐败和政府自身的改革是同一枚硬币的两面。

  ①这已经成为转型经济的一个主要问题。其中,政府试图继续直接影响某些部门的活动。因而,政策制定者就会发现,要想接受一个税源广泛的税收体系是很困难的。

  当税收激励蕴藏了公共官员的任意处置权时,它就会为腐败的发展创造条件。对此,税收专家们通常建议运用税源广泛的低税率的税收体系来替代上述情形。然而,不幸的是,政府所要发挥的一些功能恰恰需要这些税收激励的存在。①所以,反腐败需要对政府功能进行改革。

  ①韦尼·萨德霍尔茨(WagneSandholtz)和Win.克特泽尔(Win.Koetzle),系加利福尼亚大学艾尔文分校民主研究中心教授。本文初次发表于1998年,这里是节录。

  腐败通常伴随着政府以低于市场价格的水平提供商品和服务。这通常发生在信贷、外汇、公用事业服务价格、公共住房供给、高等教育、医疗服务等领域。较低的价格乃至零价格创造出了过度的需求并进而要求对商品和服务进行配额。配额通常会带来腐败。因此,只要有可能将这些价格提高到均衡水平,则将减少腐败。然而这也要求以某种形式改进政府的功能,而这一点通常也是许多政府所难以接受的。

  我们还可以找到许多其他例子。不过,上述分析已足以得出结论:反腐败通常不可能脱离对政府自身的改革而单独加以推进。正因如此,只有在那些政府愿意真正减少其功能的国家里,腐败才会被真正减少。

  八、总评

  本文讨论了影响到很多国家的腐败现象,并分析了腐败的发生率以及它给经济和民主所带来的危害。当腐败盛行时,特别是当它污染了民主和市场导向经济体系里的政策制定者的行为时,腐败这种经济和政治安排就是难以令人接受的。

  在那些出现市场经济和民主进程的转型经济及一些发展中国家里所出现的对市场经济的指责,实际上恰恰是由这些经济里盛行的腐败所引起的。人们错误地将其归因于市场经济和民主进程。

  本文的研究强调指出,腐败和现代社会里的政府行为方式密切相关,因而也和政府在经济体系中的某些活动的增加密切相关。若不对政府的行为方式作出修正,则腐败就不可能从根本上被加以消除。因此,反腐败和政府自身的改革紧密相联。

  在任何情形下,任何严肃的反腐败战略必须在以下四个方面有所作为:

  第一,领导层必须对反腐败作出诚实而切实的承诺。对于腐败现象,领导层决不能姑息。

  第二,通过政策调整来降低对腐败的需求。例如,消除政策制定中的任意处置权、撤销管制以及其他政策如税收激励等,并尽可能增加政策透明度。

  第三;通过提高公共部门的工资水平来增加对诚实行为的激励,以及建立对公务员的有效监管和惩罚机制。

  第四,解决政党筹集政治资金问题。

  各个国家和社会都可以为减少腐败的泛滥而有所作为。但是,仅仅依赖某一方面的单一行动只能获得有限的成效。有些行动可能要求对现行政策进行重大调整。

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