反腐败的预防性措施——国际反腐败法规研究

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  每一个学科都使用它们自己的参数来定义腐败。经济学家倾向于从需求和供给,或从市场的角度定义腐败;政治学家倾向于将它定义为与权力的行使和外界对政府官员的影响相联系;社会学家用对社会接受的任务和福利的标准的违反代表腐败的社会关系。类似的,虽然一个政府行政官员可能更加关心官僚腐败,而商业机构仅仅将腐败看做是一个贸易和投资政策的问题。

  作者:帕达·艾玛

  根据牛津英语词典,"腐败"可能以多种方式发生,它可以以破坏或分解任何物体的方式影响"物理属性",尤其是以分解或瓦解的方式,并伴随着产生了不健康的和令人讨厌的物质;它可以影响"道德",通过"扭曲"或"破坏"政府职能履行中的诚实,以贿赂、偏袒的方式,或以腐败行为的使用和存在的方式,影响政府职能。"腐败"从第二个含义上讲,是在所有社会都能发现的一种现象,不管是发达国家还是发展中国家。它的有害的和腐蚀性的影响是无限的,但是在发展中国家,被认为是腐败的行为比在发达国家具有更大的危害性。在许多这样的社会中,腐败要付出巨大的经济代价,它扭曲了自由市场的运作,减缓了经济发展,并且破坏了组织和政府机构提供社会所需要的公共服务的能力。腐败还提高了贫困的发生率。人们认为,在很多社会中,尤其是在发展中国家,腐败是使新近产生的富裕阶层发展的机制。腐败对于发展中国家的经济发展,以及对于发达国家的生活都有着巨大的影响,因此已经成为许多学术著作和论文的主题,尤其是在近些年。

  没有一个国家,无论是富裕的还是贫穷的,能够宣称自己是完全清廉的。在西欧,就像在日本和美国一样,日报上的大量案件说明,每一个社会,不管它是多么的发达,对于腐败来说,其抵御力却是那么的脆弱。就各个国家腐败的主观感受而言,富国和穷国惟一的区别只是一个程度问题(见表1)。

  "腐败"和"腐败行为"的定义在各个国家都不同。①世界银行和其他多边组织把它定义为'为了私人目的而滥用公共权力"。它涉及公务员违反公务职责的要求,作为对执行或忽略某一行为的报酬,寻求或索取一个承诺,或者收受礼物或其他任何好处。它也可能涉及到公务员对于应属于或应付给公共财政的钱财进行勒索或贪污。腐败也可能在政治领域发生,政治献金被送给政党或政治人物,以便当他们获得权力的时候,为了捐献者的利益,能够采取令其满意的决定和行动。②最近,洗钱的罪行已经被加入到被认定为腐败行为的不断增加的行为名单中。洗钱被包括进来,是因为它涉及了被设计来遮掩那些用在经济系统中的现金来源的行为,这些基金的大部分来源于非法活动,它不仅仅涉及到贩毒,还有腐败和其他罪行。

  ①根据专家研究,有三种形式的腐败:共谋的(涉及同给予者和接受者计划好的合谋),勒索的(暗示一些机构从敏感的受害人那里强迫索要贿赂或其他好处),以及预先的(涉及预期到受欢迎的行动或决定时,支付贿赂或赠送礼物)。

  ②根据专家研究,有三种形式的腐败:共谋的(涉及同给予者和接受者计划好的合谋),勒索的(暗示一些机构从敏感的受害人那里强迫索要贿赂或其他好处),以及预先的(涉及预期到受欢迎的行动或决定时,支付贿赂或赠送礼物)。

  关于腐败的讨论的基本因素是,腐败所存在的法律和司法框架,以及该框架如何能够导致腐败的灭亡。世界上所有的法律体系都包括了一些法律,有时还有一些机构,这些法律和机构的目标是阻止腐败行为的增加,这样,分析或减少腐败的任何努力都必须包括对一个国家法律和司法体系的明确理解。

  从国内的观点看,存在着两个分离的但又是相互补充的反腐败的方面。第一个方面包括良好行为的一系列积极的规则和标准(行为准则、宣言、声明),这有助于建立一个没有腐败的社会(预防措施)。第二个方面包括适当的反腐败法律(一般的或特别的法律法令),它的目的是提供适当的补救措施,包括犯罪的制裁和惩罚、程序性规则以及所需要的组织机制,与已经发生的腐败行为作斗争(补救措施)。第一个方面在事前处理腐败,第二个方面在事后处理腐败。绝大多数国家综合采用这两种方法。

  另外,从20世纪70年代以来,国际社会已经开始担心,腐败对于国家发展规划和世界经济的消极影响。从那时起,一些约束性和非约束性协议已经被用来指导国家的行动,促进国际合作,并且为反腐败斗争提供支持。

  在不同的国家,与腐败作斗争所需要的法律体系是不同的。一个国家应该选择与他们的经济、文化和社会政治环境最适合的法律体系。一些国家通过体现在该国宪法中的一般的规定和原则,甚至通过不具有法律强制力的非正式的行为规范,间接地与腐败作斗争。一些国家试图更加直接地控制腐败,他们使用实际的法律资源来规范人们行为中易于产生腐败的领域。因为,腐败行为可以在各种情况下发生,并需要各种响应。绝大多数国家试图通过使用所有这些方法的组合来抑制腐败。最终,根据政治意图,所认定的腐败行为的性质和特征,以及它们对社会影响的不同,各国的选择是不同的。

  预防措施的基本目的是打消腐败行为的念头,并确保私人的和政府的行为在一个没有腐败的环境中得到实施和开展。这种方法部分地依靠建立在习惯、传统或软性法律基础上的含蓄的或间接的技术,并且部分地依靠建立在实际的法律基础上的明确的技术,包括采购、竞选捐助和财政管理规则。

  一、间接的技术

  在此所讨论的与腐败作斗争的间接技术是那些分别附属于国家约束、领导法规、财产申报、行为法规和媒体作用的技术。

  1.国家约束

  一个国家发展的程度不仅仅是健全的经济政策的结果,也是政治领袖、政府官员和公民遵守法律、法规和制度的结果,除此以外,还是遵循行为规范的结果。一个守法的公民更可能存在于这样一个国家,在那里,政府官员不仅称职,而且公正无私,不具有掠夺性;在那里,盛行公务透明,明确各自应负的责任。在官员腐败的国家里,遵纪守法很少是公民们的最佳策略,因为行贿和非法行为能产生更高的回报。猖獗的腐败会削弱国家组织和政府的合法性基础。当一个政府官员追求他自己的利益,而不考虑到与他的公共职责相关的利益时,政府实体之间的权力平衡和政府与社会之间的平衡会被极大地破坏。如果一般人认为政府官员没有被他们的公共职责所制约,他们就很可能不遵守社会的法律。在这样的情况下,反复地阐明法律规则的优势,并且更加直接地表明在最高层与腐败作斗争的必要性就非常重要了,因为腐败是使法律规则动摇的根本性原因之一。

  一些国家已经试图在他们最关键的法律文件中,清楚地阐明他们与腐败作斗争的意愿。例如,加纳第四共和国(1992)的宪法,公开地宣称"本政府将采取措施根除腐败行为和权力的滥用"。根除腐败,成了写入宪法中的公民义务。为此目的,尼泊尔的宪法特别提出,建立一个委员会来调查权力的滥用。乌干达的1995年宪法还收录了一篇关于应尽义务的文章。它强调指出,所有的政府官员是基于人民的信任才被选举出来的,所有被置于领导和责任岗位的人在他们的工作中都要对人民负责;并且最终,所有的法律手段都要被用来揭发、斗争并根除那些占据着政治和其他公共权力的人所进行的腐败行为和权力的滥用或误用。大多数发达国家的宪法并不具有相似的规定,对腐败行为的控制留在立法框架中颁布其他法律来解决。

  发达国家在他们与腐败的斗争中,已经相对地成功了,尽管他们没有特别的、系统的法律规定。而发展中国家已经有了这样的规定,这些规定试图阐明他们与腐败作斗争的解决方法,然而,迄今为止,这些并没有产生明显的效果。的确,在那些腐败成为普遍现象并且一般化了,以及与腐败作斗争的组织仍然处于萌芽状态——或者根本不存在——的国家,通过重要的法律文件的颁布,例如宪法,主张国家诚实、国家清廉和国家约束的规范对于根除腐败起到了有价值的贡献。至少它说明了,该政权是如何认识这个与道德和与发展相关的问题的。

  2.领导法规

  在预防腐败或与腐败作斗争的努力中,国家政治领袖的作用和行为是至关重要的。最高领导者应该为政府的体系设定一个基调,这个体系应该是透明的,并且愿意遵守这个基调。采用这种方法是由政府的政策来保障的,在一些国家也与宪法的或法律的手段相结合。领导法规最初起源于非洲国家,它通常包括一系列的规定(写人了系统的或普通的法律或非正式的没有法律强制力的规范),这些规定被认为对于一个国家的反腐败是非常有用的。

  为了使政治领导人(或高级官员)任意处置权的空间最小化,以及致力于解决利益冲突问题,一些非洲国家,例如坦桑尼亚和乌干达,已经采取了要求那里的领导人和官员报告在他们行使职权的过程中潜在的利益冲突的立法。加纳第四共和国宪法(1992)更进一步明确说明了政府官员的行为标准,并且表明政府在预防腐败行为中坚定的立场。

  有些国家,由于各种各样的社会政治原因,它们无法建立一个令人满意的法律框架,并且在那里,政府和社会高层腐败十分猖獗。在那样的国家和环境里,控制腐败倾向的一种方法就是系统地减小公众领导和官员参与腐败行为的动机和机会。在许多国家,涉及到高官、政治领袖的丑闻和阴谋,已经动摇了公众对于多年来政府行事方式的信心。向腐败的控制中加入领导尺度的行为规范,也许有助于普遍地重建对政府的信心。

  3.财产申报

  用来预防腐败的另一项技术就是揭露一个官员已经从腐败中获得的收益(特别是财产上的收益),并且对其来源的合法性进行质询。对于政府(或者在某些情况下的普通的公众)来说,能够对比高级政府官员在任职前后的实际财产价值是非常重要的。财产的申报使得发现这种腐败变得更加容易。

  几个国家已经试图通过利用宪法或其他法律手段来构筑这种财产申报体系,以预防腐败的发生。例如加纳,要求保留公职的人,在取得职务前每四年向审计长提交一份申报,讲明他直接和间接所拥有的资产,所欠的债务。

  1978年,美国在政府法规中引入了道德规范,该法规要求联邦政府中所有三个分支机构的高级政府官员公开财产,并建立了一个政府办公室来监督对这项法律的遵守情况。政府法规中的道德规范条款建立了一种机制,它任命了一个独立的法律顾问来调查和起诉政府高级官员的罪行。

  来自很多国家的证据表明,与财产申报相关的法律已经在书面上出现了,但是很少被严肃地对待。例如,1998年3月,莫桑比克政府签署了一项名为反腐败高级机构的法规草案,但是,国会毫不犹豫地否决了这项草案。1996年,印度根据印度预防腐败法规(1988)的权限,排除了选举产生的代表。这表明在遏制腐败的政治愿望与相关的执行方法之间存在着巨大的差距。现实的教训趋向于指向这样一种情形,即:财产被申报了,但是适当的机制并没有就位来强制执行。

  虽然政府官员应该申报他们财产的要求对它自身的利益有帮助,但在实践中,并没有极大地遏制一个国家中腐败的发生率。只有很少的国家已经建立起了检查提供出来的信息的准确性的机制。在很多国家,亲属关系和家族关系使得确保信息的准确性非常困难。腐败分子总是能够找到某些方式来隐藏他们的非法收入,在保持对收入的实际控制的同时,将收入转移给朋友或亲属。全世界的经验表明,财产申报要求的执行决不是很容易的。我们所知的高级政府官员因为作出了错误的财产申报(甚至在谣言盛行的情况下)而被带到法庭的例子,是不太常见的。没有多少高级政府官员曾因为他们无法解释在申报中表明的财产而被迫离开职务。

  尽管有这些缺点,但是应该着重强调,财产披露体系能够以它自己的权力而成为一个强有力的障碍。财产申报能够有助于——尽管是有限的——国家减少和预防腐败发生的努力。

  4.行为规范

  行为规范是良好行为的标准,它被不断地描述为涉及个人组成的群体、组织或专业团体。虽然行为规范也有以法律形式建立的,包括利用民法和刑法进行惩罚,然而,更经常的,行为规范是以非正式的但是具有约束力的行为规则为特征的,这些规则部分地依赖于同等的压力,部分地依赖于其他形式的国内职业性纪律和自律机制。虽然这些行为规范主要不是作为反对腐败的措施,但它们有利于提高透明度和应负的责任,并有利于——尽管是间接的——对社会中腐败的控制。

  在许多国家,行为规范已经被描述为让公务员和被选举出来的官员控制他们的职业行为,以及与其他政党的交往。管理选举出来的代表和政府任命者行为的许多行为法规,都是这些人自己说明的。当货币补偿受到限制的时候,就会出现出售特权的趋势。这样,一项涉及预防腐败行为的有效的技术,就是要为政府官员建立一个清晰的行为规范。

  在澳大利亚,《国家公务员公务行为方针》就如在1987年所修订的那样,包括了政治家们之间的关系,他们的职员和公务员之间的关系,以及公共和官方信息的处理。该方针也包括了在公共利益群体,财产和其他私人利益,以及个人行为方面的参与。加纳1992年宪法表明,"一个政府官员不能将自己置身于这样的位置,即他的个人利益与他的职位的功能履行有冲突,或有可能冲突"。此外,"没有人能够被任命为一个政府团体或机构的控制实体的主席,或者以该身份行动,当他同时在该团体或机构的服务中拥有一个职位的时候"。这些规定建立起了职务不能两立的观念和利益冲突的观念。日本在1984年的《国家公务员法》中规定,该法规主要关注于公共利益和机密性。道德行为规范的标准涵盖了这样的条款,即为人民服务,宣誓尽职和遵守法律,禁止可能引起对公共服务不信任的行为,保守机密,限制政治行为,以及排斥在私人企业之外。

  在美国的法律中,政府官员接受礼物也被认为是一种严重的不合道德规范的行为。在新加坡,公务员禁止从除了朋友和家人之外的人那里接受礼物,无论是以金钱还是以类似的方式。对于从亲戚那里获得的礼物和贷款则没有限制。香港的法律虽然没有那么严格,也是非常特别的。在特定的场合下,政府官员能够从公众那里接受不超过130港币的礼物,和从朋友那里接受不超过260港币的礼物。在其他情况下,朋友能够给予52港币的礼物和260港币的借款,从公众那里得到的借款不得超过130港币。

  俄罗斯的反垄断法禁止国家和政府官员参与独立的企业行为;禁止拥有公司;禁止在经济合伙企业或社团的一般会议中投票,不管是独立的,还是通过一个代表;禁止在经济实体的任何管理机构中拥有职权。联邦行政部门的官员,俄罗斯联邦(RF)的执行部门,以及地方自治机构,营利性或非营利性组织或它们的经理,以及个人,包括企业家个人,如果违反了反垄断法的任何规定,将承担民事的、行政的或者刑事的责任。控制行政官员的旅行是俄罗斯法律框架中另一个值得注意的方面。

  在专业管理规定关于腐败的争论中,吸引了大多数人注意力的是那些涉及政治领导人和法官的。其中有对部长的管理规定。政府行政部门的部长在确保政府政策在一个透明的和负责任的情况下运行起着重要的作用。然而,在部长既是政府的一员,也是政党的一员的情况下,责任被模糊了,这就有了腐败发生的机会。因此,对于部长来说,清楚地区分他或她作为一个部长的行为和作为政党的一个成员的行为是非常重要的。英国的规定强调,部长被期望按照宪法中的最高标准行事,并在完成他们的职责过程中注意个人行为。公共资金的正确使用是这项行为规范的关键。根据英国的法规,支持公务员的政治公正而不要求公务员以可能与公务员法规冲突的方式行事是部长们的责任。确保在委任问题上的影响不因党派的目的被滥用是他们的职责。最后,英国法规禁止部长从其可能因此受到法律或道义上束缚的任何个人那里接受礼物。

  由于法官地位的特殊性,许多国家还有专门针对法官腐败问题的法规,主要有马达加斯加模式、美国模式等。

  不管这种法规是否来源于组织法,一项议会的法令,或者一个纯粹的、非正式的行动法规,人们不断地认识到,这一系列的行动法规是预防任何官方团体、组织或专业实体中腐败的强有力的工具。它促进了透明,并且谴责了权力的滥用和错用。

  5.媒体的积极作用

  公共服务中的腐败,与公务员缺乏应负责任的自觉性,显然存在着直接的联系。使公务员更加负责任的一个方法,就是促进有效率的和有监督性的大众媒体的发展。媒体(第四产业)对于公共事务领域中的不正当行为的指控,并揭发腐败和腐败行为具有重要的作用。这种作用,当政治组织不足以和无法有效地保证公务员应负责任的时候,变得更加重要。可信的媒体,对公众具有强大的影响力,在揭露不正当的和不公正的行政行为和腐败方面,具有重要的作用。关于这一点一个很好的例证就是,在洛克希德情报系统(Lockheed)丑闻中,媒体所起到的作用。一个当地的月刊提出了指控,这促使日本当时的首相辞职。其他类似的例子大量存在。

  对媒体的最重要的保护就是言论自由的保证。理论上,在绝大多数宪法中,这种保证已经变得普遍,并且,这种保证常常包含在大多数宪法的基本权利章节中。例如,美国宪法的第一修正案决定:"国会不应该制定法律……剥夺言论自由,或者媒体的自由……"许多国家要么通过他们各自的宪法,要么通过特别的立法——已经对媒体独立的观念的重要作用取得了一致。

  并不是所有的宪法都用一个独立的章节描述媒体的作用。例如,在印度,媒体的自由是作为言论自由的一部分,没有特别的规定来确保新闻自由。因此,在印度,新闻自由仅仅作为源自于言论自由的基本权利的一种权利,它并不比一个公民的言论自由更高级。

  虽然,媒体的重要性已经被几乎所有的主要法律体系所承认,并且在许多国家,媒体自由的原则已经成为组织法的一部分,然而,在现实和理论之间仍然存在着巨大的差距。记者(和一般的媒体)不断地面临着一个严肃的法律问题:被控以文字诽谤或者口头诽谤。对文字诽谤诉讼的害怕,经常导致记者们扣留他们原本会发表的文章。然而,对于诉讼案的恐惧,有助于为媒体树立纪律观念,因为他们必须要负责任,并且必须采取措施来保证他们的出版物反映了事实。

  被媒体揭露了腐败行为的人常起来攻击大众媒体。例如,在美国,一个提出文字诽谤诉讼的人,在审判前的调查阶段,具有就各类广泛问题提出疑问的权利。那些已经受到了不令人愉快的公众注意的人,有时提起文字诽谤诉讼,仅仅是为了确认一个帮助记者搜集了信息的通风报信的人。以致媒体面临着这样一个长期的困境,即是不是要揭露消息来源者的身份,以保护他们自己免于遭受代价昂贵的文字诽谤诉讼,或者,不揭露来源而败诉。事实上,没有秘密的来源,记者们就不可能报道许多重要的新闻故事,通风报信的人(拥有关于政府内违法行为的内部信息的人)经常会站出来,与记者秘密地交谈,如果没有保密的誓言,他们可能就不会这么做。因此,对于记者来说,保守新闻来源的秘密就是他们道德上的义务。这种保密的誓言是一种被广泛认可了的记者的特权。然而,基于公正和公平的考虑,所有审判中的法官都愿意让所有相关的信息在法庭上直接获得,并且他们不断地使用记者蔑视法庭权力的借口,来执行要求记者提供保密信息的命令。

  记者享有(保守信息来源的秘密)这种特权大体上是20世纪在美国发展起来的一种思想。现在,在美国,超过一半的州拥有了这样的保护法,使记者免于承担揭露信息来源的义务。

  媒体自由原则的另一个重要尺度是,人们如何根据强制性的高度利益,限制媒体的这种作用——这种利益就是,就政府而言,确保其运作的有效性所需要的保密法令。媒体的作用毫无疑问服从于一种长期存在的冲突,这种冲突存在于政府在某些领域为保护公共利益而对保密的要求,以及公众对于可以自由地获取信息以确保所有的公共政策问题被讨论的需要之间。为此,有的国家在把公民可获得信息的原则作为媒体自由法规的一部分的同时,还列出了应该被列为机密的档案的类型,并且包括了任何公民对于限制信息的决定所作出的质疑。

  总之,在世界上许多国家,媒体在树立公共观点上的影响方面已经成为一种减少政府中腐败行为的间接的却是有用的工具。媒体也能够被用来强调和引起公众关注国家预防腐败的努力的肯定一面。事实上,这可能不只是一个巧合的问题,在没有一个自由的、积极的和客观的新闻界的国家中,腐败显得最为猖獗。

  二、直接的技术

  竞选筹资和政府采购已经被证明是两个主要的腐败来源。因为缺少足够的财政管理法规,因此,对于腐败问题的许多争论集中在财务管理、政府采购和竞选筹资法律及其执行的过程中。与财政管理法律一起,采购和竞选筹资法律经常被证明是在反腐败的斗争中,扮演重要角色的某种实际法律来源。

  1.透明的财政管理体系

  从广义上讲,政府部门财政管理体系包含预算准备过程。内部控制和会计。大多数国家的财政管理实践根据他们的政治体制特征的不同而不同。它可能是集中化的,也可能是分散化的、联邦化的或单一化的。不管形式是什么样的,财政管理反腐败工作的重点,是控制透明的预算过程和内部的检查及平衡机制。除此以外,还要有一个由最高实体所进行的事后监督。能够汇报所有支出的公共会计系统,对于一个国家的良好管理当然是必不可少的。

  一个适当的法律框架要求政府机构履行预算,追踪财政记录和报告,以及控制支出的实行和会计。这可能会以宪法的形式规定,也可能以法律和法规的形式。这种形式的法律和法规的就是财政法、预算法以及关于对基金和财富进行记账的法规。这方面,各国都根据自己的情况制定法规具体实施。

  总之,没有足够的会计、审计和财政汇报体系,对于一个国家来说,就无法监督支出和账目的完整性。缺乏这样的体系,资金的不合理分配或者侵占就很容易发生,并且,腐败能够不被察觉地进行。因此,不管是受法律规定,还是不受,对国家来说,寻找并维持能够使他们监督公共基金的来源、使用和最终流向的体系,是十分必要的。对于一个试图远离腐败的社会来说,这一点是财政管理最重要的方面。

  2.竞选集资

  在实行政党竞争执政的社会中,竞选集资是腐败的一个主要来源。在过去十年中出的许多重大竞选丑闻,都与竞选集资相联系。如果竞选集资不被监督,它就有使社会失去权威性,并使民主化进程误人歧途的潜在危险。"政治献金"这些丑闻在过去的十年已经污染了现代民主社会的选举程序。

  在英国,根据新闻报道,三分之一占统治地位的工党的最大的捐资者在最近一次普选中,在拿出了数以百万计的英镑投入到工党的选举战之后,获得了贵族地位、部长地位或者政策顾问地位。在法国,一位前总理正在接受调查,因为据称,他批准了巴黎市政管理中的26个虚构的职位的建立,建立这种被称为"鬼影"职务的结果是违反了最近颁布的法国竞选集资法律。在美国,有人推测,首席律师可能会屈服于一种不断增加的要求,即要求一个独立的律师去调查传闻中的非法竞选捐助和其他违反竞选资助法律的行为。在这三个主要的西方国家中,占据报纸头条的丑闻说明了,竞选集资对于民主社会不断增加的影响,和在已建成和正在崛起的类似的民主社会中,阐明反腐败努力的必要性。

  为此,不少国家制定了竞选集资法规。在理论上,这种法规至少有三种主要的目的。首先,它服务于建立总体的消费(支出)限制;第二,它服务于建立关于竞选集资的限制,包括对于个人的竞选捐资的限制;最后,它建立起披露机制,并促进透明化。典型的,也存在管理由外国提供的捐助的规则。除此以外,还有管理竞选过程中竞选指导委员会保持的记录和作用的详细规则。支出限制的目的是使金钱对于政治和决策过程的影响保持在最低限度。对于个人竞选捐资的限制服务于减小个人捐资者潜在的影响,并且,在这样做的过程中,维持政治过程的完整性。支出限制和竞选捐资限制的综合作用是预防富人们对政治施加不均衡的影响,以此确保政治平等的原则得到坚持。

  3.政府采购

  政府采购,是腐败的另一个主要来源。许多国家中的政府采购行为继续被欺诈和腐败所玷污,并且常常遭到指责,不正常的抗议,甚至法庭挑战。有嫌疑的违法行为有时来自官员们缺乏对采购规则和实践的真正理解,然而,更常见的是,这些不合规则的行为归因于规范政府采购的法律框架中的缺陷,这些缺陷在很多情况下是应该能够被避免的。在政府采购行为中,那些被赋予权力来引入变化的人,经常是从现状中受益最大的人。

  联合国国际贸易法委员会(UNCITRAL)最近准备了一个标准的法律规范,该法律是关于商品、建筑和服务的采购的。在一些国家中,规范采购的法律是不充分的,或者过时的。该标准法律试图用一些参考标准,在那些现在没有采购法律存在的国家,建立采购法律。

  根据联合国国际贸易法委员会标准,采购立法的目的是使竞争最大化,公平对待供应商和订合同的人,增加透明度和客观性,以及在这样做的过程中,促进经济和效率,并抑制权力的滥用。

  世界银行拥有它自己的一套采购方针,该方针在世界银行的成员国中,管理由世界银行资助的合同下的商品和劳务的采购。指导世界银行采购方针的四个考虑因素是:第一,对于经济和效率的要求;第二,世界银行对于给予合格的投标者平等机会,使其有参与由世行出资的合同的兴趣;第三,世界银行给予借入资金的国家鼓励国内的投标者和制造工业发展的机会;第四,在采购过程中透明度的重要性。

  对于一般的采购法律常见的主旋律是,提高透明度和效率的需要,除此以外,还有在抑制权力滥用的过程中,透明度和效率的适当标准。

  至于采购方法,大多数国家已经引入了竞争性投标,把它作为最适合达到采购法律的整体目标的方法。竞争性投标可以是国际性的,也可限制于国内的投标者;它可以是开放性的,也可限制在一定的投标者中。要么建立在前期资格审查的基础上,要么不是。虽然国际竞争性投标被描述为采购的更好的方法,但在特定的环境中,其他方法可能是适当的。因此,在标准法律中,在标准化的商品或劳务的低价值采购的情况下,可能最好使用的是要求提供报价的方法。这一方法允许采购实体从一定数目的供货商那里征求报价,并且选择最低的出价。在其他情况下,单一来源的采购可能是较有保障的。

  不管采购实体是否决定使用竞争性投标,或者某种其他的采购方法,应确保按规定程序进行,并且根据法律的有关规定,连续不断地实行。该标准法律要求,采购实体应保持一份采购过程的记录,提供与行动有关的主要决策的细节,包括在采取不同于竞争性投标的采购方法的情况下向采购实体提供使用这种方法的背景和环境。

  对于投标者的资格,投标的提出,评价标准,合同的授予,有关采购法规均应作出明确的规定,并严格执行。(编译:过勇)