欠发达地区经济起飞的关键是“资源资本化”

──中国农村改革试验区的扶贫体制改革

农业部农村经济研究中心课题

本报告以农村改革试验区中以扶贫开发为主题的延安、清远、北海等地的经验总结为基础,认为“资源资本化”应成为我国欠发达地区经济改革的主要目标;并试图通过个案调查材料分析来验证一个假设:
相对于已经完成资源资本化的发达地区而言,欠发达地区农村的土地、劳动力等要素仍处于资源状态,其资本化程度越低,一份等量资金的投入,就越是能够启动倍加的其他资源要素投入,转化为资本增量,从而产生超额利润。亦即,所谓对贫困地区投资的相对效益必然低于发达地区的传统看法并不成立。

实际上,不论是延安的四荒开发和企业扶贫、北海的异地扶贫,还是清远的扶贫开发区,扶贫企业的投资回报率大都高于非投机性产业的一般水平。其中的关键,一方面是欠发达地区政府应重视资本市场发育的基础,首先抓好产权制度建设;亦即在自然经济向市场经济跨越的最初阶段,必须公平、合理地形成可交换的初始产权。另一方面是投资者应有长远观念;不仅不能追求短期暴利,而且必须建立与农村土地和其它资源的原来所有者之间,相对公平合理的财产关系和收益分配关系,否则,追求短期收益的企业必然与同样目光短浅但却数量过多(因而交易成本过高)的小农发生导致两败俱伤的冲突。 

一、理论框架

1、指导思想

马克思《资本论》的核心是资本的利润源于劳动剩余价值,以马克思主义为指导思想的中国社会主义市场经济体制建设的理论依据,也只能是劳动价值论。马克思主义经济学所体现的基本价值趋向,是在坚持公平原则的前提下实现效率原则。而社会主义的公平原则首先是全社会的劳动者共同占有社会财产。所以,现在农村改革试验区所推行的产权制度建设,实际上就是按马克思主义的核心理论,把社会主义劳动者占有自己的劳动剩余价值这个实质内容落到实处,就是让那些提供了劳动剩余价值的劳动者,真正有名有实地占有他们应该有的资产,然后用制度和组织形式,把它稳固下来。

同理,社会主义市场经济条件下的扶贫体制改革,也只能在坚持社会主义的公平原则的前提下,通过以产权制度建设为中心的经济体制改革,首先使贫困地区的劳动者、或由他们组成的乡村集体,相对公平地拥有本来就属于他们的资源要素的产权,以及相应的资源开发收益的剩余索取权。只有以此为产权制度基础,才能进而促进欠发达地区以市场的方式来配置资源;或称以发育资本市场这种制度安排,来使贫困地区相对过剩的资源从实物形态向价值形态转化,具有与高度稀缺的货币要素交换的条件,从而“优化”贫困地区的要素结构,解决传统农区小农提供剩余太少、积累率过低,因而难以完成资本原始积累的历史性矛盾;加快贫困地区跨越原始积累阶段的速度,实现发展经济学所提出的资源资本化。

2、关于“财政转移支付”

一般市场经济国家对欠发达地区的贫困问题,通常采取“财政转移支付”的办法予以缓解;这当然不是促进中国欠发达地区经济起飞的治本之策。西方国家的“财政转移支付”尤其在资本主义社会进入到金融垄断资本阶段的制度约束下,实际上连相对延缓不断扩大的收入差距的作用也起不到。这已经不仅被大量的西方学者的研究所证明,而且我国近年发表的关于中国反贫困战略的研究报告,也明确指出了与西方相似的情况。

按照理论设计,中央财政转移支付制度,是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础,以实现各地公共服务水平的均等化为主旨,而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。有关的国际经验表明,在一个国家范围内,各地区人均财政收入与人均GDP应呈正比,而体现中央财政转移支付的中央对各地区人均财政援助额与人均GDP则呈反比,以便均衡人均地方财政收入与人均GDP的相对差距,缩小地区间发展水平的差异,实现地区间人均公共服务水平的均等化目标。然而,中国科学院国情分析小组在对1994年中国财政转移支付的绩效分析发现,尽管中国是世界上地区差异最为严重的国家之一,但政府间的转移支付却基本上没有起到减小地区差异的作用。现行的财政转移支付总是有利于高收入地区和经济发达省份,中央对各省区人均财政援助额与人均GDP水平相关性极低,通常高收入地区能获得极高的人均中央财政援助额,例如北京为475元;而低收入地区仅获得极低的人均中央财政援助额,如江西为8元,广西为37元,河南为84元。各地区人均中央财政援助额与人均GDP相关系数仅为0.2085。因此,该制度执行的结果是, 中央对地方每年2000多亿元巨额支出的财政转移支付不仅没有能够均衡各地区的人均财政支出差距和社会经济发展水平差异,反而扩大了这些相对差距。由此可见,在现行的还内含诸多缺陷的中央财政转移支付制度框架内,由于中央政府的再分配功能不断弱化以及偏斜于高收入省份和地区的倾向,这将使得经济欠发达地区及其相关目标群长期处于不利地位。

3、关于资源资本化

“资源资本化”,是发展经济学理论关于欠发达国家和地区经济发展的一个主要观点。主要是指资源富集但资本稀缺的欠发达国家和地区,其经济开发过程的实质是资源转化为资本,亦即通过经济的货币化来促进资源进入可交换的市场。根据北京大学中国经济研究中心的报告,1978年中国的经济货币化(M2/gnp)程度只有32%,当时的社会存款仅210亿,贷款规模是1890亿,而工农业总产值约为一万亿;到1995年,中国的经济货币化程度已经高达105%,社会存款近3000亿,贷款规模51000亿,几乎与GNP57650亿相差无几(易纲“中国金融资产结构分析及其政策含义”1997、3、中国体改研究会)。世界银行1996年发展研究报告在对中国改革开放以来资源资本化程度与其他东欧国家作比较时,也认为已经超过70%。可见,中国的所谓“经济高速增长奇迹”,实质上是通过大量发行货币,把原来不可货币化交换的资源转化为资本,从而创造了资本增值收益。

因此本文认为,所谓欠发达地区与发达地区的差距,收入之差只是现象;背后所隐含的实质是资本量之差所造成的资本收益之差。东部地区凭借全民进行原始积累但国家工业布局偏重于东部、因而事实上占有资本量大的优势,在改革中先走一步把当地能变现的资源货币化形成资产。可见东西之差并不差在收入上,实际上东西之间的本质之差,是差在资本量上。

但是,更为深刻的问题还在于资源资本化过程中初始产权的形成,尽管这显然是发达地区、尤其是发达国家早已不再热衷、或者不必要讨论的问题;而我们在研究欠发达地区资本市场建设问题时则必须首先予以讨论。

4、初始产权与劳动价值论

本文进一步认为:不仅局限于欠发达地区的资源资本化问题,讨论初始产权最符合实际的理论依据仍然是马克思主义的劳动价值论。社会主义市场经济体制改革绝对不是任何部门以任何名义,对广大劳动者近半个世纪剩余价值形成的国家资产和资源,实行垄断占有并获取超额利润。事实上垄断占有已经引起全国广大劳动者的反抗,普遍的消极怠工和劳动生产率下降就是这种反抗的形式和结果。

所谓改革是社会主义的自我完善,本来是让全社会的劳动者,根据他们在国家资本原始积累阶段所付出的剩余价值来占有本来属于他们的的资产。所以现在以股份制或股份合作制为主要内容的产权制度建设,实际上就是按马克思主义的核心理论形成初始产权,就是让那些提供劳动剩余价值的劳动者,真正有名有实地占有他们应该有的资产,然后用制度和组织形式稳固下来。然后才是产权的市场化流转和促进规模经营。

5、国家资本的原始积累

国家资本的原始积累在农村是通过高度集体化实现的,只要以马克思主义为指导就能很清楚地理解这个过程。建国之初蒋宋孔陈四大家族的官僚资本被打倒了,当时的非农业产值和城市非农人口都是15%,工业人口仅5%,是个典型的农民国家。 全国四亿多农民当时追求的目标是小农社会的传统生活方式“30亩地一头牛,老婆孩子热炕头”。但是城市工业需要重新开始积累启动资本。尽管我国的“一五”建设得到了大约50亿美元投资;但不是资金,而是把苏联的大工厂、大机器设备搬到中国来。当时上了一百二十多个大项目,生产的都是苏式的产品。这就与刚刚通过土地革命战争和土改形成的小农经济发生根本冲突。不仅因为小农经济的剩余太少,不能稳定的向城市工业和城市居民保证必要的供给的,城市工业没有稳定的原料来源,不可能支撑工业化,而且因为农村也不是城市工业品的销售市场。工农两大部类要实现交换,才能完成一个经济过程。4 亿农民从事的小农经济,在劳力过剩的条件下不需要链轨式拖拉机。那时候推广一个用铁做的犁都很困难,老百姓在木头犁上套个铁铧就够了。所以,中国“一五”时期国家工业刚刚开始起步,却发现城市工业品占领不了农村市场,两大部类无法交换。于是这种工农关系直接表现为城乡之间的体制冲突。正是由于事实上没有必要的市场交换,所以政府才不得不搞集体化,乃至最后搞政社合一的人民公社。因为每个人民公社按照国家计划都得建立拖拉机站,以强制手段实现两大部类交换,不管能不能使用拖拉机。

恰恰是通过这样一种强制性计划体制,工业才有市场才能积累,国家才能上钢铁、重工业和军事工业;才能自立于世界民族之林。现在看国营工业亏损,效益低,产品卖不动、库存积压等问题,也一定程度上和大包干以后再次得到恢复的小农经济有直接关系。当年是4亿小农,现在变成9亿小农。人均耕地面积更小,更加不需要大拖拉机,所以沈阳拖拉机厂破产。同理,国有大型重工业和军事工业在改革开放之后,不仅不能再依靠国家计划强制占有市场,而且面对外国产品控制市场的竞争,产品更是卖不动。因此,应该认识到,国民经济一盘棋本来就是一个历史的过程。国家要完成工业资本原始积累,中央政府代表全民,集中全国资源投入重工业发展,在这个特殊过程中每个中国老百姓都付出了极大的代价。因为是全民而不是资本家完成了国家一级的工业资本原始积累,形成了改革之前大约一万亿元的国家工业固定资产;这与西方资本主义完成原始积累的方式有本质差别,因此,西方经济理论可以不谈初始产权问题,我们则不能回避。

6、地方政府资本的原始积累与东西之差

由于在国家资本原始积累时代,国家实行“财政统收统支”的分配体制,而且西部地区工资类别远高于内地;所以地区差别和收入差别都并不明显。而在1984-86年先后实行“拨改贷”、“利改税”,以及财政体制改革实行“分灶吃饭”以后,则相继产生了一个根本性的制度变化:从原来中央一个政府进行国家一级的工业资本原始积累,变成了约8万个政府主体(当时28个省、约400个地市、2800个县市、7 万多个乡镇级政府)都有了进行地方政府资本原始积累的利益动机(参见“地方政府资本的原始积累与土地的农转非”《管理世界》1996年第5期)。

我国的东南部发达地区,因为在国家工业化进程中得到国家资本的倾斜投入,成为资本密集区;而后在从产品经济向商品经济过渡的体制改革中,又率先实现了资源的资本化,因而占有的资本收益高于欠发达地区。所以,东部地区资本量大,资本的收益就高。

与之相对应,中西部欠发达地区属于资源富集但资本稀缺地区,经济的货币化程度低,资本市场不发育,外部资金就进不来。就是说尽管有丰富的实物形态的资源,却还没有转化成可进行价值交换的资本化的要素,而一旦资源从实物形态向价值形态转化、实现资本化了,就可以和货币要素有机地结合,这就是优化要素结构!而其经济开发的关键,则应是抓住制约本地资源向资本转化的主要体制问题,进行有利于形成资本市场的制度创新,以使本地原来相对处于资源状态的要素,得到进入市场与资金、技术等现代要素相结合的条件。 

二、延安经验──欠发达农村地区土地资源资本化的制度安排

马克思主义认为,世上没有干干净净的原始积累!没有任何一个地方,没有任何一种经济制度能够无痛苦地跨越资本的原始积累阶段。从自然经济到市场经济是惊险的一跃,跨越深渊的一跃;弄得不好就会头破血流。对于不发达地区来说,确有一个怎么能够完成自然经济向市场经济过渡所必须的原始积累、怎么能够跨过这个惊险的一跃的问题。

由于国家的部门化大资本集团已经以立法的形式垄断控制了包括欠发达地区在内的地下资源;又由于欠发达地区工业化、城市化严重不足,城市体制改革的延宕已经使其工业资本净值往往太少到无论怎么分配都不合理的地步。因此,土地资源的资本化(亦即现实中的大规模“四荒拍卖与产业化开发”)才成为欠发达地区近年来改革与发展的重头戏。而土地制度建设的第一个重要内容,就是怎样设置和实现土地产权。

1、 土地的两次政治分配

五十年代初土改给农民分了地,到1955-58年搞合作化、公社化,政府能顺利地把土地全部收回公有的原因,一是当时的政府是战争打出来的“英雄政府”,全国县、乡、村的领导都是会无条件服从命令的转业军人,国家有至高无上的权威可以实行军事化的领导。二是虽然战争使农民付出极大的代价,换得了分地的权利,但是也正因为如此,土改分地是政治分配。后来农村改革中的“大包干”也类似于政治分配,因此基层干部才可以按照人口变动“三年一小调,五年一大调”。因此,政治分配所形成的土地产权是不稳定的。包括“以土地为中心的社区股份合作制”,尽管做到了按农民投入劳动量折股,但由于产权是无偿分给农民的,社员股权也还是要像土地一样,随新增人口“三年一小调,五年一大调”。

2、四荒拍卖中的初始产权设置

以往的经验教训是:分给的产权是容易被拿回来的;而市场条件下通过货币交换形成的产权则相对稳定。因此,搞土地产权制度建设,不能无偿分配。让老百姓出钱买他就重视。湖南怀化试验区改革山地人均承包制为长期租佃制,农民得到山地的开发权是要拿租金来交换的。这种做法比政治性的无偿分配有本质上的进步意义。而延安的四荒拍卖之所以有更重要的意义,就在于它是一次市场化的“卖”,农民交钱才能有权种地;这是市场经济所要求的实现土地初始产权的形式。而且,买到手的土地使用权更为容易形成市场经济所要求的契约关系。凡是交钱形成的土地权属必需用契约关系来稳定。

与此相对的不合理的做法也有不少教训。 比如在搞“两田制( 或三田制)”的过程中,有的地方沿用传统手段实行所谓“调帐不调地”就不是通过市场交换形成土地产权;尽管表面上容易操作,但效果不好。我们认为,除了用于保障农民基本生存的那部分土地之外,在其他土地(主要是山地──因其产出几乎是完全商品化的)形成初始产权的时候,应尽量按市场经济的要求进行交换,要在交易中付出,才能占有土地产权。

3、土地契约关系与有偿流转

建立土地契约关系的目的,不仅是要使经营者通过市场形成的初始产权,有一个明确制度保障;而且要能够有利于流转以促进规模经营。契约是市场制度取代传统小农经济关系的一种重要形式。

没有以市场的方式形成初始产权之前,农村土地私相转让是普遍的;中央文件也允许并鼓励农民土地使用权有偿流转。但是对于形成稳定的契约关系之后的土地流转,则要强调规范,应有交易中介。延安市姚店镇建立了土地交易所并相继处理了八起私相转让,就是其中一个根据土地契约关系所明确的内容进行调节仲裁的典型。

试验中应当进一步明确的是,对于土地流转中的纠纷,政府只有根据契约进行仲裁的权力,而没有随便改动契约关系的权力,否则土地产权制度建设就会失效。特别是如果真有开发大户受到毁坏契约关系的破坏,那以后就不会再有投资人敢进来。所以要特别强调建立土地制度的三条原则:第一,形成初始产权必须通过货币交换;第二,契约关系必须稳定;第三,政府的仲裁必须以契约为基础。

4、土地金融

多数地方的四荒拍卖金存入信用社,利率仅2%左右。而这块资金既然是农村集体资产的货币形态,在村民委员会自治法所明确的三自原则之下,本来可以合法地建立社区性的农民合作基金会。

一般情况下,国家银行系统的运作方式不能对应9亿小农高度分散的小额贷款需求,农民用钱只能找农村合作基金会或其他民间信用组织。村集体是一个特殊的社会性经济组织,村里的人际关系半径短,易于形成自然天成的监督、审查机制,可以节省掉银行相对于小额贷款而言是不经济的审查监督成本。所以,合作基金会对于小农的信用需求能够以非常低的成本予以满足。随着农村土地产权的清晰,获得土地开发权的农民需要小额贷款来搞四荒开发,买树苗、平地、修水利、打井。农合金的确可以在这方面发挥作用,搞好服务。欠发达地区推进产业结构调整、促进二、三产业发展,没有成规模的资金投入就启动不起来,靠农民高度分散的小额积累,很难形成二、三产业所必须的规模投资。

农民合作金融有两个方面的好处:一是外部没有税费,内部成本低,因此它是能保证“可持续发展”的;二是资金既然也是农村集体财产的一部分,那么它就应连同所有农村集体财产在内统算帐;这部分货币资产的保险基础就是农村包括土地在内的集体资产总额。因此,它不必搞风险准备金。地是烂不掉的,只要能够用庞大的价值化的地产作基础,就不怕风险。其中的关键,仍是要在土地产权清晰的基础上,建立能够承担风险责任的合作组织。

对于不发达地区来说,组建农民合作金融的理论意义在于:农村大量的土地要素,劳动力要素,在没有资金注入之前是闲置的,是资源状态的。甚至劳动力没活干也要吃饭、消耗,其效益是负数。可见越是欠发达地区,资金越是高度短缺要素。而在全部生产力诸要素中,资金要素又是最具有组织作用的龙头要素。因此我们通过个案调查提出了一个假设:当贫困地区存在着巨大的劳动力剩余和土地剩余的情况下,任何一定量的资金投入,都会产生超额利润。因为资金要素撬动了原来自然状态的资源转化为生产要素;农民作为最有创造性的劳动力要素,会不计代价地以劳动替代资本投入;这就进而节约了资金,促进了要素优化组合。

贵州毕节贫困山区的农民搞“坡改梯”也可以验证这个假设。那里属石灰岩山区,原来人均只有0.4亩地,而且没什么成片的土地。政府号召把石灰岩山坡改造成梯田,每改造一亩坡地农民平均投工38个,政府只给100元炸药款补助。农民炸石头打地堰,背着土垫地;并不算计自己劳动投入值多少钱。因为只要能建出一块地来,就能立足谋生。这也是政府以极小量的货币撬动了一个原来闲置的巨大的劳动投入,就产生了超额利润。

土地产权出让金是集体资产,本村范围内建立农民合作基金会是符合政府条例的,现在国家农村金融体制改革方案同样允许农村社区保留合作基金。农业部规定村有乡代管,即由乡级农经站来代管村一级包括货币资产在内的农村集体资产。因此也就可以在乡镇一级建立农民合作基金会联合会。在乡镇一级建帐,还能避免各村拿了这些钱用于福利或用于干部开支,这是保证集体资产不流失的要重手段。

此外,农合金一定要办成社区性农村合作组织内部的信用机构,因为所发生的融资全部都应是社区成员内部的信用活动。拍卖“四荒”所形成的资产本来归社区全体成员所有,以此为底垫资金形成的农民合作基金会无论是在村里融资,还是在乡镇融资,由于任何一个村集体都是这个乡合作社的成员,也就都是在合作组织内部的成员之间进行信用活动,不是搞存贷款业务,所以不纳税费,不交管理费。印发的凭证叫融资凭证,社员存入的资金叫作股金。由于合作原则是入股自愿,退股自由;社员需要资金当然可以退股。由于试验区的农合金是社区性的农民合作经济组织内部成员之间融通资金的信用机构,所以其注册登记部门是两家:一是试验区办公室代表国务院和省委、省政府执行试验区项目,因此要审查每一个农民合作基金会的申请报告,它的章程、制度是否符合改革试验的基本内容。二是农经站作为农村集体资金的管理单位,有项目的管理权。在国家整顿金融秩序的统一部署下,农合金仍然有一席之地;可以允许存在原因是农合金可以满足农民对小额贷款的需要;为农业可持续发展服务,它的资金大部分用在农业上。

5、 企业扶贫

西安市兴昌公司“以面换地”,承包开发延安地区延川县贫困山区刘马家疙瘩村1.7万亩山地,是企业在满足利润最大化条件下开展扶贫的典型案例。

兴昌公司原为刘马家疙瘩村在外工作的刘世杰在西安市创办的建筑企业。由于宏观环境变化和对家乡的感情等因素,已经积累了400万自有资金的刘世杰决定回村投资农业。刘先后两次通过村民大会宣传自己的苹果开发计划,承诺苹果获利前3年内向成年村民按月提供30斤白面(未成年者口粮递减);并与村委会商定承担该村全部税费提留和行政开支。以此为条件换得除口粮田之外的全部1.7万亩山地30年的开发权。从1996年秋村民全面退耕以来,其中约1600亩已经引水上山、修了水平沟,种植了矮化苹果;10年内果树所有权归公司,村民按劳力承包经营,每株树向公司上交20元(约为年收平均入的20%);10年后果树归村民。其它1.5万亩已经种植了牧草发展养殖业。

通过算帐,可知兴昌公司占有的山地期权及其地面物约值2千万元,其用于交换刘马家疙瘩村民地权的白面费用和村级开支约合400万元;按照苹果3-10年产果期最低价格保守的估算,企业投资的年回报率为40%左右(养殖业收入未计算在内)。而村民除了继续保留位于河川的人均3亩口粮田之外,户均增加了100株果树作为新增生产资料。据我们在该村作的农户访谈,仅公司进村后的1996年,农民收入就比上年提高一倍。

这个案例成功的关键在于:追求长期收益的企业与追求眼前利益(天天吃白面)的小农之间进行了有利于双方的交易;以农民能够接受的方式与农民置换地权,最大限度地节约了交易费用,以最小的货币投入直接完成了原来相对过剩的山地和劳力资源的资本化。

6、简单分析

关于我国农地产权制度建设的目的,任何理论家的出发点不外乎是两个:一是公平,二是效率。公平和效率是对立的,常常不能有机统一,这几乎又是所有经济理论都不能解决的矛盾。马克思主义特别强调的是公平原则,而大部分西方市场经济理论家特别强调的是效率原则。

中国的农村土地制度是体现公平原则为主,兼顾效率原则的特殊制度安排。这跟“人多地少”这个基本国情矛盾有关。按传统口径统计,现在人均只有1.2亩左右的土地。 在资源贫乏的条件下,历朝历代乃至于现代,土地体现的第一原则只能是公平。也正因为在农地上体现了公平原则,所以才导致我国约80%的农民是为了活命才生产的。所以城市粮食供给才屡屡得不到稳定的保证。现在2.5 亿个小农户。高度分散的供给,对应3.4 亿城市人口高度集中的需求,城乡两种体制之间,存在着现代经济理论研究的“信息不对称”,小农粮食供给是分散的,城市的需求却是成规模的,这是我国农业面临的最基本的矛盾。

政府长期以来强调农业适度规模经营,多数地方搞不起来,也是因为传统的提供商品粮地区人口密度增加,土地就越来越变成了农民保自己口粮的生活资料,而不是保城市供给的生产资料。东部提供商品粮的能力大幅度下降,就逐渐把眼光转向西部。而西部虽然土地面积广大,但如果仍然维持土地人均占有,就也不可能形成土地规模经营。

有鉴于此,中西部地区农地制度建设的重要意义不仅在于加速欠发达地区资源转化为资本,还在于它有可能促进中西部形成新的、土地规模经营的商品粮基地。延安的做法是先给每个农民按照旱地的产出,以三亩、四亩、五亩为基数,核定出一块口粮田,保证老百姓安身立命,体现公平原则,这部分土地约占20%;其他约80%土地全部作四荒拍卖。这是西部土地资源条件较好地区解决国情矛盾的重大变革。既照顾了公平,又体现了效率。在社会主义初级阶段,小平同志一个重要理论就是允许一部分人先富起来,允许有差别。社会主义只保证有饭吃,不保证能力不足的人也致富;要让有能力搞农业开发生产的农民去竞争拍卖到那块可以形成规模经营的土地。

延安现在的开发形式已经证明,只要让农民有了四荒地的长期使用权,他的开发积极性非常高。农民自动退耕还林还草,自己修反坡梯田,甚至投资购买推土机搞人造小平原,其意义很可能不亚于八十年代搞的大包干。 

三、广东清远“创造增长极”──欠发达地区异地扶贫的经典之一

从可供总结的经验来看,以地处全国十大贫困地区之一的广东清远石灰岩山区为代表的异地开发式扶贫实践,是实现欠发达地区资源资本化、并通过“创造增长极”促进区域经济发展和改善贫困人口不利境况的经典之一。

1、从常规扶贫到异地扶贫

广东清远自七十年代末八十年代初发动农村改革与实施扶贫行动双重推进以来,其扶贫方式的演变以1993年为界分为两个阶段:此前属于常规扶贫阶段,其后则是超常规的异地开发式扶贫阶段。

以“财政转移支付”和“就地开发式扶贫”为特征的常规扶贫方式或体制,由于其不能改变资源状态使之由自然状态向资本状态转变,以资源使用效率表现的资本收益很低这一经济事实,而被认为低效或无效。例如,“七五”期间各级政府及有关部门在该市5个县的33个石灰岩乡镇共投入办企业的扶贫资金达3亿元之多,而回收率仅30%,投入的扶贫资金不但没有产生增殖收益,甚至连维持简单再生产都很困难;更能说明常规扶贫失效的事实是,到1992年底,该市仍有100万人口未脱贫,10多万人口未解决温饱,而且仍有13326户石灰岩山区贫困家庭的人畜饮水问题尚未解决,有15889户人均收入在300元以下。与此相对照,以“异地开发式扶贫”为特征的体制创新,不仅为扶贫事业作出了体制贡献,而且有效地推动了清远石灰岩山区贫困人口解困与脱贫的历史进程。

与常规扶贫方式不同的是,“异地扶贫”是对缺乏基本生存条件和生产条件地区的人口实行有组织的劳力输出和异地迁移,以此为贫困人口提供就业增收机会和安身条件,从根本上改善贫困人口的资源秉赋的一种扶贫方式。这种扶贫方式在广东清远主要表现为两种形式:一是对石灰岩山区特困人口进行有组织的异地迁移;二是建立扶贫开发区,动员石灰岩贫困乡镇进驻开发区独立或参与联办企业,通过贫困人口就业安排和实行利润返还,实现区域经济发展和提高贫困人口收入水平的双重目标。

2、两个增长极

从另一个层面来看,广东清远“异地扶贫”的两种实践形式实际上是创造了两个“增长极”,一个是迁入地即移民点“增长极”,另一个就是扶贫开发区“增长极”。这两个“增长极”的形成机制虽然不尽相同,但功效是一致的,都是通过改变资源状态和资源效率,以此加速资源资本化,提高资本收益的过程。

迁入地即移民点“增长极”。清远市政府在动员石灰岩山区贫困人口异地迁移时,着重考虑了对迁入地的选择,如生存发展条件和资源承载能力。对移民点的抽样调查表明,移民主要落户在城镇郊区、人多地少的平原地区以及有大片可垦殖的荒山荒坡资源的区域等。这样,迁出地的过剩人口资源与迁入地的农业和非农业资源得以顺利对接,并得到合理配置。如杨坑移民安置点原本是一片被丢荒弃耕二十多年的区域,移民迁入后,经过垦荒复耕,资源利用率和产出率由零变为能满足304户、1198个移民食物需求的正数。 确保移民顺利安置的另一个重要因素是政府的资金支持。从1993年到1996年7月,各级政府和有关部门共投入扶贫目的移民经费13762万元,主要用于耕地补偿和建房补助;同时投入巨额资金改善移民点的基础设施,实现移民社区“三通”(通水、通电、通路),以此为移民提供发展区域经济的基本条件。政府通过异地迁移的运作以及相应的非常规投入所产生的扶贫绩效是巨大而显著的,截止1995年底的不到3年内,该市就完成了2.93万户、13.69万人口的异地大迁移,共建700多个移民新村,相当于创造了700多个经济增长极。移民迁入异地后,一到二年就解决了温饱,人均年收入水平比迁入前增长2倍;而且收入结构和就业结构发生了变化,收入能力得到很大提高。

扶贫开发区“增长极”。扶贫开发区区别于一般开发区的主要标志就在于其扶贫的特质,扶贫的载体就是企业。清远市政府构造这样一个“增长极”的主要意图是,动员石灰岩山区的贫困人口和劳动力参与企业行动,分享社会分工和交易的好处,从而提高贫困人口的收入水平和就业能力。为此,政府制定了直接服务于扶贫目标的相关政策及措施,最突出的方面是通过地价从优政策吸引更多的扶贫企业进驻开发区。通常对扶贫企业政府只收取远远低于征地费用(包括“五通一平”投入)的土地出让费,其差额由政府财政挂帐或补贴。如按1992--1996年平均计算,政府建开发区的征地费用是340元/平方米, 而政府出让土地给扶贫企业的收费大多是150元/平方米左右,进出差额近200元/平方米。

3、“间接投入”的效果

政府这笔主要用于扶贫目的的投入尽管并未直接传递到贫困者手中,但这种方式的投入所产生的扶贫效应远比被贫困人口直接拥有用来消费的效果要大得多。因为这份投入能带来成倍资金的流入,产生倍加的资本收益;贫困人口通过参与资本营运活动,并借助合理的利益分配机制,使资本利润再输出到贫困目标群手中。可对此作恰当验证的案例有很多,例如:

案例①南源永芳化妆品公司(马来西亚)1993年进驻开发区,与清远英德市石灰岩乡镇九龙镇挂钩联办企业,投资320万美元,其中借给九龙镇80万元人民币参股。当年盈利,无偿返还30万元给该镇,占全镇年总收入的40%。

案例②冷狗食品厂是一家在开发区办的港资企业,该厂职工的64%来自石灰岩山区的贫困乡镇,而且每年返还26万元税利给挂钩的贫困乡镇。

广东清远“异地扶贫”的实证经验昭示着,异地开发式扶贫之所以对缓解贫困产生了良好效果,关键是通过“创造增长极”,改变了资源状态和资源效率,也就是说,这一体制创新是撬动资源由自然状态向资本状态转变的有力杠杆。具体地说,在“异地开发式扶贫”体制下,外部资源的注入彻底改变了资源的低效率配置状况,使石灰岩山区的各种资源尤其是人力资源被激活,并与外部资源进行合理配置和优化组合,从而实现资源资本化,更进一步的结果是提高了资本收益率和贫困人口的收入水平。

四、广西北海培育新的“ 经济增长点”--欠发达地区异地扶贫的经典之二

从扶贫体制创新角度看,广西北海通过培育“经济增长点”,吸引和安排周边省份及区域内贫困地区人口和劳动力进驻设定的开发区居住和就业的行动,同样也是欠发达地区进行异地开发式扶贫的典范之一。

1、跨行政区域的异地扶贫

广西北海在1996年被批准为全国农村改革试验区时就已经确立了以“异地扶贫”体制创新为试验内容的改革思路,这就是:北海作为区域城市化推进的龙头,以东部发达地区产业梯度西移和西部贫困地区劳力东进为契机,充分发挥自身自然资源丰富、位于东西结合部和大西南出海口的区位优势,通过创办扶贫开发农场和工业园来培育新的经济增长点,为周边大西南地区(目标省份主要是广西、云南和贵州〕劳动力创造长期稳定的就业机会,并以此推进北海城市化进程。改革试验的基本目标是要达到:从1995年开始,用5年时间吸纳安置2。5万贫困地区劳动力,其中广西本区占40%,云南、贵州两省占60%,加上间接安置者,脱贫人口总计可达10万人。

2、做法

如何实现区域外目标群--贫困人口和劳动力与北海的优势资源相对接,进而使资源资本化,以此达到扶贫与开发的双重目的?这是扶贫体制创新落实到实际操作中面临的首要环节。对此,北海的做法是,利用世界银行2750万美元的硬贷款及相应的配套资金,在划定的开发区内投资建立三个扶贫开发项目,即扶贫工业园、水产养殖项目和蔬菜基地。截止1996年7月,这三个开发项目启动不到半年就已定向输入贫困地区劳动力462人;北海市国有农场和农业扶贫开发区通过向贫困人口开放,也为周边地区贫困人口和劳动力提供了居住场所和就业机会,同时促进了农业资源开发,提高了资源使用效率。以1996年7月为截止日计算,北海市的国有农场和农业扶贫开发区已安置本区及相邻省份的贫困地区人口和劳力4464人、1211户;另外,异地办厂式也是异地资源对接的成功范式,如属于贫困地区的广西河池所属齿轮厂迁至北海办厂后,共吸纳贫困地区劳动力280人。

目前,北海市的异地扶贫实践,首先在人口迁移和就业安排与农业综合开发相结合的领域全面展开,并初见成效。如国务院开发办所属的思创公司在北海租地开办的热带水果种植园,自1994年以来先后迁入广西生存环境较差的西部大石山区各族农民群众2百多户,建立了5个标准居住区;每个劳力从公司获得年均收入5000元。公司3年投资约2千万,已经形成约5千万固定资产。

3、两个异地扶贫试验区的差别

显然,广西北海的“异地扶贫”模式与广东清远的“异地扶贫”创新,在实现扶贫目标的方式上并无实质上的区别,二者都是通过“异地开发式扶贫”的体制路径,把贫困人口和劳动力迁移到具有基本生存和发展条件的区域,使迁出的人力资源与迁入地的农业和非农业资源得到合理配置和优化组合,以加速资源资本化过程,从而实现区域经济开发与改善贫困目标群生存和发展环境的双重目标。

但是二者显现的最大差异是,与广东清远区域内异地扶贫不同,广西北海的“异地扶贫”实践则表现出跨区域的本省内地区间或省际间的人口迁移和劳动力异地流动的特点,空间上的人口位移和活动半径更加宽泛,也就是说,北海的大规模异地扶贫行动,是把北海的发展置于大西南诸省的共同发展环境中进行的。从实现全国意义上的扶贫攻击战略来看,北海的做法对解决自然条件恶劣地区贫困人口的解困与发展应该更为有效,从可供借鉴的经验来看,北海模式更具有广泛的适应性。         

五、 政策建议

1、在继续实行常规的“财政转移支付”方式扶贫的同时,允许各地开展多种形式的“异地扶贫”试验;允许各地在严格规划的前提下,行使(或与国家垄断公司分享)本地资源的开发权和受益权。允许欠发达地区率先建立或进入资本市场。

2、把扶贫资金落实到人的部分改为“钱随人走”,亦即让异地扶贫企业以贫困地区入股的方式,得到原来下达到贫困地区的资金;在保证贫困地区得到稳定收益的同时,提高扶贫贷款的安全性和效益。

3、允许扶贫企业在政府监控下以最低成本进入扶贫开发,鼓励“以面换地”、“以地作股”等多种形式的财产联合。

课题主持人:温铁军

报告执笔人:温铁军 高玉喜

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