中国:加快西部开发的外资政策

  内容提要:西部地区既存在发展的动力不足,缺乏新的投资来源和技术来源,又存在改革的动力不足,缺乏竞争机制和淘汰机制。因此,加快西部大开发,需要积极吸引外资,实行优先开放,建设开放型的经济。在进一步对西部地区吸引外资方面所面临的机遇和挑战进行深入分析的基础上,作者提出,“制度创新”是改革第二阶段的指导思想,为了有效地促成外国直接投资进入中西部地区,利用开放带动开发,政府的外资政策除了必要的财政税收及金融激励外,更重要的是应由特惠政策转向普惠政策,由区别政策转向统一政策,由对外国投资者的市场准入限制、非国民待遇转向开放国内市场、实行国民待遇,以贸易自由化和投资自由化为开放和吸引外资的主线,着眼于建立统一、透明的游戏规则,保证公平、公开、公正竞争的机制。因而,西部大开发中的外资政策取向,不在于实行减免税等优惠措施,关键是要在市场准入等方面实行优先开放,建设开放型的经济,包括对内开放和对外开放,对发达国家开放和对发展中国家开放,对国有经济开放和对非国有经济开放,对物质、技术开放和对观念、思想开放;并在更大的范围内实行“四个两”战略:即两种资源棗国内、国际资源;两种市场棗国内、国际市场;两种技术棗国内、国际技术;两种资本棗国内、国际资本。尽管政府与外资的目标与重点有很大区别,但是在开发西部人力资源这一点上,两者可以找到适宜的结合点。

  加快西部开发已经成为中国决策者的强烈共识,将直接影响中国的发展前景,也为世界各国投资者,包括港澳台投资者提供了一个极其明确的信号。如果说若干年前政策争论的焦点是要不要调整地区发展战略?要不要实施加快西部开发战略?那么现在的政策争论焦点是西部大开发的内涵是什么?如何加快西部大开发?江泽民同志指出,“在发展社会主义经济的条件下,加快开发西部地区要有新的思路,充分考虑国内外市场需求的新变化。”因此在中央作出重大战略决策之后,确定什么样的新思路来加快西部开发就成为问题的核心和关键之所在了。

  一、积极吸引外资是加快西部开发的必然选择

  国际贸易与外国直接投资曾被视为东亚地区高速经济增长的基础。Martin和Yanagishima (1993)根据东亚地区的发展经验,总结了贸易自由化和投资自由化的若干益处:一是提高资源配置效率和增加社会福利。贸易自由化以低成本的外国商品取代了高成本的国内商品,刺激消费需求。而低廉价格与消费需求 的扩大本身就增加了社会福利。二是扩大企业经济规模。国外竞争能促进国内企业的产出效率,扩大规模,降低成本,特别是技术引进、技术扩散和技术进步促进和提高了劳动生产率。三是引导国外投资。通过吸引跨国公司投资可以直接购买或利用外国货物(包括原材料、原部件和资本货物等),反过来提高国内生产要素的生产率。四是通过贸易提高生产率。研究发现,开放度愈大的国家,产出增长率就愈高。 这是因为从世界市场可方便地获得新的投入要素和更专业化的投入要素,更有可能实现产品和生产过程的连续性创新,以改进生产率,潜在市场的扩大又促进厂商投入更多的研究开发经费(R&D)。五是正反馈强化效应。当几个国家同时实现贸易与投资自由化时,每一个国家扩大进口的同时也增进它们各自的出口,它们之间的正面作用相互加强。

  改革开放20年以来中国与世界经济一体化迅速推进。世界银行(World Bank, 1997)认为,贸易、外国直接投资以及国内高储蓄率这三者之间的联系已经成为中国经济快速增长的一个关键因素。从当前来看,积极吸引外资对于加快西部大开发进程、促进西部地区经济和社会发展的重要意义至少可以从以下几个方面来考察。

  1. 通过引进外资促进西部地区的经济增长。外资可以有效地促进一国或地区的经济增长,其机制可以归纳为:通过外资弥补发展中国家或地区的储蓄缺口和外汇缺口,进而促进经济的发展;外资通过把区域的储蓄倾向转变为真实的投资来实现其发展的功能;外资通过改善投资地的原有资产存量,促进经济增长,并进一步通过新建企业形成高质量资产、通过收购和兼并提高原有资产存量;外资带来国外先进实用的技术、设备和科学的管理方式促进一国或地区的发展;外资通过对投资地人力资源的开发,为经济增长积累人力资本;外资有利于发展中国家和地区经济管理体制的改革和完善、提高管理效率、降低企业的交易成本从而促进经济发展。实际上外国直接投资已经成为中国经济的重要组成部分之一,也成为促进中国经济高速增长的动力之一。计算表明,“三资”企业产值占工业总产值比重由1980年的0.5%上升为1990年的4.4%,1997年又进一步上升为17%;企业的税收占税收比重1995年为12%;外商投资企业出口占全国出口总额比重由1985年的1.1%上升为1997年的41%。 外资企业已经成为中国经济增长的重要源泉之一。根据世界银行研究(World Bank, 1996),外商投资经济对1990-1994年期间中国GDP总量增长率的贡献为0.9个百分点,其贡献率为8.6%。近年来这一贡献率已超过10%,预计今后这一贡献作用还会愈来愈大。

  2. 通过引进外资创造新增就业岗位。随着我国经济发展由“短缺经济”类型向供大于求的“结构性过剩”类型的转变,大部分工业制造品供大于求,或者供求基本平衡,许多生产部门的生产能力不同程度地出现过剩或利用不充分,特别是那些竞争激烈、市场准入门槛较低的行业以及资本密集、生产能力过剩或趋于资源萎缩的机械、冶金、森工、军工、原材料、矿业开发等传统行业,大多已处于停产与半停产、亏损与半亏损状态。随着工业品市场供求格局的变动,推动了产业结构的调整和升级,进一步加剧了这些企业的关、停、并、转、破,促使这一时期下岗工人急剧增加。作为老工业基地和“三线”建设重点布设地的广大西部地区更是成为这场“下岗洪水”和“失业洪水”的重灾区。然而,就中国的国情和西部地区的区情而言,“发展是硬道理”,并不简单等同于GDP增长是硬道理。GDP规模再大,若就业规模没有相应的、按一定比例的增长,导致就业问题很突出,那么社会稳定就无法保证,西部开发也就无从谈起。另一方面,迄今为止,外国直接投资企业已经为中国创造了近1800万个新增就业岗位,仅广东一省就创造了近1000万个新增劳动机会。对于中国和西部劳动力资源丰富、而资本资源相对稀缺的最基本国情,吸引FDI就意味着利用工业国的剩余资本,为中国和西部地区的剩余劳动力创造更多的就业岗位。

  3. 通过引进外资,大规模引进外国先进技术,引入市场机制,促进市场竞争。广大西部作为中国的欠发达地区,其技术和管理水平相对落后,大量引进外资可由此获得发达国家的技术诀窍、管理手段等稀缺资源和知识。这等于将发达国家长期积累、高额投入的人力资源和知识技术存量转移到本国和本地区,获得所谓“溢出效应”(Wang, J. and Blomstrom. M, 1992)。国际经验表明,吸引更多的FDI将带来新的管理技能、体现在资本设备中的新技术以及流行的国际市场营销方法(World Bank, 1997)。

  4. 吸引FDI是西部缩小与东部地区乃至发达国家差距并迎头赶上的重要途径。现代经济增长理论认为,作为技术进步源泉的研究与开发投资的收益不变,就会产生长期增长。由于技术模仿成本小于技术发明成本,因而会出现追随国追赶领先国的情形。追随国与领先国的差异越大,追随国的增长率将越高。技术扩散既包括本国厂商对外国已发明产品的模仿,也包括更直接的扩散方式即通过外国直接投资来进行。 世界银行认为发展中国家要想缩小与发达国家经济发展差距,首先就要缩小技术差距和知识差距,而缩小这些差距的主要途径不外乎(1)引进外国直接投资、(2)扩大国际贸易、(3)技术转让和技术许可证。 中国80年代初按PPP法计算的人均GDP美元值仅相当于美国人均水平的3-4%,到1995年已提高到相当于美国人均水平的10%以上(World Bank, 1998)。而之所以能有效地实施追赶,最根本的原因是中国主动地参与了世界经济一体化进程,通过积极引进外资,促进出口贸易增长,充分利用和享受国际分工和比较优势的好处,使外国直接投资和国际贸易成为经济增长的发动机,成为创造新增就业的主要来源和提高竞争力的主要途径。正是由于外国直接投资对投资地区带来了明显的外溢效应,因而可以大大节省西部地区获取最新技术的投资成本和时间成本。

  5. 积极吸引外资,加快对外开放是促进西部地区产业结构升级换代的有效手段。从日本的经验看,产业结构升级换代与FDI投资类型具有一致性特征。产业升级分为四个阶段:劳动推动型阶段;重化工业化阶段;装配制造型阶段和发明推动型灵活制造阶段。相应的,FDI也经历过四种类型:低工资劳动寻求型;资源寻求型和无库存型;跨国装配型;战略网络(同盟寻求)型。因此FDI是推动产业结构升级的重要动力,应主动利用开放市场来促进和加快西部地区的结构调整,包括产业结构、市场需求结构、技术结构和出口结构。

  6. 积极吸引外国直接投资,参与国际分工和国际竞争,既是全球化时代实施新的追赶战略的客观要求,也是解决目前经济生活中改革与发展动力不足的必然选择。在传统的计划经济时期,生产者根据政府的计划来生产,是“生产者主权论”,政府在为他们提供垄断地位的同时,还为他们设置高关税或贸易壁垒保护国内市场。久而久之,就会形成新的既得利益集团,从而产生新的政治压力,迫使政府进一步实施“保护”,使暂时的保护演变为永久的保护(Franklin R. Root, 1994)。 在向市场经济转型中,生产者不是根据政府计划而是根据市场需求来生产,是“消费者主权论”,政府不是保护生产者,而是保护消费者。政府政策(无论是国内经济政策,还是国际贸易政策)迫使国内生产者改善产品质量、降低生产成本、提供良好服务的最好和最有效的办法就是促进国内竞争和参与国际竞争。在西部大开发的过程中,通过大规模吸引外资参与西部的生产和建设,就可能使西部地区从其发展伊始就纳入良性发展轨道,实现经济增长质和量的同时提高。

  二、西部吸引外资的有利条件

  第一,积极吸引FDI特别是跨国公司,已经成为中国政府的重大决策之一。1998年12月中央经济工作会议提出,“充分利用我国社会政治稳定,宏观经济形势良好的优势,大力改善投资环境,尽可能多地吸引外资,特别是吸引跨国公司的投资。合理引导外资投向,提高利用外资质量,积极引导外商向中西部地区投资”。外经贸部为扶持西部地区发展也出台了一系列特殊政策,鼓励外商向西部投资。 其主要措施包括六个方面:1.选择西部地区有优势的产业和项目,制定专门的外商投资产业指导目录,目录中的项目享受《外商投资产业指导目录》中鼓励类项目的优惠政策;2.对设在西部地区的国家鼓励类外商投资企业,在现行税收优惠政策执行期满后的3年内,可以按减15%的税率征收企业所得税;3.外商投资企业在西部地区再投资项目,凡外资比例超过25%的,均可享受外商投资企业相应的待遇;4.允许在东部地区试点的开放领域和试点项目在西部地区同时进行试点;5.允许东部地区的外商投资企业到西部地区承包、经营、管理外商投资企业和内资企业;6.西部省会城市或首府城市的开发区可以批准为国家级开发区。可以认为,目前吸引外资进入广大中西部地区正面临难得的政策机遇。

  第二,我国良好的经济、政治形势为西部吸引外资提供了基本的外部保障。一是政治稳定和社会稳定。二是中国政府制定了雄心勃勃的发展计划和西部大开发计划,保持了较高的经济增长。东道国经济增长速度是影响FDI流入的主要决定性因素,高经济增长速度导致人均收入水平提高和商品服务的需求扩大,进而有助于吸引FDI。中国是发展中国家经济增长最快的国家,中国的发展前景必将对FDI产生积极影响。三是中国政府承诺保持稳定的汇率水平,减小了投资者的汇率变动风险。四是中国保持有较高的外汇储备和较大的贸易顺差。五是中国的经济改革不断深化,法律制度框架初步建立,有利于保护外资的合法利益等等。

  第三,西部在吸引外资方面有独特的大国优势为依托。在吸引FDI方面,中国与其他周边国家不可避免地形成竞争关系。但与他们相比,西部最大的优势是有巨大的国内市场。这来自于:一是人口效应,拥有12.5亿人口规模;二是收入效应,随着中国从低收入到中等收入过渡,正是消费需求急剧扩大时期,对外国投资者的吸引力越来越大;三是局部市场效应,许多外国投资者并不是面向全体12亿人口的,而是有侧重地或是关注沿海发达地区或是集中注意力于广大内陆迅速发展中的局部市场需求,但即使这些局部市场的消费人口规模,也都超过了美国人口的总和。跨国公司属于市场寻求型战略,进入大国比进入小国更具规模经济,因为更便于利用其巨大的国内市场建立生产基地、装配基地。这是西部地区可以大规模吸引外资的最重要也是最现实的市场规模保证。

  第四,西部20年的较快发展,使之具备了吸引外资参与进一步开发建设的基本条件。这包括劳动年龄人口比例高、消费人口比例高、收入水平不断增长;基础设施初具规模,建立了纵横交错的交通网,较为方便的通讯网;有了一支可观的科技人才队伍等。这些都为加大西部开放步伐奠定了相应的物质基础和人力资本条件。同时有利的、和平的国际周边环境也为西部对外开放和吸引外资提供了良好的机遇。加入WTO之后,将促进西部地区进一步对外开放,并为争取优先开放内部市场,充分利用周边市场创造更好的条件。

  第五,国内统一市场的逐步形成,为西部地区有效利用和发挥市场规模效应,吸引外国直接投资创造了重要的要素保证。东西部之间互为市场、相互促进,加快西部开发和开放,不仅可以进一步扩大内需,而且可以有效促进发挥中国巨大的“市场效应”和规模经济效应,促进国内分工、产业分工与专业化。而且随着沿海地区土地、劳动力、能源价格的不断上涨,劳动密集性产品的比较优势正逐渐下降,也会进一步促进劳动密集型产业和产品向中西部转移,从而吸引国内外各种投资者。

  第六,网络经济的迅速兴起和信息技术革命降低了跨国公司的内部管理成本和市场交易成本,有利于跨国公司在全球的扩展,为西部地区积极吸引跨国公司直接投资创造了有力的技术保障。作为全球化动力源的信息高速公路和多媒体技术使不同地方、不同时间、不同文化背景的人们能够协调一致地为完成某一项任务而共同工作;通过国际互联网开展电子商务,能够显著降低由于时间和地域障碍而产生的交易成本,创造一个即时全球市场;而跨国公司通过企业内部网(Intranet)把公司内部的所有信息集连接起来,也带来了空前的合作。 此外,信息技术革命中诞生的虚拟办公室、虚拟招商会、虚拟商店,也均使跨国投资的时空障碍显著减少,管理成本大幅度降低。这种技术进步显然有利于克服欧、美、日跨国公司对我国由地域隔阂而产生的投资管理困难。

  第七,国际多边贸易体制为促进外国直接投资流入西部提供了必要的制度环境。我国申请加入世贸组织已获得突破性进展,一旦正式加入,必将严格遵守世贸组织已达成的有关协议。而这些协议则把缔约方跨境直接投资行为纳入了多边调节的框架, 一方面大大降低了跨国投资的市场准入壁垒,另一方面从贯彻国民待遇原则、透明度原则、非数量限制原则等方面,改善了东道国的投资环境。随着向外商开放投资领域的扩大和政策一致性、透明性、稳定性的提高,必将构成吸引外资进入中国和西部的新的重要推动力量。

  三、西部开发呼唤外资政策的重大调整

  1.吸引外资存在的问题和面临的挑战。虽然从1992-1997年中国连续6年大规模吸收利用外国直接投资(FDI),在世界上创造了所谓吸引FDI的奇迹。 但是受内、外部市场冲击和我国外资政策固有缺陷的影响,目前在吸引FDI方面正由高速增长转入平稳发展和结构调整期,面临许多不容忽视的挑战。

  第一,FDI的地域分布存在极不平衡性(见表1)。超过90%的外国直接投资集中在沿海地区。1998年,仅广东一个省的实际外国直接投资就占了全国总量的26.54%,江苏的这一比重为14.64%,福建为9.30%,上海为7.95%,四省共计占外国直接投资总额的58.43%。从人均实际FDI来看,各地区间的差距也十分显著:上海最高,人均实际外国直接投资为2041.8元,天津为1833.1元,北京为1444.2元,而青海、西藏、贵州、甘肃、新疆等省区人均额不足13元。西部十二个省区除了广西(157.3元)、重庆(116.9元)和陕西(69.3元)之外,其他省区的人均FDI均不足37元,即使是桂、渝、陕三省市也远比301.1元的全国平均水平要低得多。

  西部地区对外开放程度低下,是其吸引外商投资的直接障碍。在从贸易依赖性方面看,表现在进出口额上,广东远远领先于其他其他省市,1998年,其进出口总额达1298.3亿美元,占全国进出口总额的40%以上(见表1),紧随其后的是上海(占9.68%)、北京(9.42%)、江苏(8.13%)、福建(5.30%)、山东(5.13%)、浙江(4.59%)、辽宁(3.93%)、天津(3.28%),这9个沿海省市的进出口额就占了中国进出口总额的89.54%,从而把其他22个省市远远甩在后面。尤其是西部十二个省区,简直就没有什么贸易额,把它们所有的进出口额加起来总共也不到全国进出口总额的4.2%,而其中宁夏(占0.07%)、青海(0.04%)、西藏(0.04%)甚至连全国总额的千分之一还不到。一般用外资占GDP的比重来衡量一个国家的开放程度,当平均进口和出口总量占GDP的比重在45%以上时,称为高级开放度,而当进出口总量低于GDP的27%时,称为低级开放度(IMF,1997)。 从表1可见,西部十二个省区市全部都处于低级开放程度之列。

  表1 各地区经济的对外开放程度(1998)

  地区   进出口   进出口额  人均进   FDI占GDP   FDI占全国 人均FDI
       额占GDP  占全国进  出口额   的比重(%) FDI总数比 (元/人)
       比重(%) 出口总额  (元/人)        重(%)
            比重(%)
  北京   125.93    9.42    20328.59  8.947     4.79   1444.2
  天津   65.92    3.28    9205.36  13.127     4.67   1833.1
  河北    8.24    1.31     534.13  2.786     3.15   180.5
  山西    5.76    0.34     290.74  1.268     0.54    64.0
  内蒙古   6.70    0.30     340.83  0.632     0.20    32.1
  辽宁   27.24    3.93    2543.92  4.684     4.84   437.4
  吉林    8.80    0.51     518.68  2.180     0.90   128.4
  黑龙江   5.92    0.62     444.31  1.542     1.16   115.8
  上海   70.54    9.68    17770.34  8.105     7.95   2041.8
  江苏   30.37    8.13    3045.03  7.645    14.64   766.4
  浙江   24.72    4.59    2766.76  2.193     2.91   245.5
  安徽    6.68    0.70     302.95  0.819     0.61    37.1
  福建   42.77    5.30    4317.35  10.498     9.30   1059.7
  江西    5.59    0.39     247.00  2.084     1.03    92.1
  山东   19.27    5.13    1561.71  2.553     4.86   206.9
  河南    3.30    0.54     154.54  1.175     1.36    54.9
  湖北    6.35    0.87     397.96  2.180     2.15   136.7
  湖南    4.61    0.55     227.47  2.115     1.81   104.4
  广东   136.07   40.08    15085.53  12.598    26.54   1396.7
  广西   10.51    0.74     427.67  3.865     1.96   157.3
  海南   33.01    0.54    1924.32  13.561     1.58   790.5
  重庆    6.00    0.32     280.45  2.503     0.95   116.9
  四川    4.85    0.65     204.53  0.864     0.82    36.4
  贵州    6.19    0.19     142.40  0.447     0.10    10.3
  云南    7.64    0.51     330.81  0.674     0.32    29.2
  西藏   10.90    0.04     394.25  0.000     0.00    0.0
  陕西   12.33    0.63     473.58  1.803     0.66    69.3
  甘肃    4.27    0.14     147.60  0.369     0.09    12.7
  青海    4.44    0.04     194.28  0.000     0.00    0.0
  宁夏    8.72    0.07     368.64  0.677     0.04    28.6
  新疆   11.34    0.47     724.53  0.161     0.05    10.3
  全国   34.46   100.00    2154.13  4.818    100.00   301.1

  资料来源:国家统计局,1999:《1999中国统计年鉴》,中国统计出版社。

  若以综合考虑经济规模和吸引外资情况的FDI占GDP的比重来衡量开放程度,表1表明,各地区的经济开放程度也是非常参差不齐的。其中海南(13.561%)、天津(13.127%)、广东(12.598%)、福建(10.498%)等省区的FDI占GDP的比重均在10%以上,远远超过4.8%的全国平均水平。而中央西部开发所划定的十二个省区中,除广西(3.865%)、重庆(2.503%)、陕西(1.803%)外,其他9省区的FDI占GDP的比重均在0.87%以下,不及全国平均数的20%,全属于极低开放度地区。象青海(0.00%)、新疆(0.161%)、西藏(0.00%)甚至还不到全国平均水平的3.4%。

  由于广大内陆地区对外开放程度低下、参与全球化进程的不平衡性突出、投资环境相对不利,在吸引外商投资方面远没有充分显示其竞争力。

  第二,FDI的部门分布极不平衡。从目前外国直接投资的产业结构上看,主要集中在工业和房地产业,约占FDI总额的85%,加剧了制造业激烈竞争的同时,在基础设施和农业方面FDI的比例却很小。

  第三,外国直接投资领域受到许多人为的市场准入限制。如作为重要支柱产业的建筑业,外国直接投资企业产值只占总产值的1%;市场发展潜力巨大的旅游业只有为数很少的几家合资企业;消费需求巨大的教育、文化、卫生、体育等领域外资几乎为空白。这些行业被国有部门高度垄断,缺乏竞争,排队现象严重,服务质量低下。

  第四,与亚洲金融危机爆发之前相比,目前全球FDI已经成为一个买方市场。FDI投资者在投资选择方面更加谨慎,并对海外投资环境重新进行了评价,更强调投资“质量”和对投资风险的担扰,并把投资目标转向低风险市场,如北美和西欧市场。英国《金融时报》认为“中国淘金热结束了”,这有可能导致1999年FDI出现10年来的第一次下降。近期对华投资减少的潜在原因是外国公司采取了更加务实、更加注意成本和利润的态度。目前中国国内商业环境出现了以下三种变化:一是国内竞争者迅速崛起取代了许多外国公司的位置;二是在许多领域,政府以行政命令支持国内公司;三是经济增长速度放慢。 我们的研究发现(见表2),90年代以来,中国的经济增长率基本上与FDI占GDP的比重呈正相关关系:1993年中国FDI占GDP比重为6.4%,到1997年已下降至4.2%,GDP增长率也由13.5%下降至8.8%。FDI占GDP比重也会影响外贸占GDP比重的变化趋势,由1995年的40.2%下降至1998年的33.7%。因此跨国资本在进入中国市场时势必采取更加谨慎的态度。这就决定了我们若要防止FDI下降幅度过大,就必须采取特殊的措施积极吸引FDI,特别要吸引跨国公司。

  表2 GDP增长率与外贸及FDI利用情况 单位:%

       1993年   1995年   1996年   1997年   1998年
  GDP增长率  13.5    10.5    9.6    8.8    7.8
  FDI占GDP
   的比重   6.4    5.4    4.7    4.2    4.7
  外贸增长率  NA.   18.7    13.2    21.4    17.1
  外贸占GDP
  的比重    NA.   40.2    35.6    36.1    33.7
  外汇资本占
  全国固定资  NA.   20.2    19.9    12.1    10.4
  产投资比重  

  注:外汇资本包括FDI和外债投资。资料来源:世界银行,1998;国家统计局,历年统计年鉴。

  第五,各省、地区为了更多吸引外资,在国家优惠政策的基础上纷纷实行更多、更优惠的政策,包括乱减免税、擅自降低土地出让租金和建筑租金等,造成吸引外资的地区性恶性竞争。各地区在竟相出台优惠政策的同时,一些不良现象和地方政策却对外国投资的引进设置了许多人为的障碍。例如,普遍存在的乱收费等做法,人为增加了外商直接投资的生产成本;另外还有违约现象严重,纠纷无法得到及时处理等。与此同时实行五花八门的减免税造成大量财政收入的变相失流。又如中国名义关税税率很高,但实际关税税率很低,在名义关税与实际关税之间存在着巨额的“租金”,这部分租金被不同的利益集团“分享”了,而国家却并没有受益,造成大量税收人为的流失。据作者保守估计,税收流失每年约为2000-3000亿元。同时中国也背上了“高关税”的贸易保护主义的名声,这也是原来迟迟不能进入WTO的主要原因之一。以优惠政策为特征的吸引外资政策,一方面利用减免税手段有吸引FDI的积极作用,另一方面这种优惠政策具有随意性、非统一性和非公正性,造成地区间的恶性竞争和政策寻租等消极作用,反而不利于逐步缩小地区间发展差距。

  实际上,从某种意义上看,创造一个良好的投资环境比实施名目繁多的优惠政策和税收减免政策对吸引外资更为重要,因为跨国公司和大多数外国直接投资的战略是从事长期投资和寻求稳定回报,不是短期资本流入寻求短期暴利和投机。要想有效地引导外资参与西部开发,当前一个很重要的问题就是必须要对现行的FDI政策作出重大的调整。

  2. 以规制为导向的外资政策。根据OECD经济学家Charles P. Oman(1998)的研究, 吸引FDI的政策措施通常可分为两类:激励导向型竞争策略和规制导向型竞争策略。激励导向型策略主要是利用财政和金融激励措施,包括对特定的投资项目或投资者减免税、 加速折旧以及带有补贴性质的贷款或贷款保证等。而规制导向型的竞争策略则涉及极为广泛的各种政府行动,包括制定外资企业工人的权利规则,制定保护环境标准,建立保护知识产权制度,加强和改善法律系统,促进国有企业提高效率,鼓励市场竞争,实行贸易和投资自由化等等。

  Oman的研究表明,以激励为导向的竞争策略 有可能造成大量公共财政资源(主要是税收)流失,扭曲市场价格和资源配置,并由于这些政策过多地被政府所控制,缺乏透明度,缺少游戏规则,增大了政策处置的随意性,易于被滥用权力和产生腐败。因此应当从实施激励导向型的外资政策转向实施规制导向型的外资政策,由此鼓励创造更为有效的法律环境,保持经济政策连续稳定,参与国际与地区一体化进程,从而不仅促进扩大国内市场规模,而且增强国际竞争力,更有效地保护知识产权,避免寻租和腐败现象的发生。以往我们往往只看到激励导向型政策即各种各样优惠政策的积极作用,却很少考虑它的消极作用。在新的国际环境和西部大开发、加大西部开放的背景下,中国调整FDI政策是不可避免了。

  作者认为,“制度创新”是改革第二阶段的指导思想,为了有效地促成外国直接投资进入中西部地区,利用开放带动开发,政府的外资政策除了必要的财政税收及金融激励机制外,更重要的是应由特惠政策转向普惠政策,由区别政策转向统一政策,由对外国投资者的市场准入限制(除特定领域外)、非国民待遇(包括优惠待遇和歧视待遇)转向开放国内市场、实行国民待遇,着眼于建立统一的、透明的游戏规则,“在规则面前人人平等”,“在法律面前人人平等”,保证公平、公开、公正竞争的机制。

  四、加快西部开发的外资政策选择

  1. 全面开放战略与开放型经济。目前西部地区既存在发展的动力不足,缺乏新的投资来源和技术来源,又存在改革的动力不足,形成各种既得利益集团,缺乏竞争机制和淘汰机制。因此,加快西部大开发,需要积极吸引外资,不在于实行减免税等优惠政策,关键是要在市场准入等方面实行优先开放,建设开放型的经济,包括对内开放和对外开放,对发达国家开放和对发展中国家开放,对国有经济开放和对非国有经济开放,对物质、技术开放和对观念、思想开放;并在更大的范围内实行“四个两”战略:即两种资源棗国内、国际资源;两种市场棗国内、国际市场;两种技术棗国内、国际技术;两种资本棗国内、国际资本。

  第一,进一步开放国内市场,“市场换投资”,“市场换技术”,积极吸引外商直接投资,从集中在制造业为主的开放转向对服务业为主的全面开放。首先向国内开放市场,进而面向国际市场开放,要充分利用进入WTO的过渡期,将西部地区一些长期保护、高度垄断、已形成既得利益的部门优先开放。例如:优先开放金融、保险(不包括资本市场)、电信(包括电子邮件、电子信息、数据交换、传真服务等)、石油勘探开发、天然气开发、计算机制造、电力生产等部门;开放旅游服务业;开放高等教育和高等职业教育业、文化业、体育业、出版业;开放交通运输业,包括港口建设、空运、内河航运、管道运输、公路运输等;开放建筑业,包括公共建设项目。这些行业是目前中国和西部最大的投资和服务市场。通过引进外资引入竞争机制,提高服务质量,创造更多的就业岗位。 采取收购、改组、改造、结盟或转让股权和资产等多种形式,鼓励、吸引内外资进入西部参与资源开发和能源、交通、通讯等基础设施建设;鼓励外资投向高技术产业、环保产业等新兴产业;进一步放宽对外资企业的外资比例、国产化比例、外汇平衡等方面的限制;外资投产企业在境内贷款与国内企业享受同等待遇。简化外资审批程序,除少数特种行业外,大部分行业应将审批制改为登记制和备案制,为外商提供优质服务,提供制度功能,从而降低投资者和企业的外部成本和交易成本,减少它们在市场竞争中的各种风险和不确定性。促进国内统一市场形成,促进各种要素自由流动,从而有助于利用西部的比较优势。鼓励国内各类企业出口,对一等进出口规模的企业赋予外贸经营权,进一步简化出国和进出口环节管理手续。利用西部边境线长,相对邻国仍具有竞争优势,充分利用边贸,进一步对东南亚、南亚、中亚地区开放,发展经贸关系。

  第二,确立并实行以产业开放带动产业升级的开放式结构调整战略。随着我国加入世贸组织的临近,区域开放的优势在减弱,产业开放成为对外开放的主流。开放为各产业的发展提供了前所未有的机会,开放也使产业的发展面临更大的竞争和压力。西部地区经济要以产业开放推动产业升级,大力发展产业比较优势。要在产业开放中把握产业发展的趋势,了解优势产业的定位,确定产业发展的方向,制定产业发展的政策。产业开放首先是在优势产业领域中实行开放,以促使优势产业逐步发展成为在国际国内市场竞争中具有比较优势的产业。由区域开放加快适时转向产业开放,实现经济的持续、快速增长,并在竞争中提高优势产业的水平,实现产业结构的调整和升级,进而优化经济结构。

  2.贸易自由化和投资自由化。加快西部对外开放的基本方向是贸易自由化和投资自由化。这种自由化政策主要是指接受并推行投资和贸易的自由化,而谨慎的接受和有步骤的实施金融自由化和资本自由化。尽管广泛的自由化已经成为全球性趋势,但是在经历了东亚金融危机之后,发现谨慎的实行金融自由化和资本自由化对发展中国家特别是新兴经济国家相当重要。但这并不表明中国要放慢自由化的进程,尤其是广大中西部地区,恰恰是要加快投资自由化和贸易自由化的速度,为应对加入WTO后的经济形势新变化创造条件。

  所谓投资自由化,主要是指那些有利于促进长期性外国直接投资的自由化政策,包括三个方面内容。

  一是促进市场竞争原则。通过减少或消除特别针对外国投资者所采取的歧视性措施,取消市场准入限制,减少市场扭曲,促进市场竞争。实际上所有的国家都有一些领域不对外国投资者开放,发达国家的限制领域主要是在自然资源开采业和某些特定服务业,而发展中国家的投资自由化领域主要集中在出口导向型制造业,或某些先进技术导向型产业,近年来也逐步扩大到服务业和自然资源开采业。中国的投资自由化程度虽大大高于一般的发展中国家,但却比发达国家的水平要低的多。为此必须进一步放松对外资准入的限制,可以优先在西部地区实施开放,加快对许多早先限制外资进入的服务业和自然资源开采业的开放步伐,例如,航空运输、零售贸易、对外贸易、银行、保险、会计、审计、法律服务、贵重金属的开采与冶炼、钢铁和其它稀有金属矿产资源的勘探、开采与加工等等。此外,外国直接投资参与西部基础设施建设的潜力也非常巨大,要创造宽松的环境,采用国际通行的公司登记制度等方法,鼓励外资进入能源、交通、通讯、自来水供应等基础设施优先发展领域。允许外资公平参与国家重大工程项目或公共项目的公开竞争招标。

  二是享受国民待遇(national treatment)的原则。即外国投资者的待遇等同于本国投资者,一方面取消对外资企业在税收等方面“超国民待遇”的优惠政策, 另一方面取消对外资企业贷款、融资、投资等方面“非国民待遇”的歧视性措施,严禁对各类外资企业乱收费和变相增加非生产性负担。停止对外资企业征收高于内资企业的收费标准;实行统一的内外资企业财务制度;对内外资企业实行统一的个人所得税;允许外资企业像内资企业一样能够从国有商业银行获得贷款;允许外资企业用汇的兑付和利润、资本的自由汇出;简化外资企业注册登记手续,实行“一步到位”的作法。针对各类生产要素的跨国境流动、配置和组合以及跨国公司的无国界化特征,应当把外资企业视为国内企业(domestic enterprises),即在中华人民共和国境内注册登记的企业,应与民族企业(nation enterprises)一视同仁,为他们提供公平待遇、公平竞争的法律保护、管理条例和相关政策,并增加信息的透明度。

  三是提供制度保护原则。按照市场经济原则发挥市场经济机制来促进投资自由化和吸引外资,同时创造良好的投资环境和制定相应的竞争性政策,以抑制某些私人投资和贸易的负面影响对市场竞争的破坏效应。具体包括制定市场竞争规则,良好的金融服务和谨慎的银行监督,保护知识产权,打击假冒伪劣产品,制定适当的保健、消费和环境保护标准以及劳工保护标准,推行与国际接轨的会计制度、统计报表制度等。

  无论是提高企业经济绩效,还是提高西部地区整个经济的效率,关键是增强市场的竞争性。在此意义上,投资自由化就是经济市场化、竞争游戏规则的公平、公开化以及监督机制的透明化、制度化。

  所谓贸易自由化就是彻底放弃进口替代政策和保护主义政策,促进和强化国内竞争和国际竞争,取消各种贸易障碍,吸引国外资金,加速技术引进、转移和扩散,在更大程度上参与全球经济一体化和区域经济一体化。也包括多个方面的内容。

  第一,进一步降低进口商品关税税率,取消各种关税贸易壁垒,诸如进口许可证、进口配额、出口补贴、抵消关税(如出口退税)、繁杂的检查手续和制度等等。今后除少数关系国计民生的主要商品外,应逐步取消大部分进口商品配额和许可证管理。

  第二,允许外国企业进入中国竞争性商品市场和服务市场。除少数自然垄断行业之外,不应再对外商投资企业的市场准入和经营做各种限制。在取消市场准入审批、部件国产化要求、国内和出口销售比例、外商投资本金比例限制等方面,可以优先在西部地区试行新的办法。研究表明,影响外商投资四个重要因素是:一个地区的市场容量、基础设施水平、劳动力教育水平以及地理区位(Broadman and Sun 1995)。为了加快西部开发,缩小地区差距,中央政府应当制定新的规定,积极帮助中西部地区吸引外资,改善投资环境,特别是发展基础设施,开发人力资源,增加吸引力。本着“雪中送炭”的原则,将外国政府和国际金融组织的优惠贷款全部或绝大部分用于中西部地区。

  第三,逐步取消对各种技术进口限制,对进口高技术产品和设备实行零关税,鼓励国内企业引进国外已发明的成熟的面向市场的技术,也鼓励国内企业和科研单位出口成熟技术。注意保护国内与国外的知识产权,采用国际技术标准和质量标准。

  第四,稳定外汇汇率水平,逐步向可自由兑换的汇率制度过渡,允许外商企业和内资企业进入外汇调剂市场,促进国内外资金流动。

  第五,逐步向国际市场商品价格过渡,沟通国际市场与国内市场的联系,同时也要严厉打击黑市交易与走私交易。

  贸易自由化的目的不仅是要促进商品、资金、技术、信息和劳动力要素在国际国内市场范围内的流动,而且要引入市场经济和国际竞争机制,使西部开发更加主动地参与国际国内专业分工和全球经济一体化,使西部地区经济融入到世界经济国际化的潮流之中。

  3. 实行跨国公司友好型政策,积极吸引跨国公司直接投资。如果说全球化的主要动力是国际贸易和国际投资,那么跨国公司则是这种动力的载体。 目前世界上共有35000多家跨国公司,其海外子公司多达17万个,总产值已占世界总值的1/3,世界贸易的2/3,直接投资的70%和技术转让及民用技术研究与开发的80%。目前世界上最大的100家跨国公司掌握着全球3.1万亿美元资产,占世界跨国界FDI的50%。 这100家跨国公司中,美国占了32家,其余部分主要分布在西欧和日本。因此,今后吸引欧美日跨国公司将是西部吸引外资的重点,特别是重庆、成都、兰州、西安、昆明等条件相对较好的大中型城市应把吸引世界跨国公司的地区总部、直供配送中心、人员培训基地作为新的重点。

  吸引跨国公司是中国和西部获取全球知识与技术的重要来源,也是西部缩小与东部和发达国家知识与技术差距的重要途径。几乎所有的跨国投资都与某种形式的技术转移联系在一起。通过引进技术含量较高的资本货物和加工工业,并高效率地使用;引进长期收入弹性较高的新产品,使符合需求的高技术含量和高附加值的产品在东道国产出中的比重增加,改善出口商品结构,保持东道国出口商品在国际市场上的长期竞争力。跨国公司还有可能在东道国安排一些研究和开发项目,培训当地高级技术人才,提高东道国的技术开发能力。这些途径都能有效地提高东道国的技术水平。 大型跨国公司是全球知识创新的主导者,其散布于全球的生产活动大大促进了知识在世界范围内的传播。

  因此,提高西部地区产业竞争力的一个重要途径就是善待跨国公司,把吸引跨国公司的技术、资金与西部和中国相对巨大的消费市场等互补性优势结合起来。吸引世界上规模最大、技术最先进、国际竞争力最强的跨国公司大规模投资于西部,并发展跨国公司和国内企业的后项联系,鼓励与本地区著名的大企业联盟, 提高其市场竞争力,这是西部开发最好的吸引外资策略。具体途径包括:吸引跨国公司投资于高技术产业,例如计算机、计算机部件、软件开发和生物技术,政府优先为这些专门学科领域(例如电信软件或者半导体设计)的R&D提供人力资源保证;鼓励现有投资者转向更加复杂的技术,建立、提升其在当地的科技R&D活动;发展具有高质量基础设施的工业园区,吸引高技术跨国投资者;吸引跨国公司进入自然资源加工领域,增加本地区以资源为基础的出口产品的附加值;利用在本地区经营的跨国公司吸引其在其他国家和地区的供应商的投资;改变竞争环境和现有的激励结构,促进世界水平的技术和管理方法的应用,实行贸易自由化制度,促进出口;提供有关外国和本地技术资源的信息,改善本地企业获得技术的途径,鼓励本地企业同跨国公司的技术联盟,对其R&D及成果的开发提供财政优惠;发展本地企业、包括高技术公司的产业链和网络以及企业在机会市场(niche market)的活动,吸引知识密集型的FDI(Kumar, 1998; UNCTAD, 1998)。

  当跨国公司获得西部地区市场的投资权力时,也需要承担相应的义务。使其不仅认识到自身的经济利益,也同时认识到自身的社会责任,将社会责任与自身利益结合在一起并视为公司利益不可分割的组成部分。这包括:鼓励跨国公司对中国西部开发作出积极的贡献,支持跨国公司在西部拓展业务,与本地公司相互影响,相互作用,在境内创造财富和高级职位,并把这些财富和就业机会留在西部;鼓励跨国公司履行社会与法律所规定的义务,接受银行和工商管理部门的监督;鼓励跨国公司在西部设立R&D中心,允许这些中心申请和竞争国家R&D基金、公益性科研资助以及重大科技创新工程项目;鼓励跨国公司在西部从事环境保护、健康与安全服务;鼓励跨国公司的企业文化在西部生根和本地化;鼓励跨国公司服务于社会、服务于社区。

  4. 发挥人力资源开发对吸引外资的重要作用。随着市场经济体制的建立和完善,政府在推行人力资源开发方面所起的作用就变得越来越重要,因为人力资源开发会对吸引外资产生重要影响。国际经验表明,享有基本教育和拥有基本技能、文化的人力资源储备,符合私营部门需要的国民教育计划,适应经济全球化需要而调整的劳动大军的教育计划,会增强一国吸收外国直接投资的能力。

  就西部而言,开发人力资源具有尤其重要的特殊意义,因为西部地区最大的资源是人力资源,也是中国目前就业压力最大的主要地区之一。由于政府投资本身创造不了多少就业,因此政府的作用主要是通过有效的人力资源开发政策,吸引外国投资创造更多的就业岗位,这对扩大就业、缓解失业压力具有重要作用。这就要求政府不仅要实行直接影响FDI的投资自由化和贸易自由化的政策,更重要的是要将人力资源开发放在极其重要的位置上。包括大力发展高等教育、职业教育、远程教育、电视教育;把扩大就业、降低失业率作为各级政府最优先的发展目标和核心政策;积极培育劳动力市场和人才市场,为求职者提供就业信息,并要求外资企业招聘人员信息公开化;鼓励外资企业对其员工进行人力资源开发,提供更多的培训机会;增加中央对西部地区的财政转移支付,优先建立社会保障体制,为下岗职工、失业者、退休者提供社会安全网;设立西部公共卫生专项资金,投资于人民健康、为全体人口提供基本的卫生服务,使其至少达到公共服务卫生的最低标准;优先帮助西部地区重建农村合作医疗体系;优先帮助西部地区解决农村人口饮用水设施,并作为扩大内需的重点项目;增加国家对西部地区计划生育经费专项投入,鼓励少数民族控制人口增长,为其提供更为方便的计划生育公共服务;加大对非贫困县的贫困人口的财政援助,改善贫困村贫困户的基本生产、生活条件;进一步增加对西部的扶贫资金,改革扶贫资金分配和使用方式,发挥NGO的作用;在逐步解决“收入贫困”过程中逐步解决“人类贫困”、“知识贫困”和“文化贫困”问题。

  上述作法是一个外国直接投资增长与政府政策推进的人力资源开发的互动过程。前者的发展可以创造对西部丰富人力资源的需求,而人力资源改善也可以促进生产率的提高,进而促进外资企业的蓬勃发展。尽管政府与外资的目标与重点有很大的区别,但是在开发西部人力资源这一点上,两者找到了适宜的结合点,并可望通过其相互间的交互作用,推动西部开发走上可持续的增长与发展之路。

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