1、扩大内需政策的宗旨应当是"富民政策"。扩大内需不仅是为了刺激经济增长,防止经济衰退,更重要的是"富民为本",即优先解决12.5亿人民所关心的"民生问题",例如下岗失业再就业问题,养老金发放问题,职工工资拖欠问题,最低收入家庭生活困难问题,职工医疗保险问题等。为此应当实行"五个优先":

  一是在各种发展目标选择方面应当"就业优先"。把促进就业增长、降低高失业率作为中央及地方政府最重要的经济增长目标和社会稳定目标。90年代以来我国经济增长与扩大就业之间的联系被大大削弱了。80年代全国就业增长弹性系数为0.323,"八五"期间降至0.109,1998年新增就业人数仅为357万人,就业增长弹性系数降至0.064,这是"有增长,无就业"模式。我国劳动力资源占世界总量的26.3%, 而资本资源仅占世界总量的3.4%。1998年全国城镇实际失业人口在1540-1640万人,实际失业率为7.9-8.3%,相当欧盟失业人口总和("就业优先"已成欧盟各国政府必须遵守的共同纲领)。这就决定了中国应选择"以就业为中心"的经济增长模式,创造更多的就业机会,扩大新增就业人口规模是各级政府的首要任务,就业政策是最优先的经济政策和社会政策。从近期来看,应将城镇失业率控制在5-6%。

  二是在推行和实施各类改革方案应当社会保障体制改革优先。退休养老保险体制、失业保险体制、职工医疗卫生保险体制改革应优先于国有企业改革,应优先为大中型国有企业解决退休人员、下岗失业人员、医疗保险费用和其他社会负担问题。国有企业改革能否成功在很大程度上取决于外部环境特别是社会保险制度改革能否成功。

  三是当前我国进入新的社会不稳定时期,在处理改革、发展与稳定三者的关系时应以优先保持社会稳定为原则。凡是不利于社会稳定的改革措施可放缓实施,凡是有利于社会稳定的措施应优先和加快实施;凡是使老百姓受益不多的改革可慎重实施,凡是使老百姓普遍受益的改革要大胆实施,例如电信改革、高等教育改革。为了使改革获得最广泛的政治支持,一不要损害既得利益(朱总理语);二应尽可能使多数人受益;三既使少数人利益受损,应及时获得必要的补偿(包括经济补偿或非经济补偿),从而缓解社会各类矛盾,化解各种不稳定因素。

  四是在公共服务和收入分配领域应实行"公平优先"原则。在利用市场机制、刺激经济增长方面应坚持"效率优先"的原则,但是在提供基本公共服务方面,应贯彻"公平优先"原则,实现全体人口基本公共服务的均等化,例如基础教育、基本卫生服务、计划生育、农村居民饮用水供应(1997年全国农村饮用自来水占农村总人口的一半,约有4.3亿人未能饮用自来水)、农村电网等方面人人应享有基本服务,这也是政府解决民生问题、扩大内需的重要领域。政府的公共政策应促进具有规模效益、外溢效应公共服务发展,在改善公平的同时提高效益。因为这些公共服务的社会收益率大大高于私人收益率,恰恰是政府公共支出应发挥作用的重要领域。

  五是扩大内需、刺激消费应使城乡低收入人口优先受益。增加居民收入应优先提高城乡低收入人口收入,扩大公共投资应优先扩大他们所需的公共服务和公共工程的投资需求,刺激消费应优先刺激他们的消费需求,社会保障制度应优先保障他们的基本利益。

  上述"五个优先"原则应成为进一步扩大内需、保持社会稳定和促进持续发展的重要原则,也是在新形势下正确处理改革、发展与稳定关系的重要思路,让广大人民群众受益,让广大人民群众拥护。

  需要指出的是,我国目前同时进入高失业阶段和养老金支付高峰时期。据劳动和社会保障部提供的数字,从1999年到2005年全国城镇生活保障、失业救济资金需求约2000亿元,需支付养老金12535亿元。若再计入未来新增退休人员养老金支付的另外1.0-1.2万亿元, 未来的社会保险制度改革成本总计约在2.8万亿元左右。由于目前所支付上述费用的缺口过大,失业补助金水平过低,各地区基本生活费发放标准差异较大,企业拖欠离退休人员养老金、拖欠职工工资,涉及人群愈来愈大,已成为目前社会不稳定最重要因素。因此,今后进一步扩大内需的实质,就是要支付国企改革成本,购买社会稳定,把提高低收入阶层人口群收入与消费作为扩大内需的"重中之重"。

  2、迅速采取旨在扩大内需、反通缩的特殊措施,有效利用上万亿元的存贷差。目前存贷差超过1万亿元,也超过GDP的1/10。如何利用这部分国内剩余资金是今后进一步扩大内需的关键。形象地说这是第二次"踩油门"的主要动力(去年发行1000亿元国债可称为第一次"踩油门")。当通货紧缩十分明显,实际经济增长率已明显低于潜在(或自然)增长率,已表现出"经济衰退"的迹象,外贸出口、外国直接投资和外国贷款三大指标改革以来首次同时出现负增长的情况下,如果不继续踩油门或者不能及时踩油门或者不能够踩大油门,从去年开始实施的"扩大内需"的作法就会"半途而废",因此,迅速采取果断的反通缩措施利用存贷差势在必行。可采取以下三种办法:一是发行社会保障特别国债1000-1500亿元,计入国有企事业单位已退休人员的个人帐户之中,作为刺激居民消费的重大举措之一,将离退休人员从原单位脱离出来。二是发行铸币税,将央行大量基础货币释放出来(据中国人民银行政策研究局谢平估计,今后两年约有4000-5000亿元发行潜力)。三是允许处理不良资产管理公司发行债券,抵冲关键性大中型国有企业特别是军工企业的部分债务,由央行买入,增加货币供给,化解部分金融风险,从而有效使用沉淀在央行和商业银行的过剩资金。建议由财政部和央行研究具体操作方案,向全国人大常委会委员披露更多的经济信息,必要时请专家授课,达成共识,尽快批准付诸实施。我们认为,既使采取上述措施,今明两年中国仍处在通货紧缩之中(按国际标准通胀率小于1%),估计今后零售物价指数上涨率在-2.5%和-3.0%之间,明年仍在零以下(1994-1998年期间M2和M1增长率分别下降19.7个百分点和14.3个百分点,货币流通速度变化量分别下降23.6个百分点和23.4个百分点,同期GDP减缩指数、RPI和CPI分别下降20.3个百分点、24.3个百分点和28.5个百分点。反之前两类指标上升,后一类三项指数是不同比例上升。),不存在通货膨胀的危险。

  3、在通货紧缩日益严重的特定情况下,必然改变人们的预期,应形成通货膨胀(指低通胀率,小于4-5%;目前实际数据与上述指标相差7-8个百分点)预期。这是刺激投资、刺激消费关键所在。为此建议:一是应提出和宣布适度从松的货币政策。二是进一步降低利率特别是降低备付金利率(目前为3.24%,约有两个百分点的回旋余地),刺激货币需求。三是取消某些过时的管制,扩大信贷发放规模和范围。在1997年短期贷款中,三资企业贷款仅占3.4%,个体工商贷款只占0.7%。应当取消对这两类企业贷款发放的"非国民待遇"的岐视性限制,银行贷款原则不应是"唯成分论",而应是"一视同仁",允许外资企业以其资产作抵押贷款。四是在大中城市建立居民个人信用记录,促进居民消费信贷。五是取消对外国银行不能经营人民币业务的各种限制等,激励扩大信贷规模。最后,最主要的是加快社会保障制度改革,增强人们的生活保障安全感,解除后顾之忧,敢消费,能消费。

  4、开辟新的税源,强化税收征管,控制居民收入差距扩大。一是应及时对在职职工开征社会保障税作为个人帐户。据世界银行统计,在发达国家社会保障税约占中央税收总额的28%,在发展中国家这一比重为6%。应尽快通过社会保障法,由国税局强制统一征收,单位代缴记入个人帐户。根据国际经验,社会保障税是公民政治反对压力最小的税种,因为该税种与公民的个人利益密切相关,他们也希望借助国家的力量,获得在老年时期得到稳定的基本收入的保障,因此要充分利用城镇职工人均收入水平迅速提高的有利时机,及时推出社会保障税法案;二是可考虑开征储蓄利息所得税,专用于社会保障支出。目前每年全国居民储蓄利息所得约2000亿元,大部分为高收入阶层所得,尽快实行实名储蓄制度,对一定限额(如10万元以上)储蓄征收利息税;三是对特种行业(如卡拉OK、歌厅、游戏机等娱乐行业,美容美发、城市出租汽车、广告等行业)征收特种行业税;四是尽快开征遗产税;五是提高香烟消费税税率,专用于对城乡低收入人口基本医疗服务费补贴和下岗工人医疗保险费。此作法既不会对种植烟草的农民和生产者增加负担,又可以把其抽烟所造成人体健康受损的外部成本转嫁给抽烟者自身,每年可获几十亿元的净收入,而征税成本很低,还可利用生产能力过剩之机,关闭一批小烟厂。

  5、大幅度调整政府投资结构和财政支出方向。一是将财政收入帐目中划拔的国有亏损企业亏损补贴额(1997年为368亿元),直接援助于亏损企业下岗职工或失业者;二是将对城镇居民普遍实行国家财政价格补贴直接转向城镇低收入人口或特困家庭的补贴;三是逐步取消对粮食流通企业的补贴直接转向对农业R&D的投入;四是各级政府用于技改的资金(1997年全国600亿元)部分转入社会保障金,部分作为技改财政贴息,部分建立国家或地区旨在技术创新的R&D基金、高技术风险及产业化基金,打破行业界限,鼓励企业和科研机构公开竞争。

  6、进一步提高城镇失业、最低收入补助金标准,扩大低收入阶层消费需求。据统计,1997年发放失业救济金18.7亿元,得到失业救济金的登记失业人数为319万人,每月人均失业救济金为49元;1997 年底下岗职工生活费总额为142亿元,每月人均生活费为83元。 城镇贫困人口问题日益突出。目前有四种估计,一是根据全国各级工会统计1997年全国贫困职工297万人,扶助贫困职工资金为27483万元,年人均补助为204元,月人均补助为17.8元。 二是根据民政部统计,全国城镇约有320万最贫困人口,而国家支出照顾困难房救济款3.6亿元,还不够建外交部一座新的豪华宾馆式办公大楼的钱,人均年救济款只有112元, 每月不足10元。 三是由国家统计局城镇居民家庭抽样调查推算,全国城镇最低收入中最困难户约580万户,合计2100万人,人均月收入为182元,相当于城镇居民收入的42%。四是由1998 年第二次国家卫生服务调查资料推算,全国城镇贫困人口960万人,占城市总人口的2.6%。由此可知城镇贫困人口的相对总人口比例虽然比较低,但绝对规模比较大,由于大规模职工下岗,相当多的人群实际收入水平绝对下降,生活状况恶化,成为社会的弱势集团。不仅包括原有的孤寡老人、病残人员、特困人口家庭,而且也包括不少新加入的最低收入阶层的下岗职工及其家庭。这些人群的实际收入大大低于城镇人均收入水平和职工收入,因此必须大幅度提高各类补助金标准,在城镇实行"反贫困"行动计划,使他们成为扩大内需和政府公共支出的主要受益人口。

  7、有效地利用财政支出,增加"社会软件"投资。所谓硬件投资(hardware investment )指工厂及设备投资。所谓软件投资(Software investment)一是旨在促进经济长期持续发展和提高国际竞争力的基础研究和应用开发技术创新、高新技术的军事工业(如宇航工业、航空工业)、基础教育、职业教育、高等教育等方面的投资。二是在充分利用城乡剩余劳动力和从事实现可持续发展的水利设施建设、植树造林、水土保持、环境治理等方面的投资。三是对军队、武警、政法机构不经商之后正常经费支出的补助。

  8、教育、卫生应成为今后私人消费重要的热点领域之一。我国是人口大国,在各类教育与医疗卫生健康方面具有巨大的社会需求和私人需求。加快改革是发展教育产业与卫生产业的关键。进一步开放非义务教育阶段各类教育特别是高等教育和高等职业教育市场,打破国有部门垄断高等教育、政府直接管大学的局面,鼓励私人、社会、外资投资和筹资办学,发展多样化的教育体系,这包括国有公办、国有民办、民有民办、合资合办;学校用房、用地、进口教学仪器设备和图书等实行优惠政策或进口免税政策;鼓励大中专学生勤工俭学,实行多样化的在学资助;发展具有规模效益、单位成本低廉、教学水平一流的开放式大学,诸如远程教育、网络教育、电视教育等;各类大学可实行"宽进严出"的原则。放开医疗服务市场,强行实行医生、护士资格审核制度,医疗服务价格应反映服务成本和服务质量;发展和规范药品市场;培育医疗保险市场;促进与健康相关的服务市场发展;改变政府在医疗卫生领域方面的角色,政府由办医院、管医院转向办大卫生、办公共卫生,由管医院转向管市场,由医院、医生(供给方)的利益代表者转向12亿人民患者(需求方)的利益代表者;由直接干预医院活动转向为全社会和社区服务功能,提供信息功能,提供知识和法律等服务的功能;由原来限制竞争,保护垄断转向鼓励竞争,包括鼓励供给方的竞争;逐步取消政府对供方(指医疗机构)财政性补贴,转向对需方(低收入人口患者)补贴,由提供服务转向购买服务。放开教育、卫生市场并不等于放任市场,恰恰需要政府规范市场,监管市场,保护广大消费者。

  说明:本文系作者1999年6月3日参加朱总理主持的经济形势专家座谈会的发言稿。财政部、中国人民银行、劳动和社会保障部、国务院研究室的有关专家提出了有益的建议和提供了部分资料;作者又参考了专家座谈会的各方意见,作了修改,1999年6月4日。