城市农民工与城市中的非正规就业

  一、非正规就业是中国城市农民工的就业主渠道

  对于多数发展中国家的考察都证明,在20世纪末叶,非正规就业有了很大的增长。“在东南亚和南亚国家中,非正规部门在城市就业中的份额由70年代的40—60%上升到80年代的50—70%”。在东南亚的曼谷、雅加达、马尼拉,南亚的加尔各答、达卡,非正规部门在城市就业中的份额也呈现连年上升之势。起初,“多数国家都以为非正规部门只不过是一种过渡性的现象,它将随着经济发展而消失。但不幸的是,非正规部门并没有呈现任何衰落的趋势,相反还出现了扩展的情况。”尤其是在拉美国家,非正规部门劳动力占全体非农劳动力比例大体上都超过了一半,根据1996年数据,阿根廷53.6%,巴西59.3%,哥伦比亚57.2%,墨西哥60.2%,秘鲁57.9%,玻利维亚63.1%,巴拉圭67.9%,等等。

  中国城市农民工在非正规就业领域的增长,也出现了上升的趋势。

  所谓“非正规就业”就是没有取得正式的就业身份、地位不很稳定的就业,传统上叫“临时工”。对于外来民工来说,主要是指两种情况,一种就是上述的临时工,虽然,农民工所在的单位是正式单位,但是,农民工只是临时的工作,与正式职工在收入、福利上均有明显差别;另一种情况则是,农民工所在的单位本身就是非正式的单位或者称非正规部门。

  “非正规部门”(InformalSector),在国际上是个专门的概念。国际劳工组织曾将“非正规部门”定义为:“发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小生产规模的生产或服务单位”。并认为:“‘非正规部门’系指从事商品和服务的生产和流通的很小规模单位,主要由在发展中国家的城市地区中的独立工人和自谋职业的生产者组成,其中一些也雇用家庭劳动力和少量雇佣工人或学徒;这种单位在只有很少资金或者根本没有资金下运营;他们运用低水平的技术和技能;因此他们经营的生产力水平低;他们一般只能为在其中工作的人员提供很低和不定期的工资,以及高度不稳定的就业”。“大多数单位都没有在官方统计中登记和记录;他们很少或根本没有进入有组织的市场、取得贷款、接受正规教育和培训、或享受公共服务和待遇方面的机会;他们没有得到政府的承认、支持和规范;由于环境的压力,他们被迫在法律体制的覆盖范围之外运营,甚至在他们登记和遵照法律的某些方面行事的时候,他们也几乎毫无例外地处于社会保护、劳动法律和工作场所保护措施的范围之外。正是在这些意义上,我们说它是非正规的单位……非正规部门的生产者和工人一般是在令人震惊的、经常危险、不健康甚至没有基本的卫生设施的条件下生活和工作,在城市破烂不堪的地区生活和工作。”

  根据中国的实际情况,非正规就业的特点主要在于:由于没有城市户口,农民工不能够进入到城市的正式就业体系中来,所以,非正规就业主要体现了劳动力市场的分割性。中国城市农民工的劳动力市场的分割性,在世界上与拉丁美洲的情况相似。这样,所谓农民工的非正规就业,主要表现为作为临时工的农民工,与单位正式职工处于两种完全不同的就业和工资体系。例如,我们在2002年调查证明,农民工的平均月工资为949元,城市市民的月工资平均为1780元。第二,除了工资以外,农民工不享受任何福利保障(参见本文第四部分)。

  第三,农民工与雇主之间的劳动契约十分松散,因此,常常发生雇佣纠纷,雇主拒付工资的现象频繁发生,同时,经济收入也往往是脱离税务管理的。第四,就业十分不稳定,农民工是城市里更换工作最为频繁的群体,比城市居民更换工作频繁得多。

  二、非正规就业的正功能

  由于受到传统的计划经济和单位制就业模式的影响,以往,人们对于非正规就业的印象多是负面的。在这种负面印象指导下,我国很多城市在管理对策上,对于农民工的非正规就业,常常采取排斥的态度。如上文所述,预计中国农民工的多数在今后几十年时间里将长期处于非正规就业状态,同样,中国劳动力的多数也将长期处于非正规就业状态,既然如此,我们采取的排斥的做法就是完全错误的。为此,本部分将专门分析一下非正规就业的正面效应。

  1.非正规就业在解决中国大量剩余劳动力方面的功能

  粗粗估算起来;我国有劳动能力的人口大约为7.1—7.2亿,其中能够进入到正规部门和正规就业的大约仅2亿人,这样,包括从事农业生产的农民在内的非正规就业人口就超过5亿人。其中,流人到城市中来的农民工大约有8000万到1亿人,他们中的绝大多数是属于非正规就业。

  面对巨大的剩余劳动力的压力,非正规部门、非正规就业具有巨大的就业潜力。在新世纪里,我国由于面临持续增长的就业人口、农业人口、流动人口的巨大压力,所以,很大程度上要靠非正规就业发挥功能。

  2.农民工的非正规就业是“岗位成本”最为节省的城市就业

  在任何国家,增加就业都是需要有一定投入的。我们可以称之为“就业成本”或“岗位成本”。一般说来,城市居民所就业的正规部门和正规就业的成本是比较高的。该成本大致上包括,对于城市劳动力的培训(对于城市各级学校的投资、建设),城市基础设施的建设、对于创造新的就业岗位的单位(企业单位、事业单位)的投资,正规就业者所享受的社会福利保障体系,如住房、医疗、养老等体系的建设费用,以及在职业介绍机构、职业信息网络、劳动就业部门、失业保险等各种职业服务体系建设方面的投资。因此,正规就业的岗位成本是相当高的。

  相反,非正规就业的岗位成本则要低得多。上述的诸多投入,基本上与非正规就业者没有关系。与正规就业比较,一目了然地就可以发现,非正规就业的就业成本非常低。

  在北京,近年来,我们可以观察到三种典型的、有巨大差异的就业成本类型。第一种是下岗职工。仅从就业渠道上看,近年来,为了下岗职工的就业,我国曾经普遍建立了“再就业中心”,中心的投人都是从政府财政支出的。此外,社会各界包括企业界,都为重新安置下岗职工付出了多方面成本;第二种是政府精简人员的再就业,比如,许多干部的重新安置和重新就业,仅从中央机关的精简看,为使干部重新就业的成本包括,教育成本(如高校接收就读和培训以至出国培训等等),企业成本(很多中央下属国有企业和公司都承担了接收重新安置干部的任务),为重新安置干部很多单位的财政都负担了一些费用。总之,重新安置干部的岗位成本比下岗工人要高很多;第三种则是农民工的求职,在就业渠道上都没有由企业或国家提供任何成本。

  此外,农民工的培训,基本上也是靠农民工在就业岗位上边干边取得的,而没有像下岗职工那样,得到了专门的转岗培训。

  所以,在目前资金有限的情况下,推进非正规就业,经济效益和社会效益都是非常高的。

  “非正规部门和非正规就业的迅速崛起是在政府投入极其有限的情况下实现的。发展的成就充分证明了那些动用了国家大量资源的大项目、大工程所创造的经济效益和社会效益远远及不上投入有限、看似分散弱小的非正规部门。”

  正因为如此,国际上一贯非常重视创造非正规就业岗位。比如,亚洲开发银行开发了微型信贷项目,扶持小型家庭企业等微型企业。在菲律宾,这一项目创造了3.6万个就业岗位,平均每个岗位的成本只有5千比索(合185美元),60%的借贷者都是妇女。正因为其效益高,很多国家都注重在政策上减轻非正规部门获得信贷的难度。

  以较低的平均岗位成本的投入创造更多的就业岗位,该政策可以为社会边缘群体提供更多的就业机会,这样,就可以在一定程度上转移支付,所以,它也是缩小贫富差距、实现社会公平的很好对策。

  3.非正规就业的劳动效率

  非正规就业和非正规部门曾被一些人视为低效率的,以为它仅由弱势群体构成的、仅仅是具有缓解贫困功能的就业。然而,中国以至一些发展中国家的非正规就业并非如此。中国城市农民工的非正规就业是高效率的、它是由具有强大经济活力的精英群体构成的。中国城市的基础设施建设,繁重的体力劳动主要靠他们完成的。

  国际上的一些研究证明:“尽管非正规部门的某些部分从实质上必然由边缘化活动构成,但必须认识到该部门具有尚未开发的巨大生产和就业潜力。对非正规部门的这种潜力认识不足,再加上在发展规划中偏重现代化部门的做法,好像限制了非正规部门在国家发展中的参与机会。”

  秘鲁著名社会学家HernandoDeSoto曾通过一项有世界影响意义的实地研究证明,秘鲁非正规部门的劳动生产率高于正规部门的劳动生产率。该著作题为《另一条道路:第三世界里的看不见的革命》,HernandoDeSoto根据他本人在秘鲁的长期实地考察证明,秘鲁在20世纪70年代以后的巨大发展,很大程度上是由非正规部门完成的。该书通过详细的资料论证,无论是秘鲁的商业、建筑业还是交通业,非正规部门的效率都大大高于正规的国有企业。

  我们在北京市丰台区作调查时,也看到了高效率的农民工非正规就业。在农民工的服装加工业里,劳动者人数不多,但却非常有效。服装加工业的店主们每天在市场上细心观察,力图发现市场上的消费趋势,一旦他们发现哪一种服装销售得比较快,就立即赶回加工作坊,迅速赶制此类服装,第二天他们就能够以比其他同类产品低一倍以上的价格销售给服装商店,于是,这类畅销服装的市场价格就会下降。根据这些农民店主的经验,一种服装的畅销也就持续两三天时间。所以,他们竭尽全力捕捉市场信息,缩短生产周期。此种竞争能力是很多其他类型企业所无法比拟的。还有其他一些研究也都证明,非正规部门提供了比正规部门价格更低、数量更大、质量更好的产品或服务。

  4.非正规就业农民工对城市居民日常生活的贡献

  非正规就业农民工为城市居民生活提供了多方面的服务,目前已经成为城市服务中不可或缺的重要力量。在北京,每年春节,大批农民工返乡以后,城市的服务体系几乎陷入瘫痪。

  很多饭馆关门,老人的家庭服务失去依靠,甚至连“送牛奶”也成了问题。

  本次调查分别对于城市居民和外来流动人口询问了两个问题。结果发现,无论是北京市民还是外来人口,他们都高度认同外来人口在日常生活服务方面的贡献。

  一些发展中国家的经验也证明,非正规部门在财政收入上往往也有突出贡献。例如,在菲律宾的圣富尔南多(SanFernando ),非正规企业向城市当局交纳的费用中“税收占总费用的47%,收费占46%,租金占7%,平均每个企业年交费1100比索,62%的企业都交纳了税费。这些年度交费约占每个企业平均使用资本的1/3,为城市财政总收入的41%。”所以,只要管理适当,非正规部门和非正规就业是可以做出巨大的“正规”贡献的。

  三、关于非正规就业的“非正规性”与“违规”问题

  传统上,有一种错误认识,以为“非正规就业”就是违法就业。其实,城市农民工的非正规就业并不违法,所以,不应该采取排斥手段。

  这就遇到了怎样来定义“非正规”概念的问题。国际上一般认为,非正规经济与违规经济是有明显区别的。首先,非正规经济不简单等于“地下经济”;其次,非正规经济不等于违法经济;第三,非正规部门的就业者

  不简单等同于城市贫困层,虽然两者之间有一些联系。1997年,国际劳工组织就曾经指出:“非正规部门的范围只包括被视为合乎社会愿望的有酬经济活动,不包括犯罪、乞讨、卖淫和贩毒等活动。”所以,在国际上,非正规部门、非正规就业与地下经济、违法经济并不是一回事。如前文所述,在中国的情况下,非正规部门和非正规就业的基本特征是户籍分割、福利保障差、工作不稳定等等,所以,核心问题并不是违规和违法问题。

  当然,非正规就业的规范化程度不高,否则也就谈不上“非正规”。有时候,“非正规”

  又处在法律法规的边缘地带,这就使得政策把握起来难度非常大。我国国家劳动和社会保障部课题组对于中国非正规部门总结了如下特点:一是“小”,二是不固定,三是不稳定,四是活,五是许多经营活动处在法律法规的边缘。其中第五点谈的就是界限模糊的特征。我们以为这里有两条界限,一条是“正规就业”与“非正规就业”的区别,另一条是“非正规就业”与“违规活动”的区别。在中国的场景下,两条界限都比较模糊。试以我们所调查的北京市丰台区为例。丰台区是北京市外来人口最为集中的地区,该区常住人口约80万,外来人口32万。该区以至北京市对于外来人口就业管理,应用的是所谓“五证齐全”的管理体制。

  所谓“五证”,就是暂住证、出租房屋安全合格证、就业证、婚育证、经商许可证。每到特殊时期,比如有重大庆贺活动时,“五证不齐”的人,则被视为“违规人员”,对其采取严厉的驱逐措施。比如,北京市在1988—1990年,1995年11月—1996年1月和1999年9月,曾对于流动人口进行了几次大规模清理、整顿。具体说,就是根据五证是否齐全,采取驱逐的对策。然而,简单的打击、驱逐的对策,效果并不好。往往是,前脚刚刚赶走,后脚又走进来了。

  对于“非正规”和“违规”的打击,再一项重要措施就是查抄和罚款。根据我们在2000年和2002年的调查,被调查者中,有大约1/4到1/3的人被北京的工商、税务、治安管理人员查抄过,很多农民工受到过罚款的处罚。

  对于城市农民工来说,政府政策的主导取向是排斥非正规就业,试图规范城市农民工的就业队伍。但是,当目前中国经济发展水平还达不到全面正规化的条件时,非要正规化,那样非但不利于中国经济的发展,反而会扼杀中国经济的发展。国际上的研究早已证明,一些政府试图规范非正规劳动力市场的努力,往往具有负面效应。“据美国麻省理工学院奥利维尔·布兰查德,哈佛大学贾斯廷·沃尔佛斯对欧盟15国以及美国、加拿大、澳大利亚、日本等20国从1960—1999年近40年有关数据的分析发现,那些实施严格保障法规的国家,只会使失去工作的工人更难找到工作,使就业环境进一步恶化”。萨耶教授对于第三世界国家的研究证明,将非正规部门正规化的努力,往往会损害最贫困阶层的利益。国际劳工局的研究人员也认为:如果对非正规部门进行高度规范,就可能会扼杀这一部门,它只能会导致地下经济的扩展。

  四、非正规就业的劳动保障、社会保障问题

  非正规部门和非正规就业的一个突出问题是社会保障问题。且不说,非正规就业工人享受不到一般正规就业者享有的社会福利,就连基本的劳动标准也难以达到,比如工时、周薪、带薪假、最低工资、失业保险、医疗保险等等。下面,先展示一下我们在北京市调查中所发现的四方面问题,即失业问题、工薪无保障问题、超时劳动问题和医疗无保障问题。

  以往在谈到城市失业问题时,人们关注的往往是市民阶层,其实,在城市中处于社会底层的农民工,失业的问题更为严峻。我们在2000年的调查已经证明,城市农民工是城市中失业比率最高的阶层,2002年的调查,再一次印证了,城市农民工是城市中失业最为频繁的群体。

  仅从比例上看,2002年农民工遇到过失业问题的比例高达45.4%,比2000年的33.5%又高出许多。表8是农民工失业时间的长短。

  目前,对于正式居民,北京市已经建立了失业保险金体制和城市最低生活保障线制度,所以,市民的失业已经不会形成对于生存的重大威胁。在外来失业民工中,2000年和2002年,分别有52.3%和45.5%的人遇到了3个月和3个月以上的失业,外来民工本来在城市中就处于十分不利的地位,很多人在城市里举目无亲,所以,长期的失业必然引发严重的社会问题。

  以往的研究已经证明,外来人口的失业与犯罪有密切的联系。失去生存保障的流动人口常常走上犯罪道路。2000年和2002年的调查显示,有32.9%到36.3%农民工出现过身上一文不名的现象,这样的比例是惊人的。由于城市中完全没有针对他们的保障体系,所以,他们除了违法几乎没有出路。比如,轻微盗窃的现象在这个群体里极为普遍,甚至是习以为常的。

  更为严峻的问题是,许多农民工辛辛苦苦劳动了一年,年底却拿不到应得的工资。如上所述,由于城市农民工的就业机制不规范,很多老板利用了这一点。他们的通常作法是,不按月发给农民工的工资,只发给少量生活费,他们承诺说到年底会补齐。然而,到了年底,很多老板却又借口没有流动资金,常常采取拖欠的策略。2001年底,许多报刊都报道了老板克扣农民工工资的情况。为此,我们在2002年的调查中,特地设计了

  询问农民工是否被克扣工资的问题。调查证明,被调查农民工中被老板、雇主克扣工资的共有58人,占被调查总数的24%,其中,最多的拖欠45000元,平均拖欠3504.31元。

  根据此次调查的数据,大约每四个农民工中就有一个拿不到工资,或者被拖欠,问题确实异常严重。可能人们会觉得奇怪,为什么被克扣工资的农民工不运用法律手段告雇主呢?

  这就涉及到了农民工是否认同主体社会的问题,我们的调查证明,农民工一般宁愿采取个人报复、私了(私下解决)的方式,而不愿采取诉诸法律的方式。这与农民工长期脱离主体社会,形成了特殊的亚文化有关。问题是,农民工的利益受到侵犯,为什么地方管理部门不进行干预。对比前述的,城市工商、税务、治安管理人员对于农民工的查抄、罚款,我们就可以意识到,政府的政策导向是更倾向于保护市民的利益、雇主的利益而不是农民工的利益。

  这种倾向本身就造成了农民工更加与主体社会相疏离。

  本次调查还显示,农民工的超时劳动问题也很严重。有大约三分之一的农民工每天劳动时间超过12小时,有大约六成的农民工每天劳动时间超过10小时。有16.1%的农民工每天劳动14小时及以上。

  在劳动保障问题上,正式单位的职工,有人为他们说话,而非正规就业的农民工则没有人为他们说话。考虑到全国的农民工有8000万到1亿人之多,在劳动保障问题上,保护他们利益的意义十分巨大。

  最后是非正规就业的医疗保障问题。虽然农民工一般都是年轻力壮,但是,由于他们从事的多是繁重的体力劳动,居住简陋,生活条件又很差,所以常常容易导致生病。根据我们的调查,2001年和2002年生过病的农民工比例分别为36.4%和46.0%,2001年13.5%的农民工生病在3次及以上,2002年则有17%的人生病在3次及以上。

  对于如此年轻力壮的人群来说,比例显然是高了一些。

  总之,非正规就业农民工的劳动保障与社会保障是一个十分严峻的社会问题。目前,由于户籍的限制,他们被完全排斥在城市社会保障体制之外,在生活条件、就业、医疗等诸多方面,都处于一种随时受到威胁的状态。如上文所证明的,高比例的城市农民工曾出现过身上一分钱也没有的情况,由于被排斥于城市的保障体系之外,于是,违法、违规成为一部分人维持生存的手段。这本身对于城市社会构成了极大的威胁。上文已述,城市农民工非正规就业群体人数十分巨大,如此巨大人口的不稳定会成为全社会不稳定的源泉。所以我们认为,对于非正规就业者,也应该建立起一种与之相适应的保障体制。

  那么,由谁来提供此种保障呢?正规就业的保障是雇主和政府提供的,非正规就业者的保障,也应该由类似的渠道来提供。向所有就业者提供劳动保障和社会保障是政府和雇主不可推卸的责任,正规就业如此,非正规就业也应该如此。然而,目前,非正规就业问题上,雇主和地方政府都有推卸责任的倾向,我们认为,应通过法规的形式对于他们的行为有所约束。

  结论

  最后,我们再归纳一下本文的基本观点。我们认为,在未来的几十年中,非正规就业会是数以亿计的流入中国城市的农民工就业的主要形式。既然是多数人就业的主要渠道,城市管理者就要考虑,如何保护作为就业人口主体的人群。

  我们强调,应充分认识非正规就业的正向社会功能,它既是中国人就业的主渠道也是创造物质财富的重要渠道。进入世贸组织以后,在就业和社会资源配置问题上,我们会遇到一个基本矛盾。为与世贸组织接轨,正规就业的劳动合同就要更为规范化,为此,就不得不较大幅度提高劳动力成本,而为了保持和提高经济效益,就不得不裁减就业者;然而,为解决我国的巨大剩余劳动力的压力又必须扩大就业。怎样解决这一基本矛盾呢?出路只有一条,就是扩大非正规部门与非正规就业。上文已述,我国劳动力总共有7.1—7.2亿人,能够进入正规就业体系的大约两亿人,剩下的5亿多只能在非正规就业体系中生存。所以,非正规就业为中国巨大的失业人口、流动人口、过剩的农村劳动力留下了巨大的生存空间。

  因此,应改变目前对于非正规就业的管理对策,改变一些地方排斥非正规就业的作法,应对其采取扶持、帮助的对策。根据一些国家的经验,可采取所谓“供方干预”的方式,增加非正规就业者获得培训等类似资源的机会。在具体的政策法规中,应逐步取消城市中的那些对于农民工的歧视性规定。从社会公平的角度看,这也是协调社会各个阶层利益的必要机制。从根本上说,社会各个阶层的利益都应当得到保障,而不应该仅仅是城市居民和正规就业者的利益得到保障。

  「作者单位:清华大学社会学系、人文学院」

  文章来源:《新华文摘》2003年第3期,摘自《社会学研究》2002年第6期。

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摘要:国有企业既然是企业,则必然要追求企业利益最大化。目前,国有资产中涉及数额巨大的亏损项目核销以剥离包袱,国资委提出“要实现国有资产‘保值增值’和国有企业‘做大做强’”,不断扩张的国有垄断企业及其节节攀高的垄断利润,均表现出国有企业及其管理部门在追求国企利益最大化。但是,国有企业及其政府主管部门,从职能上应该要保障国民的利益,国有企业出现亏损及国有企业及其政府主管部门通过非市场的手段获得稀缺资源进行垄断经营获取垄断利润,会伤害其他市场主体及国民的整体利益,不能保证国民利益最大化,存在政府部门及国有……去看看

廉价劳动力与中国工业化的问题

[在“全国农民工职业安全与健康权益研讨会”上的讲话]  地点:北京市西郊宾馆5号楼第一报告厅  时间:2004年6月19日  [编者按:当前中国最大的问题是只追求效益效率而忽视普通劳动者的权益,这些里,社会上最热最火的除了资本论坛,就是MBA 和企业管理。但在所有的企业管理教材里,很少有劳工的权利和劳动标准这些内容。有些法学家居然不知劳动法的内容,谈何贯彻劳动法。五一国际劳动节本来是为劳动大众设立的节日,如今在我国却成了旅游黄金周。当前社会更多关注的是保护消费者,但很少关注保护劳动者。这种忽视底层劳动者权利的……去看看

农村基层组织:运行机制与内部冲突

内容提要:改革以来,农村经济的运行机制发生了根本性变化,但是,基层组织管理农村事务方式的变革却明显滞后。在某种意义上可以说,基层组织仍然在旧体制下运作,组织和农民之间,组织体系内部的不同组织之间,存在着深刻的不适应。本文认为,发育农民组织是重要的变革思路。  关键词:农村农民组织  从外部形态上看,农村基层组织已经完成了转变,但是,从实际运行看,旧机制依然在发挥重要作用,在有些方面甚至居于主导地位。而且,由于农村资源配置的市场化程度不断提高,乡村社会的利益格局趋于多元,组织体系出现了日益突出的不适应。这种不适应……去看看