摘要:地方保护主义产生有其理论上的必然性,但是也有其体制、制度、历史等方面的原因,经济转轨时期尤其如此。因此,要治理地方保护主义,必须强化整体利益,改革国家行政管理体制,规范中央和地方政府的关系,改革税收体制,加强法制建设,加大国有企业改革的力度,改革干部考核选拔机制。

  关键词:体制 转轨 保护主义 研究

  On The regional protectionism studing during economic reformatio

  Abstract: The regional protectionism is inevitable in theory,but there are other causation such as systems,history,ect.it is especial during economic reformation.Settling The regional protectionism must consolidate the macrocosm benefit,reform the administrative system,distinguish the functions between the center government and the region government,strengthen legal system constructing, increase the state enterprise reforming,innovate the mechanism of the assess and select of the cadre.

  Keyword:system reformation protectionism study

  经济发展中最令人头痛的问题就是地方保护主义,它使全国统一的大市场难以建立起来,公平竞争的市场环境难以形成,资源难以在全国范围内最优化配置。体制转轨时期,保护主义最厉害。上世纪七十年代末我国的经济体制开始由计划向市场转变,地方保护主义也日渐加剧,到前几年达到顶峰。我国正在进行的大规模整顿经济秩序,治理经济发展环境,其主要矛头也是对准影响社会整体福利的地方保护主义。治理地方保护主义的关键就是要弄清楚地方保护主义产生的根源,以便有的放矢的正本清源,最大程度的遏制地方保护主义。

  一、地方保护主义的主要表现

  改革开放以后,地方保护主义的发展主要有两个阶段,80年代中后期,由于短缺经济的存在引致的地方保护主义,主要表现为限制本地原材料外流,如羊毛大战、烟叶大战、棉花大战、蚕茧大战、牲猪大战,等等。90年代后随着买方市场的逐步出现,地方保护主义主要表现为限制外地产品和服务进入本地市场。具体表现有以下几种:

  1、市场封锁。市场封锁就是用行政措施阻挠和本地企业,特别是国有企业有威胁的外地产品进行本地市场,它是地方保护主义的一个主要手段。一是提高外地产品准入条件,主要是各种行政性的收费,或者技术壁垒。如食品或者化工原料就通过工商或者技术监督部门的苛刻检验,甚至通过各种“莫须有”的罪名将其挡在本地市场之外。二是完全限制外地产品进入本地市场。具体表现就是用行政命令阻挠对外地产品的采购,对使用和消费外地产品增设额外税费,对外地采购加收税费、盘剥,对过境商品滥收税费,甚至设卡禁运。如1999年上海市为了促进本地轿车的销售,规定来至湖北的“富康”汽车必须征收8万元的牌照费,当年上海只销售了24辆“富康”汽车。武汉市也采取反击措施,对上海生产的“桑塔纳”征收7万元的所谓特困费。这种封锁市场、分割市场的现象是地方保护主义的主要表现。

  2、资源和生产服务垄断。资源垄断包括两个方面的涵义:一方面就是用行政措施阻挠本地企业所需、市场紧缺的原材料流出本地区。这以八十年代为最普遍。当时处在短缺经济时期,许多工业原材料和农村生产资源供不应求。如八十年代,化肥比较紧俏,拥有化肥生产企业的地区为了保证本地农业生产所需,就禁止向外地供应。同样是八十年代,湖南省为了满足本省的需求,就禁止本省的牲猪出口广东。特别值得一提的粮食,在粮食供给紧张的时期,粮食主产区往往不销往急需要粮食的销区,而是待价而沽。另一方面就是禁止本地的大企业或企业集团向外地投资。如当前上市公司,大部分都是地方政府和企业共同努力才得以上市,地方政府为了拉动本地的经济发展,严禁上市公司在外地投资或者进行企业兼并。有的地方政府甚至把上市公司当成本地的“银行”。唯恐“肥水流入外人田”。我们从“郑百文”在地方政府操纵下破产重组就可以管中窥豹。地方垄断的另一表现就是地方的各种基础设施建设和各种商业、通讯等服务不进行招标,或者进行假设,走走过场,应付上级的检查和政策要求而已,或者暗箱操作,把生产经营权交给本地企业,其他地区的投标人只起陪衬作用。而其他地区的生产商要想取得经营权和生产供应权,只能与地方企业合作绕过地方保护的壁垒或者贿赂某些官员。

  3、容假护假。有的地方为了增加财政收入和扩大就业,对假冒伪劣产品,不闻不问,睁一眼闭一只眼,而且还与制假者连为一体,当上级或者中央来了调查组或者执法检查时,为之通风报信,致使“地下经济”滋生蔓延。一个最典型的例子就是当前假冒伪劣违法犯罪特别多,有些地方制假售假已是登峰造极,出现了假冒伪劣一个村,一条街,生产、销售、运输、仓储、保管“一条龙服务”、“社会化管理”的局面。

  4、行政执法走样。执法走样就是地方政府从狭隘的利益出发,对中央的政策有选择的进行,对地方有利的政策就执行,不符合本地利益的政策就不执行。笔者曾经在湖北一个市考察学习时,该市一名领导就曾经向我们介绍经验说,中央的政策我们是有选择的进行,对我市有利就执行,无利就不执行。这种情况主要体现在各个地区的行政执法部门纵容生态破坏和环境污染的企业和产业存在。一方面,地方政府为了本地的短期利益,不惜违背中央政府的统一政策法令,急功近利,举办一些破坏环境的企业和产业。如上世纪80年代,纷纷建立非法的小冶炼厂、小煤矿、小烟厂、小化肥厂、小纸厂,等等;另一方面,地方对中央要求取缔破坏生态环境的企业和产业阳奉阴违,拒不执行中央的政策,或者创造性的执行中央政策,甚至包庇掩护。

  5、司法护短。在地方保护主义上,地方政府除了利用各种政策、制度和执法部门外,还借重司法机关。一是当外来投资者与本地企业发生纠纷时,地方司法机构受地方政府的影响,往往会偏袒本地企业,使外来投资者受损失。二是特别是当前正处在国有经济改制时期,各地利用破产政策纷纷来注销外地企业的债权,即通过本地司法部门来操纵破产。许多企业有这样一个感受,就是打官司难,在外地打官司更难,赢的官司都可能会变成输的。地方保护主义通过司法的途径就使这种不合法的行为“合法化”,危害性、欺骗性更大。

  6、歧视性财政扶持。有些地区的企业或者产业与其他地区的同类产业相比,根本没有竞争力,如果按照市场机制优胜劣汰的原则,必死无疑。但是地方政府考虑到就业、财政收入等一系列的经济社会问题,就采取财政补贴的形式,源源不断的为这类企业注入资金,维持企业的生存。有些地方政府的领导还公开宣称,只要通过政府的财政补贴,把其他地区的企业挤垮了,今后的日子就好过了。可是其他地区都是这种想法,就导致该活的企业活不好,不该活的企业也死不了。这种歧视性竞争也是地方保护主义的一种重要形式。

  二、地方保护主义的危害

  1、导致了市场地区分割,统一、有序、公平的大市场难以建立。地方保护主义的一个最大的危害就是导致了国内市场严重被分割,市场被人为“分块”、“切丝”。一是商品市场存在明显的区域封闭性。如湖北省禁止湖南省的烟进入,甚至规定党政部门招待客人不允许使用湖南省的烟。湖南省为了保护本省的酒,也成立了所谓的烟业管理办公室,名义上协调全省的酒业生产,但是在各个行业管理办和工业管理局撤销的同时,建立这样一个机构就耐人寻味了。二是劳动力市场分割。目前劳动力市场不仅被分成了农村劳动力市场和城市劳动力市场,还分成了东部市场和中西部市场,甚至地区之间在劳动力市场上也互相设卡。如在北京就有20多个工种禁止招收农民工,上海。深圳也存在这样的问题。这就导致了目前许多进城务工的农民大多集中在传统部门(当然这与农民本身的素质有一定的关系)。三是资本市场分割,最典型的就深圳和上海,因为两地各有一家股票交易所,因此两地的企业很是少有交叉上市的。在市场被严重分割的情况下,要想建立和完善全国统一、公平、规范、有序的市场体制,发挥市场在资源配置中的基础性作用是绝无可能的。

  2、重复建设加剧,产业结构趋同,无序竞争加剧。地方保护主义大多是从本地利益出发进行产业结构调整和组织生产,具有大的盲目性和局部性,难以避免地区间结构趋同。八十年代,一些低科技含量的机械厂充斥各个地区,尤以电视、电冰箱、VCD等家电产品为最。九十年代初期各地大办开发区,争相建立和引进汽车、程控交换机、冰箱、洗衣机等企业。九十年代末期又出现了建设所谓的VCD、DVD、“硅谷热”,而且每个省都想要创造自己的品牌,都想“大而全”、“小而全”。这不是创造多元互补的产业结构,而是导致了地区之间生产结构的相似性,资源浪费、恶性竞争、区域对立。市场的地区分割也导致价格体系的扭曲,诱导厂商过度投资,使本地的生产产量大量增加,出现产品过剩,同业撕杀更加严重。这种重复建设在地方歧视性财政扶持下,变得更加残酷和不可理喻,有些根本无市场规律可循。

  3、加剧区域经济的不平衡性,影响社会的稳定。由于目前我国形成了明显的东中西三大经济块。三大块之间的经济发展差距、经济竞争力、城乡居民收入和生活水平等方面,都有很大的差距,东部明显高于中西部。地方保护主义则会加剧这种差距。中西部地区进行地方保护主义占不了便宜,反而会加大这种差距。如果东中西差距进一步扩大,就会影响国家的稳定。

  4、易于形成诸侯经济,影响中央的权威。地方保护主义进一步发展其结果就是地方各自为政,以我为中心组织经济生产和销售,追求自给自足的独立体系,进而形成“封建”诸侯经济,影响中央的权威和各个地区、各个民族的团结、稳定。

  5、官商利益共生结构更加稳定,腐败问题将会更加严重。地方保护主义的实质是行政权力违背市场规律对经济实施不当干预,这种不正当干预为行业不正之风提供了便利条件,是滋生官商勾结、权钱交易的温床。一方面,各地为中饱私囊,相互竞争,人为的“设租”。另一方面,由于地方保护主义的随机性、主观性和短期性,潜在的企业或者个人为了进入区域市场,不得不通过“寻租”来打开市场,从而导致交易费用增加和腐败行为增多。官商结构一体,又进一步加剧腐败问题。所以说地方保护主义对腐败问题有推波助澜的作用。

  6、地方保护主义不利提高企业和地区的竞争力。一是地方保护主义保护了落后。为什么要实施地方保护主义,其主要原因就是本地的企业、本地的产品不如其他地区,在其他地区的强大的竞争压力下,不得不借助政府的力量,通过政府的行政壁垒、技术壁垒和经济管制,封锁本地市场,使这些落后的企业在政府的庇护下混日子。因此,地方保护主义实质上是保护落后,不利于提高企业的竞争力和危机感。二是地方保护主义不利于实现规模经济。在市场被分割、切块、切丝的条件下,企业发展的市场空间狭窄,规模经济难以形成,规模效应和集聚效应受到了损害。三是地方保护主义不利于发挥地区比较优势。要在竞争中占据优势,就必须根据需求弹性理论和地区的资源秉赋,寻找本地区具有相对优势的产品和产业来组织生产,发挥区域优势。而地方政府采取行政手段干预市场,就修正了产品的价格,使企业和地区在战略发展的定位上,弄不清楚哪些产品是有发展前途的朝阳产品、朝阳产业。四是地方保护主义会受到WTO其他成员国的贸易指责,不利于我国经济融入国际经济大循环。世贸组织的基本原则就是缔约国之间实行最惠国待遇,成员国不得对其他缔约国的商品、货物、服务进行歧视性待遇。这就要求地方政府必须遵守世贸组织的义务,如果地方政府对缔约国的商品、货物、服务像对待本国其他地区一样实行壁垒,将会使中央政府受到WTO其他成员国提出争端仲裁的危险。进而影响本国企业进入外国市场,参与全球经济竞争。

  7、地方保护主义往往与环境污染,破坏生态环境相生相伴。在地方保护主义大旗下,许多地方对国家名文规定取消的小煤矿、小化肥、小纸厂等严重污染环境、破坏生态平衡的企业听之任之,从而使地方生态平衡被破坏。为什么我国最近几年自然灾害一年比一年严重呢?北方的黄沙、干旱肆虐,南方的水患频繁,其根本原因就是环境污染,生态失衡。虽然地方政府通过保护主义使污染环境企业生存下来,也可以为地方带来一点眼前的利益,但是却损害了整个社会,损害了全人类的福利,削弱了地方可持续发展的能力。

  8、社会总体福利受损。根据帕累托最优理论,只有在资源进行最优化配置的基础上,才能达到帕累托最优,社会福利总量实现最大化。但是地方政府对当地市场的保护、对外地商品的封锁所周到的市场分割,消费者蒙受的损失将超过本地生产者的收益。消费者将购买价格更高的本地产品。地方保护主义不仅使消费者剩余净减少,同时也导致生产者剩余净减少。从全国整体生产来讲,在地方保护主义下,生产者剩余的减少量一定要大于被保护企业的短期所获得的利益。

  三、地方保护主义产生的根源

  地方保护主义是多方面因素综合影响的结果,既是市场经济体制和分权制内在必然性,也是计划经济体制向市场经济转转轨的独特经济现象,还与我国经济制度的安排有直接的原因。

  (一)地方保护主义产生的理论根源

  1、地方保护主义是地方政府追求利益最大化的必然要求。地方政府是一个独立的行为主体,它有自己的利益。从政府经济学的观点来看,每一个地方政府就是一个理性的“经济人”,在与其他地方博弈中,必定要追求本地区社会经济利益的最大化。地方政府的独特利益性决定了每一个地方政府总是会本能地采取措施保护、推销本地的产品,资源配置向有利于本地区发展的方向倾斜。因为本地产品多销一点,本地的财政收入就多一点,就多一批工人就业,从地方角度来看值得。

  2、地方保护主义是地方政府对资源稀缺性的一种“利已”的自觉行为。经济学产生的原因就是资源的稀缺性。地方保护主义之所以产生就是因为资源数量有限,在甲地使用了就不能在乙地使用。而资源是决定地方经济发展的重要因素。因此,各个地区都会自觉不自觉限制本地的资金、人才外流,同时尽可能的把外地的资金、人才吸引进来。

  3、地方保护主义是地方政府对市场经济供求规律的“本能”利用。在一定时期产品的需求是一个定量,而生产和供给从整体上来看,具有无限扩大之势。为了尽可能多的占有定量市场份额,每一个地区都会树起地方保护主义大旗,让本地产品占领本地市场,阻扰外地产品进入本地市场。

  4、地方保护主义是地方政府面临区域激烈竞争而不得已的“能动反映”。从政府经济学来看,每一个地方

  政府或者说每一个地区就是一个市场的特殊经济主体,地区之间为争夺资源和市场会展开激烈的竞争,另外以政绩为提拔干部主要依据的作法又加剧了地区之间的竞争,特别是各个省之间,或者在同一省的各个地区,或者同一个地区的各个县之间,在提拔干部时,总有一个名额限制,如果我能通过地方保护主义比你发展得更快,我就会比你先提拔。

  鉴于上分析,笔者认为只要是市场经济,只要各地区之间存在竞争,只要资源的有限性、需求的有限性存在,地方保护就不能彻底根治。当然笔者认为地方保护主义产生有着理论上的依据,并不是笔者认同或者赞成地方保护主义,为地方保护提供“歪理由”。只是想说明地方保护主义的产生在市场经济条件下,在中央和地方分权制下有其客观性,或者说是市场经济和分权制必然伴随的一种“缺陷”(针对全国的资源配置或者社会总福利而言),这种客观性是不以人的意志为转移的,也是不能从根本上消灭的,只能尽最大可能予以遏制。

  (二)地方保护主义的体制根源

  1、经济体制上,地方政府的经济职能定位不清,使地方保护主义不可避免。虽然我国已经进行了二十多年的市场经济体制改革,但是由于计划经济体制的路径依赖性质和意识形态刚性,地方政府在市场经济条件下的职能没有完全厘清,地方政府应该干什么,怎么干不太明确。政府决策中,传统计划经济管理方式比较普遍。政府常常越位,替代市场,干预市场微观主体决策。因为地方政府的经济职能没有准确的定位,而地方政府又不可能主动削弱自己的权利,反而会利用这种模糊性强化已有的权利。错位的权利在利益最大化的目标导向下,地方保护主义就不可避免。

  2、政治体制上,干部选任考核体制加剧了地方保护主义。当前我国以经济建设为中心,经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标,地方干部政绩的评价与考核过分强调与其管辖地区经济发展业绩直接挂钩,又主要以一些标志性成绩,如上了多少项目、建了多少企业、经济增长速度是多少,这些标志性的成绩可能不是经济持续发展所需要的。这些考核指标本身无可厚非,是一种正确的激励导向。但是实践中许多地方政府为自己提拔积累政绩,会采取一切手段,不管是不是实施保护主义损人利已,也不管是破坏了生态环境,而且还打着为地方利益着想的旗号。考核制度的不全面就导致了地方保护主义有机可趁。

  (三)地方保护主义产生制度根源体制与制度有一定的区别也与一定的联系,本文把体制定义为政治和经济体制等核心制度,而把制度定义为在一定体制下的各种制度安排的集合。我国的地方保护主义除了体制层面的原因外,制度层面的原因也有不少。

  1、行政体制条块分割,政府利益主体(实施地方保护主义的主体)过多。我国是较为典型的中央集权制国家,中央各个部委与地方各个部门存在着业务上的领导与被领导的关系,每一个部委有本身的特殊利益,各级地方也是一个利益主体,更是一个利益主体。纵横交错的行政级次、级别,就把我国分成了多个行政区域。我国行政级别有中央、省、地、县、乡镇和村,一般而言,每多一个行政级次,就按几何级数增加新的行政区域,即新的利益单位,或者说新的有可能实施保护的区域。目前,我国有34个省级行政区域,236个地区行政区域,2109个县级行政区域,45000个乡镇。如果再加上条条(即部门纵向的利益关系)垄断,独立的利益主体同样呈几何数级增长。另外,我国正处在计划经济向市场经济转轨阶段,即有计划经济管理部门,又有新增的市场经济管理部门,可以说当前的政府机构与计划经济和市场经济相比较,其机构又多出了“一块”。这又使可能实施地方保护主义的区域多出若干倍。

  2、中央与地方的分权制是地方保护主义的主要制度原因。分权制使地方有一定的制度安排权,为地方政府实施地方保护主义提供了必要的条件。因为地方政府可以利用这种权利选择利于本地区的保护性制度和政策。地方人民代表大会有一定的地方法规的制定权。在目前的体制下,地方人民代表大会的制度安排也是以地方利益最大化为目标。在这一点上与地方政府的目标是一致的,地方政府也会以地方性法规的形式,为实施地方保护主义提供法律支撑。许多执法机构以地方管理为主,为地方实施保护主义提供了必要的条件。如质量监督、环境保护、工商管理、医药监督等执法部门都是以地方管理为主,地方政府可以较轻松的利用执法部门来实施保护主义。特别是20世纪80年代以来的财政体制改革,实行“税政包干制”和1994年的分税制改革,赋与地方政府税收自主权,同时也给予地方政府以自行决定投资项目、外贸及自由配置资源使用之权限。自主权的扩大就使地方政府干预经济提供了经济基础。

  地方政府承担了过多的事权,财政压力过大。中央和地方之间的分税也成为了地方实施保护主义的财政压力,对经济相对落后的地区尤为如此。以分税制为基础的国民收入再分配体制应先划分事权,然后再根据事权确定支出,最后确定各级政府应得的收入。而我国现行的分税制则先划分中央与地方的收入,在事权的划分上,中央与地方及地方各级政府之间管理体制仍很混乱,造成了事权与财权的分离,地方政府往往有事权,但是财力不够,而这些事权又是刚性,不办不行,这就会诱使地方政府实施保护主义,以尽可能的为地方增加财政收入。

  下压型财政体制也是诱致地方保护主义的重要原因。一是1994年实行的分税制改革采取的是“基数法”,而不是“因素法”,在一定的程度上固化了原有的地方利益格局。二是中央和地方固定收入划分没有完全脱离隶属关系,如中央企业的所得说归中央,地方企业的所得税归地方,地方政府存有保护本地企业的强烈动机。三是双轨运行的财政体制也在一定程度加剧了地方保护。地方保护主义盛行与谋求地方预算外资金有关。预算外资金不受财政预决算的约束,不受任何财财务和上级有关部门的监督,是地方政府及其部门的“小钱柜”。为了最大程度的获取预算外资金,地方政府不仅用行政手段向本市场企业和居民征收,还利用地方保护性制度或者政策来达到增加预算外资金的目的。

  3、中央权威受影响,宏观调控的力度不够。目前我国还没有建立完整的、统一的宏观调控体系,还不能有效的摧毁地方保护主义的樊篱,全国市场被地方保护主义所分割,地方保护主义的盛行又使中央的权威进一步被削弱,反过来中央权威的削弱使宏观调控的难度加大,地方保护主义进一步加剧。特别是分税制后,中央一般不能干涉地方的财政支出,这就为地方政府在实施地方保护主义上有更多的财力。一方面,地方政府对于歧视性财政补贴有一定经济基础。另一方面,在分税制后,中央影响和约束地方政府行为的主要手段是转移支付,但是中央政府对地方转移支付一般没有指定使用方向,所以中央利用转移支付影响地方政府行为的能力就有限,而且中央政府的转移支付还进一步增加地方政府实施地方保护主义的财力。地方政府财力的增加反过来又进一步削弱了中央宏观调控的能力。

  4、税收制度对地方保护主义具有一定激励。税制立法权的统一性使地方政府的收入不能随经济的发展和需要而逐步递增。实行分税制后,地方税立法权依然在中央,地方财政既使再困难也不得自行开征新的税种。地方政府的收入不能随着经济的发展和财政需要而增加,地方政府为了能够多享受经济发展的好处,就只能从保护主义中捞一些好处。这也是诱发地方保护主义的重要原因。税收制度所安排的纳税环节对地方保护主义具有激励导向。我国对企业征税,主要是在生产环节征收企业增值税和消费税,从企业经营效益上征收所得税。目前这两税在税收总额中占绝大部分。这种税收体制就产生一个最坏的影响就是地方政府具有投资冲动,有保护本地企业的内在动力,还有鼓励企业过度生产的内生需求。对地方政府而言,多一个企业就多一份税收。

  5、法制不完备,执法机构受地方制约太多无法独立执法。一是法制不健全。我国已经出台了《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》,主要是从保护消费者利益角度制订的,没有反不正当竞争的法律规定,《反垄断法》至今没有出台,这在客观上为地区封锁提供了生存空间。

  (四)地方保护主义的历史根源

  1、计划经济产业布局的路径依赖。在传统体制下,中央政府除了强调在全国建立独立的工业体系外,还强调大区,甚至各个省都建立自己的工业体系。这种人为的条块分割、画地为牢,助长了“大而全”、“小而全”、重复建设,阻碍了地区间分工和交换的发展。尽管中央从20世纪80年代初就陆续出台了一系列文件、政策,鼓励发展社会化分工协作,但这一问题并没有得到多大改观。据统计,在80年代我国省区间贸易比重呈下降趋势。1989年与78年相比,各省区间互相调入的消费品由38%降到36%,相互调出的消费品由47%降到38%,呈现出与市场化反向变动的趋势。另据世界银行有关研究报告,1985-1992年,我国外贸进出口总额年均增长分别为10%和17%,而国内省际之间贸易额的年增长率仅为4.8%,大大低于外贸增长速度,同时也大大低于我国零售商品总额9%的增长水平。根本原因就是省际间地方保护的逐步升级。

  2、国有产权的地方所有,国有企业与政府齿唇相依。1994年财政体制改革后,财政状况的好坏直接关系到地方的经济利益。截至目前为止,地方财政收入主要来源于国有企业的各项税收。地方国有企业经营得好,地方财政收入就比较宽裕,相反,如果经营得不好,地方企业将成为地方难以摆脱的包袱。正因为国有企业对地方政府是如此重要,或者说正因为地方政府与国有企业是一个利益的共同体,“一荣俱荣”,“一损俱损”。对于追求地方利益最大化、政绩最大化的地方政府来说,很难从全社会福利是最大化的高度来对待地方国有企业在市场竞争中的失败,放弃手中所拥有的行政干预权(即使本地区放弃,其他地区未必会放弃)。这时更多的情形就是,地方政府对地方国有企业采取保护性政策和措施。

  (五)地方保护主义是计划经济向市场经济转轨中政府替代市场的必然结果由于转轨时期我国市场体系和市场机制的不完善,决定了我国地方政府在地区经济发展过程中扮演组织经济和管理经济角色的必然性。作为一级政府组织和区域性制度供给主体,地方政府在经济中发挥着局部性的“政府替代”功能。政府替代在不同的国家有不同的功能,在西方发达国家,政府替代是了矫正市场缺陷或者“市场失效”,发展中国家实施政府替代的主要目的,则在于克服残缺市场的自发、渐进发展可能带来的更高昂的机会成本。当前我国正处于追赶发达国家的过程中,政府对市场的替代强度和范围更大,甚至把应属于市场内容的经济活动也置于行政管理之下。这就不可避免的会产生地方保护主义。

  四、遏制地方保护主义的政策思路

  (一)要进一步强调地方的局部利益、短期利益服从国家的整体利益、长期利益

  地方保护主义从思想根源上分析就是缺少长期观念和全局观念,一切以我为中心,以本地区的利益为中心,以牺牲全国人民的长期利益来谋取地方的短期利益。首先要加大地方政府市场经济规律的认识,使其意识到,地方保护主义是与市场经济规律背道而驰的,是一种短期的局部利益,不可能持久,甚至是饮鸠止渴的行为。其次要继续强调全局观念,以全国利益最大化为取向。不允许为了地方暂时的利益而牺牲国家整体的利益和长远利益。地方政府的利益与中央政府不一致时,地方利益要服从中央利益。中央政府在尊重地方经济民主,调动地方的积极性的同时,要进一步强调地方政府对中央政策、制度的服从,维护中央的权威,维护市场经济制度的严肃性、公平性。

  (二)改革行政体制,分省并市强县撤乡

  1、分省并市。分省的理由主要有三个方面:目前我国13亿人口只有34个省级行政单位(含香港和澳门),而美国2.7亿人口,却有50个州,法国有6800万人口,也有80多个省。从我国的实际来看,设置80个左右的省比较适宜。分省的成本不会太高,因为目前全国地区及地区市这一级政府有236个,可以通过地区的合并来设置省。通过分省并市,可以绝对的减少约190个省级利益主体,不管是从管理成本来讲,还是减少地方保护主义的行为主体来讲,都是有重要的意义。

  2、撤乡强县。撤乡并不是乡政府在地方保护主义上起了多大的作用,而是由于乡政府的存在,耗费了县级基层政府的财力,使县级政府成了地方保护主义的重要行为主体。我国4.5万个乡级政府,平均每一个乡级政府仅5320户,2万人,特别是中西部大多数乡镇财政收入只有100多万元,有的乡镇甚至不足100万元,年年入不敷出,依靠吃上级财政补贴才能勉强度日,根本没有财力支撑一级完全政府的运行。撤乡有其必然性。乡级政府虽然能量不大,但是数量大、形成的合力大。通过撤乡可以达到强县的目的,在县级财政比较好的情况下,地方保护主义也就会相应减弱。

  (三)进一步规范中央和地方政府的关系,合理划分事权和财权

  1、正确划分中央和地方事权。一般而言,中央政府除负责国防、公安、外交、国际国内政治事务外,在经济方面则实施宏观调控,进行收入再分配及统筹安排各项社会事业。地方政府主要负责地方行政管理、城市基础设施建设、地区经济发展和本地文教等事务。在事权的上要特别注意划分公共品,特别是交叉公共品的事权,当前引起争议的就是这一部分,地方政府资金不足的也是这一部分事权所致,而这一部分事权对地方经济发展和地方政府官员的政绩却影响最大。因此,从减少地方保护主义的压力、减少抑制政绩的角度出发,对于跨省、外部效应比较大的公共品供给应该划为中央的事权。市场经济条件下政府的经济职能主要有六个方面的作用:解决总量不平衡,周期性波动,经济结构矛盾,社会不平等,外部不经济五大问题和制定“游戏规则”。作为发展中国家还有反经济周期、反国际投机资本和促进经济跨跃式发展,推动产业结构升级的特殊职能。中央政府还要强化全国统一的经济规划,要求全国一盘棋,“不能各省各搞一套”,制定有利于公平竞争的“游戏规则”。要明确中央为宏观调控的主体,把下放给省级的所谓调控权收归中央政府(省级政府其实不是真正的宏观调控主体),各个省、地区只是中央调控政策的执行者。地方政府基于这个角色,在宏观调控上不能“越位”。各种执法部门要收归省一级政府管理,经费由省级财政保证。在执法机构上收的过程中,要搞好执法机构的监督,不能成为地方政府发展的障碍,也不能强化条条垄断。中央还可以在省级政府之外,再成立若干个省际巡回执法机构,专门处理有关省级执法部门不能超越处理的涉及地方利益的案件。

  2、合理划分财权。在合理事权的基础上,再合理划分财权。财权划分的原则就是中央与地方权责对称,即中央和地方经济管理和财力最终支配权与事权要相对称,还要能够充分调动中央和地方两个方面的积极性。根据这两个原则,凡是有利于维护国家权益和有利实施全国性统一宏观调控的税种划为中央的固定收入,与地方经济和社会事业发展关系密切、适宜地方征管的税种划为地方固定收入。地方的税源一定要稳定,不能再象过去一样把不稳定、税额不大、且不易征收的税种就全部划为地方,而稳定、税源广的税种就划归中央。

  3、建立规范的中央对地方的转移支付制度。财政转移支付制度是分税制下的一项重要配套内容,转移支付的实质是中央对地方的各种补助。在严格意义上的分级财政体制下,由于中央政府已经无法直接安排地方预算的收支规模和结构,无法直接规定地方政府的上缴任务,也不能随意调用地方财政资金,因而从总体上看,转移支付性的各种补助金便成为中央影响和干预地方政府行为的重要手段和方式,尤其是中央意图性很强的专项补助。1994年分税制改革后,中央政府为保证地方政府的既得财力而采取的“税收返还”做法,尽管也属于转移支付的一种方式,但对于这部分被返还的收入中央不指定用途,完全由地方统筹安排,对地方政府行为的约束力不强。在根治地方保护主义上,可以在转移支付上下功夫:一是对落后地区的财政转移支付援助;二是对国有经济改制中职工身份“置换”的经济补助;三是区域经济为环境保护等全局性发展支付的代价;四是老工业基地等区域产业结构调整的财政援助;五是承担粮食生产任务的商品粮基地的农业补贴。要通过这些专项的财政转移把地方政府从其难以承担的历史性、体制性、社会公益性责任中解脱出来,进而减少地方保护的压力。

  (四)改革税收体制,清除地方保护主义的内在动力

  1、改革税制,税收要从生产环节征纳向消费环节转移。目前我国的征税环节主要在生产环节,这势必促进地方保护。这个问题要求改革税收制度,即征税环节应该从生产环节转向消费环节。就是说要通过税收征环节的调整,使地方政府从保护本地企业的生产向鼓励全国各地的产品在本地消费转变,从而消除地方政府保护本地企业、保护本地产品的内在动机。

  2、调整税费关系,规范政府收入。前面阐述过,整理预算外资金就是治理地方保护主义。按照公共财政理论,政府的资金收支活动都应看着财政活动而予以全面反映和管理。市场经济成熟的发达国家,其收入主要来源于税收,而不是像我国以随意性的、不规范的收费作为财政收入的来源(目前我国的预算外资金的规模差不多与财政收入相当)。因此,调整税费关系就成了当前打击地方保护主义的重要举措。一是对于具有税收性质的各种基金和收费,通过立法实现“费改税”;二是确实需要保留的短期性收费,要纳入国家财政预算,进行统一管理;三是其余的收费全部予以取消。

  (五)加强法制建设,加大地方保护主义的打击力度

  1、加强法制建设关键就是要创新公平的竞争环境,反对不正当竞争,打破地方封锁和市场分割的局面。一是要规范市场主体的行为。市场主体不仅包括各类企业,也包括政府和各种组织。政府不能凭借手中的行政权利限制和破坏公平竞争。二是加强执法队伍建设,保证正常执法。关键就是执法部门的经费要有保障,杜绝以罚代收,要杜绝罚款提存的趋利行为。执法部门原则上要上管一级。在保证执法部门的权利同时,要加大执法人员违法的打击力度。对于执法机关、执法人员出于自身利益,偏袒一方,坑害一方的行为,必须严历打击。三是完善法律法规体系,尽快制定《预算法》、《反垄断法》等法律,为消除地方保护主义创造有利的法律环境。四是成立省际贸易仲裁委员会之类的机构,协调处理省际间的贸易争执。

  2、强化中央一级的司法体制,推行双层司法体制。要打破地方保护主义,应该适度推进司法体制改革,削减地方司法机构的部分权利,增加中央一级司法机构处理跨省经济纠纷的职能。在条件成熟后,司法可以独立于地方政府,直接受上级司法部门领导,经费由上级财政按实际需要进行拨付,这样才能使地方司法机构摆脱地方政府的影响,跳出地方保护主义的藩篱。美国的双层司法体制值得我国借签。美国各州有自己的一套司法体系,它的经费来源于州财政。同时独立于各州的司法体系之外还还有一套联邦司法体系,即中央司法体系,它的经费来源于联邦财政。联邦司法体系,从下至上,包括地区法院(District cort),上诉法院(court of appeals 0circuit court)或者巡回法院,和最高法院(the supreme court))。地区法院的设置不完全与州重合,50个州共有90个联邦地区法院。巡回法院是而跨州设置的,共13个。最高法院只裁决与宪法相关的案例,包括通过联邦巡回法院和各州最高法院上诉案例。所有的联邦法院均由总统直接任命,完全不受州政府的影响。由于美国是双层司法体制,跨州经营的公司不会受到各州政府的视性政策困扰。针对我国地方保护主义盛行的局面,完全可以借签美国双层司法体制,在地方司法体制外再设立多个中央巡回法院,协调跨省际、地区际的案子。把地方政府的影响降到最小,从而有效的抑制地方保护主义。

  3、市场经济的各相关主体要增强反歧视意识。市场经济微观主体是最能感受到地方保护的主体,要学会利用法律来保护自己的权利。对于地方保护主义,可以请求司法干预。

  (六)加大国有企业改革的力度,消除地方保护主义的微观经济基础在目前的体制下,国有企业与地方政府是亲缘关系和“一荣俱荣”,“一损俱损”的相依关系,国有企业成了地方政府实施地方保护的微观经济基础。遏制地方保护主义,首先就是要切断国有企业和地方政府这种内在的连理关系,对国有企业进行现代企业制度改革,让企业真正成为追求自身利益的“经济人”,而较少受制于地方政府的利益。地方政府不仅成为本地企业的政府,还要变成为外地企业的政府,不仅要成为国有企业的政府,还要成为其他所有制企业的政府。地方国有企业改革的主要方向是实行产权多元化,由地方政府的企业变成社会的企业。除关系国计民生的生产性企业由中央政府直接所有外,其余的地方国有企业可以实行战略性结构调整,把资产、股权转换给其他市场主体,从而割断地方政府与国有企业之间的亲缘关系,消除地方政府实施地方保护的微观经济基础。

  (七)改革干部考核选拔机制,考核指标不仅要看发展指标,更要看地方在打击地方保护主义上的力度和态度

  1、改革干部选拔方式,省级以下政府的主要干部可以推行全民直选,其他部门领导由主要干部组阁产生。地方保护主义的根本目的是追求政绩和地区短期利益。追求政绩的目的是想被提拔重用。干部考核制度改革的目的就是要杜绝干部因追求政绩而实施地方保护主义的动机。唯一的方式就是干部的“乌纱帽”不被上级政府所掌握,而是为地方的老百姓所掌握。只要这样,地方官员也就不会为了所谓的政绩而向上级讨好,也就不会为地方短期利益而牺牲长期利益。笔者认为最好的方式就是地方官员由地区人民直接举,使干部由向上对领导、组织部负责向辖区内的人民负责。

  2、地方干部的考核要把成本和效益作为最重要的指标。当前我们的干部评价体系主要是产出指标,即如修了多少路、建了多少企业、国内生产总值达到了多少,城市建了多大,宾馆有多少五星级,等等,但是不考核这些产出的成本是多少,能否产生效益,是否污染了环境,是否破坏了生态平衡,或者这些产出的钱是从什么地方来,是不是地方保护主义的增量收入,还是收刮的民脂民膏。因此要把成本指标和效益指标、生态指标纳入考核体系,看看这些产出花了多少钱,能够赚多少钱,人民是不是同意,产出的投入是不是实施地方保护而得的不法之财,只有把这些指标纳入,地方保护主义者才会具有理性。

  3、地方干部的考核要把地方官员维护中央的权威,维护市场经济公平竞争和国家最大福利方面的成绩作为考核的内容。这些考核指标不能光凭地方政府的一面之词,要以其他地区或者其他地区的市场经营主体的评价作为依据。

  (八)赋与人民群众监督地方保护主义,维护自身权益的更大权利。从根本上来说,地方保护主义的治理要靠社会全体成员、靠广大人民群众形成全力。一是要赋与社会舆论在监督地方保护上更大的发言权。二是要进一步发挥各种行业协会、消费者协会等社会群众团体在维护市场经济秩序、维护市场经济主体权益方面的作用。三是要给媒体在报道地方保护主义方面更多的新闻报道自由,通过新闻舆论力量,来遏制地方保护主义。

  参考文献:

  1、钱颖一,警惕滑入坏的市场{J},经济学消息报,2000.6.23;

  2、陈东琪,新政府干预论{M},首都经济贸易大学出版社,2000.2;

  3、周克瑜, 转轨时期我国地方政府的作用和经济行为的优化{J},华东师范大学学报哲社版,2000.2

  4、银温泉、才婉茹,我国地方市场分割的成因和对策{J},经济研究2001.6;

  5、邓大才,地方保护主义为何屡禁不止,打印稿;

  6、李春丽,铲除地区封锁的“体制土壤”{J},嘹望2002年第14期。

  (该文发表于《广东商学院学报》2003年第1期)