试论农村土地家庭永包制

——土地承包权长期化的一种模式

  摘要:家庭承包责任制是当前符合我国生产力水平的土地经营模式,但是在家庭承包制的基础上,土地承包权如何进一步长期化是目前急需考虑的问题。本文提出了土地长期化的一种模式----家庭永包制,同进对家庭永包制的概念、特点和运行机制进行了探讨。

  关键词:家庭永包制 家庭承包责任制 

  中央十五大和十五届三中全会提出家庭承包土地长期化的问题,各地农民是翘首以盼,但是承包土地长期化,选择哪一种模式较好呢?笔者认为农村土地家庭永包制是家庭经营土地长期化的一种较好模式。本文就对农村土地家庭永包制进行一些探讨。

  一、农村土地家庭永包制的概念、特点和理论依据

  (一)农村土地家庭永包制的概念

  农村土地家庭永包制是以一定时点的人口为依据,把土地资源的使用权按人口平均的、永久的承包给农户,国家对农户提出一定的责任要求,换句话讲就是以农户为基本单位进行“永包”,同时农户负有一定的社会责任。农村土地家庭永包制是在家庭承包责任制的基础上,进一步延长土地承包权的期限,扩展土地承包权的内容,强化承包权的财产权和分配权的一种土地承包长期化的经营模式。

  (二)农村土地家庭永包制的特点

  1、农村土地家庭永包制的权利规制。一是使用权永久性占有。农村土地家庭永包制的最大特点就是土地使用权永久性占有。二是承包权可以与使用权统一于农户,也可能单独存在,其单独存在就体现农户的生存就业保障权利。三是农户对土地具有一定的处置权。这种处置权不是土地非农化的处置权,而是农户转让土地使用权和承包权的权利。

  2、农村土地家庭永包制的使用约束。一是土地用途约束。永包的土地必须遵循国家产业政策和法律的规定,按照按照规定的用途使用,不能转为工业用地和房产开发等非农用地,永久性耕地绝对禁止改变使用方向。二是权利人的条件约束。永包的条件必须是集体的成员和具有一定民事行为的农民。

  3、农村土地家庭永包制的义务要求。一是生产责任。农村土地家庭永包制要求土地必须有一定的生产责任,永包的条件是每年要有一定的生产成果基数,而且要随着生产力的发展而逐步递增。这主要是防止土地任意抛荒。如不能达到合同的要求,集体经济所有者或者土地的终极所有者可以依法收回。二是税收责任。永包的土地必须按要求交纳土地使用税(或者租金)、土地增值税和生产经营中的各种税收,拖欠税金,集体或者国家可以终止永包关系。

  (三)农村土地家庭永包制的理论依据

  1、农村土地家庭永包制符合物权法的产权二重分离的原则。在物权法上,所有权与使用权分离是适应市场经济的要求,搞活财产使用权的条件下产生的。市场经济越发达,越成熟,使用权就越重要,使用权的相对独立性就越强。这是物权变化的一种基本趋势。我国地权的发展也应适应这一发展趋势。土地永包制正是这一原则的体现。在永包制下土地终极所有权属于乡村集体,使用权永久承包给农户,所有权与使用权适度分离,在这种分离的形式下强化了土地使用权,淡化土地所有权,符合地权发展的趋势。淡化土地所有权并不是否认、贬低所有权,只是为了更加突出使用权的作用。

  2、农村土地家庭永包制符合土地资本二重性的原则。土地对乡村集体而言具有终极所有权,是资本。资本的本性决定了要追求利润,既然土地对集体来说是资本,那么投资(永包)给农户后,乡村集体不能收回,但是可以回购,可以在国这有宏观政策的指导下监督使用。乡村集体把土地资本投资给农户,土地使用权作为永久使用的生产性资源,又是资产,既然是农户的自有资产,农户就有置换、盘活的处置权,这就创新了农户之间的市场机制,解决了土地使用权流转的理论障碍。

  3、农村土地家庭永包制符合法人财产权的基本准则。农村土地家庭永包制不是土地私有制,因为土地所有权还在集体或者国家手中,农民仅拥有类似公司企业一样的法人财产权,就如土地是所有权主体的一种资本一样,对农户进行投资,所有者享有获取红利和土地增值的权利,也享有土地最终所有权,但是只要承包经营者不违反法律或者国家规定的产业政策,所有者就不能够收回这种投资。承包者拥有永久的使用权和在法律规定内的处置权。这与公司制企业的法人财产权利有异曲同工之妙,基本上符合公司法人财产权的基本准则。

  二、农村土地家庭永包制是社会生产力发展水平决定的

  以家庭为单位的土地承包经营责任制是符合我国现有的生产力水平和制度的实际需要,而家庭永包制则是对承包责任制时限的永久延伸,因此,农村土地家庭永包制也是由我国现在的生产力水平决定的承包土地长期化的经营模式。

  1、农村土地家庭永包制由我国特殊的国情决定的。一方面我国生产力水平较低,城市二、三产业不发达,还不能满足庞大的农村剩余劳动力转移的需要,另一方面我国人口总量大,而且农村人口在总人口中所占的比重大,这就决定我国的就业和社会保障的任务、压力相当大,这就要求土地必须在一个较长时期内,承担就业和社会保障功能,而不能一下子全部放开土地市场,或者将土地私有化,否则将会有许多人失出就业生存保障,反而会影响整个社会发展。这就决定了土地家庭经营是一个长期趋势。家庭经营的长期性与土地承包经营的短期性和契约的不稳定性,就要求土地承包权长期化,以适应生产力发展的需要。因此,当前的国情就是土地既要家庭经营,经营权又要长期化,较好的方式就是选择土地家庭永包制

  2、农村土地家庭永包制由我国过去的发展所决定的。因为过去我国为了发展工业,采取以牺牲农业和农民的非均衡发展战略,农民的各种社会保障基金都用于扩大再生产,农民没有建立相应的社会保障基金,国家目前也没有能力拨出一定的资金帮助农民建立保障资金,社会保障只能从土地上想办法。因此,在农民没有社会保障基金的情况下,土地承载一定社会就业和保障功能是我国过去高积累、低消费的分配模式所决定的。

  3、农村土地家庭永包制是农业渐进改革的方式决定的。我国的地权改革是渐进式的增量改革,这种改革就决定了改革不可能一步到位,必须又一个较的过程。土地经营的层次和经营模式就是由这种改革的方式所决定的,土地承包的期限只能逐步延长。在改革的效率上,遵循帕累托改进的要求,这就要求我国的土地制度要在不影响社会稳定和发展速度、整体效益的前提下逐步改革,家庭承包责任制在开始是一个大多数人都能接受的模式,在经过二十多年的摸索后,再进一步延长土地的承包期限,不会引起太大的争议和阻力;在改革的路径上是先易后难,由于我国长期受公有制的影响,土地物权化难以一下子接受,这就决定了我国的土地物权化是一个逐步完善的过程,所以土地也只能随着土地物权化而由低级向高级逐步流转,这就决定在制度选择上只是先选择非物权化的家庭承包经营,再过渡到物权化的空话永包制;在改革的策略上,是增量改革和边际革命的方式,这就决定了土地权利完善也是一个渐进的过程,土地所承担的社会保障和就业功能也只能以逐步淡化,而不能一下子取消,土地的生产要素性质也需要逐渐恢复。

  5、家庭永包制是农民对体制创新的“内生”需求。我国最初的改革措施,即在农村实行家庭联产承包责任制,就是农民“内生”要求的结果。家庭永包制也是由于农业市场化过程中存在土地所有权交易障碍(因为我国规定所有权为国家所有,不允许买卖)和农民对承包土地的预期不足,而又影响农业市场经济体制和土地生产要素性质的关键问题,才内生出了对家庭承包责任制长期化的要求。

  6、农村土地家庭永包制是土地流动的“内生”需求。因为我国在土地所有权与使用权之间增设了土地承包权,这就使行土地使用权的流动有两种情形,一是土地承包权和使用权同时转让,这种情况就是我们平时所说的土地转让,它可以弥补所有权不能流转的缺陷。虽然承包土地可以流动,但是承包使用权的商品性、价值性和财产性却至今尚无定论。另一种是只转让土地使用权,即土地在所有权与承包权分离的基础上,再进行第二次两权分离,承包农户保留承包权,转让土地经营使用权,其转让不超过第一次承包的期限,承包农户仅以一纸契约获得土地报酬,这种报酬如何支付,其存在的理论根据是什么并不清楚,也没有任何文件规范。如果是生存、就业和社会福利功能的体现,没有法律依据。如果是“租”的性质,其财产性又不明确。因此,土地双重两权分离的理论基础不充分使承包土地的财产性质受到了制约,而现在土地流动又是目前农村制度需要解决的最大难题,也就说土地流动的相关制度是市场及其微观主体的最需要的制度,因此家庭永包制是土地流动的“内生”需求。

  三、推进农村土地家庭永包制的现实意义

  农村土地永包制使土地经营模式有了比较准确的发展方向,是对家庭承包责任制的创新,适应了市场经济的要求,比较彻底的解决了农业发展的土地制度供给瓶颈,提高了农民对土地的预期。农村土地经营模式从家庭承包责任制向家庭永包制过渡对完善农业经济制度,推动农村土地市场化有不可估量的意义。

  1、农村土地永包制是农村家庭承包责任制的重大突破。家庭永包制继承了家庭承包制的合理“内核”,即以家庭为单位,确保了农民的就业生存保障的权利。可以说具有家庭承包责任制的特点。但是又突破了家庭承包制的范畴,农民的承包权不是暂时性的、短期性的,而是长期占有,是对家庭承包权承包期的无限延伸。

  2、农村土地永包制降低了交易费用、管理费用和磨擦成本。由于乡村集体与农户之间的行政关系变成了所有者与经营者之间的有关土地使用的委托代理关系,定期契约变成了一次的契约,节约了谈判成本和契约成本,减少了集体与农民的讨价还价的时间和成本;减少了集体这个本身就不存在的经营单位,经营边界缩小,进而减少了阶段性分配费用;由于农户与集体之间的上下级行政关系变成了土地所有者与土地使用者之间的关系,集体只负责土地的使用和土地经济实现形式的实现,没有必要再对农户的生产经营进行管理,减少了集体的管理费用。

  3、农村土地永包制提高了农民的预期,投资收益内在化。由于土地变成“自己的”,农民就不会再担心对土地进行长期投资后,不能及时收回土地收益。这就为农民进行长期投资提供了动力机制和收益保障机制,也就是土地的收益内部化。因此,农村土地永包制就解决了农民不敢投资和土地投资不足,肥力日趋递减的趋势。

  4、解决了土地流转的难题。在家庭承包制下,承包土地流转有一个难题,即承包农户既不是土地所有者,也不具有一定的物权,为什么可以进行有偿出售的问题。而家庭永包制下这一难题就迎刃而解,因为在永包制下,土地在一定程度上确认为农民的财产,是财产就必然有一定的价值,从而承包者就可以对其出售。

  5、为农村吸纳社会资金创造了条件。在土地永包制下,土地变成了真正的生产要素,而且土地还是不动产,因此具有保值、增值功能。因此,许多投资于股票、存款和债券的资金就会转向投资于土地,这既解决了农村投资长期不足的问题,也扩大了土地流动的范围,提高了土地流动的成功率,提高了土地流动的频率和速度,促进了农村地产市场的完善。

  四、创新适应农村土地家庭永包制的相关制度

  农村土地家庭永包制是继中国解放初期的土地改革、二十世纪70年代末和80年代初期的农村土地家庭承包经营责任以来的第三次土地制度大变革,这一制度的变迁需要其相关制度与之配套。

  1、制定土地财产法,明确承包土地的财产权。个人财产权的法制化与延续性是西方国家繁荣昌盛的根本原因。在中国这样一个不太重视产权,没有维护产权习惯的国家中,只有确立土地财产权的法律依据,才能保证农业资本的扩张和积累,才能获得农村社会发展的永久动力。据此,应制定《土地财产法》,或在宪法中明确集体所有土地的农民承包使用权和承包权是一种财产权。农民所拥有的集体所有的承包使用权是农民以合同契约形式取得的一种财产权,在合同有效期内为农民所占有、经营、使用,其产品为农民所支配,在规定的使用期限内可以继承、再租赁、赠予、拍卖、抵押、入股。使农民的土地财产权在长度、广度、独立性和确定性上保障。

  2、所有权逐步由集体所有向国家所有转变,提高土地市场化配置效率。在承包权由定期变成永久后,所有权应适应这一变化,由集体所有,变为国家所有,集体可以作为国家土地管理的代理人。因为如果在土地永久化后,土地还由国家所有,土地就无法进行社会化配置,跨区域流动还存在许多障碍。从实际上看,当前土地的终极所有权在国家所有,集体所有权的体现就是经济实现形式即收取提留和鉴定承包合约,集体没有最终处置权,所以集体也只是名义上的所有者,或者说所有权的代理人,真正的所有者仍然是国家。当土地承包权长期化以后,集体也不需要鉴定合约了,其所有权主体地位更加名不符实了,不名正言顺如回归土地代理人的位置,又符合地权的发展趋势,而且还有利于土地管理和土地生产要素在社会范围内发生作用,可以更加有利于保护农民的承包权。

  3、建立土地保障的替代机制,逐步还土地生产要素性质。要积极而稳妥地推进农村社会保障制度改革,逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会和制度。采取“因地制宜,量力而行,形式多样,农民自愿”的原则,多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。途径是先通过建立“承包地+个人帐户”的双重社会保障制度,积累社会保障基金,在积累一定的资金后,承包地的保障功能逐步退出,即将“承包地+个人帐户”的双重保障体制向单纯的“个人帐户”式的社会保障制度转化,还土地以正常的生产要素性质,尽可能的发挥土地的经济功能。

  4、农地承包权证券化,加速土地使用权市场化。土地承包权的财产性质与一般有价值的财物有所区别,由于固定性,且难于分割携带,其流动范围、速度、方式都受到限制。这就要求对土地流动的载体进行创新。80年代以来,国际金融市场上出现了融资方式证券化趋势。美国、日本等发达国家,不动产证券化的历史都在20年以上,我国要保证农民的土地财产权犁实现,促进农地承包使用权市场化和流动化,必然要走农地证券化这一条路,推行土地承包权和使用权证制度。使用权的标的只是地表及地表附属物。确定初始使用后,给使用者颁发《土地使用权证》,以维护农地使用权的权威性、严肃性,使使用者有较完整意义的使用权,使用权证在承包时一次性签发,作为土地交换的媒体土地实物交易。一般以1亩为单位(类似股标1元1股),允许承包期内在使用权市场上收交易,土地使用者的权利义务关系随券持有人(证券持有人交易时要在土地管理机构过户登记)进行流动。土地使用权证的所有者,又要将土地委托、租赁给农户经营,也可抵押、入股,实行使用权的二次分离,土地使用权证交易实行权属登记制度,对权属变更进行监督,按照“认地不认人,地证合一”的原则,集体所有权主体只与最后登记在册的土地产权主体发生契约的责任关系。农地证券化是农地市场化的载体,也是提高农地配置效率的前提条件。

  5、完善农村土地税制,合理分配土地收益。一是要开设土地增值税。增值收益应在终所有者、乡村代理人、承包农户、经营使用者之间按各自的地位、作用和投资各取所获。级差地租Ⅱ归使用者,级差地租Ⅰ归所有者。二是要开设土地赠与和遗产税。

  (该文发表于《南方农村》2001年第2期)

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