城市化是“规划”不出来的

  鉴于近来“规划城市化”的潮流大涨,本文唱一点反调。我不是反对“城市化促进经济增长”的命题,而是不能同意以为政府已经掌握了城市化的“客观规律”,就有能耐通过“规划”城市化来促进经济增长。

  规划困境

  的确,“城市”--人口和各种资源在空间上的积聚和集中--的形成,从来是非常“主观”的事情。问题是,城市是数之不尽的“主观”在竞争中“凑”到一起的结果。挥舞权杖,划乡为“城”是可能的。但是其他因素来不来“凑”,最后可以“凑”到什么程度,向来由不得政府一家。粮食能不能集中,水怎么样,买卖是否汇聚,交易会不会红火,“人气”如何……,琐碎的事情无数。一个城市最后在哪里扎根,究竟能不能“坐大”,要在琐碎中定乾坤。官家下令“造城”,倘若民间不“买单”,造一座空城没有什么意思吧?

  比较可以肯定的,作为商业中心的城镇,向来是自由市场的产物。关于希腊“城帮经济”,史家和理论家一致结论,那是“自由民”的杰作。后来的伦敦、纽约和老上海,离开自由市场不可想象。我国明清年间的四大名镇,又有哪一个是靠父母官“规划”而成的?

  道理在于,组成城市的各种要素,一旦集中到甲地,就不得不放弃流向乙地。要比较每一种要素流向何地对它的主人为优,“琐碎信息”无数,需要靠“分权、自由流动、自主交换”的体制才处理得了。“中央计划”当局以为用一个“主观”代替无数相关的“主观”来做决定,可以更理性、更科学、更伟大。可惜试验的结果,到处一败涂地。你有没有看见,为了料理那个曾经辉煌的“中央计划工业化”的后事,人们多么辛苦!如果连规划产业那样的简单功课都没有做好,要“规划”城市化,岂非痴人说梦?

  城镇化、更危险

  比较起来,“城镇化”可能比“城市化”还要危险。道理在于,乡镇是整个国家政权金字塔的底部,代表正规的国家机器直接面对农民。这一行政层次,官员的收入水平低、升迁的机会少,本来就内生着种种升级无门的“紧张”。现在“城镇化”大张旗鼓,还不是要把这种紧张大大释放一把?三数年前,有人“规划”全国将出现5万个小城镇,每镇吸纳2000个农民就业,就是1亿之众。数字何其诱人!只是我们不妨检验一下:几年来全国小城镇究竟实际容纳了多少农民?又“开发”了多少农地?增加了多少干部人数、机构连同他们的“花费”?

  这不是说“小城镇”就一定没有戏文可唱。如同“城市”一样,镇同样可以积聚、集中经济资源。问题在于,政府同样没有足够的信息处理能力,来“规划”什么“城镇化”。哪里可以兴镇,哪里只能勉强为之,哪里干脆搞不成,是高深莫测的学问。靠“国土制”加“行政升等”来刺激,“城镇化”吸纳农民劳动力的“预期”没有实现之前,土地滥占、官僚膨胀、乡镇债务危机、农民负担等等就可能“升级”到不堪负荷的地步。“危险”一词,由此而来,应该不是危言耸听吧。

  无论如何,城市化--城镇化也一样--是经济要素在空间积聚、集中过程的一个副产品。本文的重点,是指出不同的体制和动力机制将产生极其不同的城市化。愚见以为,在“行政规划和权力租金驱动”和“市场自由流动组合”之间作出取舍,比在“城市化”还是“城镇化”之间作出选择重要得多。也许,提高我国未来城市化程度的最好办法,是把“城市化”或“城镇化”从政府未来发展大计中一笔勾掉。

  公司兴城镇

  在现存体制下,政府官员和专家们指点江山、规划城镇宏图,既可能束缚某些有潜力更大规模积聚经济要素的城镇的手脚,也可能为那些毫无希望充当中心的地方浪费土地、浪费投资大开绿灯。

  事实上,近年城镇建设大有苗头的地方,都由公司充当先锋。市政投资公司、市政建设公司、房地产开发商、市场公司(就是公司制的市场)、以及高科技园区公司等等,风起云涌,不一而足。上海、深圳、大连、中山等地,成长起一批有摸有样的城市业务公司。到小城镇去看看吧,能够发达起来的,总有公司或公司群作为支撑。广东的容奇镇,离开科龙等一批乡镇明星公司,不可想象吧?浙江的横店镇,你说究竟是政府在办,还是横店集团在办呢?

  问题是,目前大多数涉及城镇建设业务的公司,仍然是“半政府、半公司”的体制。所谓半政府,就是城镇建设业务,或由政府直接垄断,或高度受到政府管制。除了少数例外,各地城镇建设开发公司,基本都是政府控股,或者至少也是政府控制。如上文所述,征地求租、升级升等两大动力,就是经过政府这只“看得见的手”,伸向城镇开发业务的。

  因此,有必要考虑在城镇开发市场上消除行政垄断的问题。就是说,政府要从城镇建设、开发的市场业务里退出。如是,那些半政府、半公司的城镇建设机构,就有望转变成仅仅受《公司法》调节的“全公司”了。这件事情并不麻烦:政府只要出售目前在市政相关公司的股权就可以了。反正城镇化的“旺地”,不怕没有人来买这些股权。无人光顾的地方呢?必定是积聚资源毫无希望之地,那还不如歇息吧。

  “城镇公司”,有何不可

  城镇建设开发主体的公司化,有一个问题要解决。现在城镇建设开发,方方面面的公司虽然有多有少,但在总体上都是由政府在“牵头”。要是开发主体换成了公司,由谁来全盘掌握、协调呢?

  解决这个难题,需要设立一种特别的公司--城镇公司。所谓城镇公司,就是城镇开发建设的“业主”。它由法律批准成立,是一个法人机构,主要职能是依法设计、规划城镇开发建设各项事宜,负责筹资,然后用合同的方式,委托各家专业公司从事城镇开发建设实务。

  不要以为“城镇公司”是乌托邦式的空想,它在经验上是存在的。1995年我在洛杉矶念书的时候,邻近的橘县发生金融风潮,该县把发政府债券所得资金用于投机,不料被全部套牢,弄得堂堂加州第一富县,只好宣布破产!在美国媒体的跟踪报道中,我听到一个出现频率较高的词汇--“县政府经理”,因此有了兴趣:县政府又不是公司,何来经理?

  经人指点,我知道原来美国有些地方政府非常象一间公司。县长等政治官员,当然出自民选。但是政府掌握的财政资源,并不由政客直接控制,而是由议会聘任经理专司管理,如同公司董事会聘任总裁一样。再进一步了解,美国许多城镇,根本就是公司体制:依法设立,拥有特许的管理权(甚至包括从事民政),是一个公共公司的法人。

  也不要以为,城镇公司只有在美国那样的地方才可以想象。袁庚先生创办蛇口工业区之初,用的就是香港招商局体制,无非就是尽“业主”之责,筹划、筹资,组织开发,不那么象一级政府。后来各地许多出口加工区、开发区、高科技园区,虽然设立了政府体制的“管委会”,但是考诸其实际情形,更象“业主公共公司”,而不大象传统的政府机构。至于“中关村园区公司”和“上海张江高科技园区公司”这样担负着新兴城镇开发重任的,本身就是公司体制。把“管委会”与“园区公司”合而为一,难道不就是中国的城镇公司?

  城镇公司最大的好处,就是将城镇开发建设与行政等级脱了钩。城镇公司没有行政级别,也没有行政权力。它们只好用经济的办法、而不是超经济的强制手段来办城镇。城镇公司办得好,可以上财富500强,但不需要涨行政等级;没有条件办大办强的,作为中小企业(小城镇是也),也不坏。实在不能勉为其难的地方,那就算了吧。一个田园风光的乡村,实在远胜于现在许多“拔苗”而成的“城镇”。

  公司追着市场走

  切断了与行政权力的联系,城镇公司只好追逐市场。我们虽然一再强调城镇是诸多要素“凑”合而成,学问深不可测,但并没有断言城镇的积聚没有线索可寻。细心看一看,农民工往哪里流动,市场往哪里集中,投资者对什么地方更感兴趣,企业往哪里“迁徙”,那些地方一定大有名堂。

  这些信息早就在各类要素市场里显现。问题是,国土制和行政升等的城市化(城镇化)对此根本视而不见。政、城分开之后,城镇公司还会不会对此熟视无睹呢?我以为,不会的。城镇公司要在市场竞争中积聚资源,不跟着市场走,它何以生存、何以成长壮大?

  当然,城镇公司也可以对市场下注。一时谁也不看好的地方,城镇公司可以慧眼独具,先行投资、开发,直到吸引大批跟随者蜂拥而至。但是,城镇公司冒此类风险的时候,要承担独立的的民事责任。你下注下错了、血本无归吗?你就拿你公司的财产、信誉、法人生命来“补偿”。断不能象时下行政驱动的城镇化,“套”了大量纳税人的财政款项之余,再来一个“新官不认旧帐”。

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