简议投融资体制改革

据报道,由发改委起草的《投资体制改革方案》已经国务院常务会议原则通过,在完成最后修改之后,将公布实施。方案起草至今,历时5年半。在中国改革的历史上,并不多见。一方面说明问题的重大和对问题的认真,另一方面也说明了政府效率的低下。与此同时,金融改革也在紧锣密鼓,国有商业银行注资改制上市已经拉开序幕,银行业新一轮对内开放随着东北振兴银行的建立悄然而起,资本市场的改革和发展也有了新的举措。这一切预示着,投融资体制的改革将会取得一些重大的突破和进展。

中国经济是一个靠投资拉动的经济,不仅是由于中国的投资率是世界各国中最高的,且在波动中呈提高之势,而且是由于投资的增长与经济增长的相关度很高,对经济增长的贡献很大。80年代的投资率平均为36%,90年代平均为38.4%,近三年有了进一步的提高。2002年,固定资产投资与GDP的比例为42.2%,超过了1993最高时的37.7%,去年达到了47.3%,然而,由于投融资体制的限制,中国投资的效率却比较低,且呈不断降低之势,进而影响了经济增长的质量。因此,改革开放二十五年,我国虽然一直保持了高速的经济增长,但社会财富却没有同步增长,人民的生活水平还相当低,我国依然是一个比较落后的发展中国家。

在20多年的改革开放中,我国的投融资体制始终是经济体制改革中一个相对滞后的环节,其基本问题仍然是政府主导和国家垄断。如果说在三大需求中,出口取决于国外需求,随着加入WTO,其经营完全放开,由企业决策;消费主要取决于收入的增长,其市场化程度也比较高,效率也相对较高,只有投资领域的市场化程度最低,是政府干预最大的地方。最近几年,实行积极的财政政策,积极作用是稳定了经济增长,消极作用是增强了政府在投资领域的干预。特别是由于将"GDP"和招商引资作为官员政绩的考核标准,地方政府就主要拿投资做文章。从理论上讲,高质量、有效益的投资需要市场导向,符合市场规律,但政府投资和政府主导下的投资必然是领导人利益导向的,有时可能只符合人事运作规律,投入产出率较低。于是,出现了许多奇怪的投资现象。很多地方几乎是一任领导,有一种发展思路,就有一批工程;班子一换,工程也就无人接续。投入了资源,有了投资完成额,增加了GDP,却没有任何收益!还有一些地方引入外资不计成本,把工业用地全部批租了,使得未来的发展没有了余地。地方政府的投资竞争是造成投资过热的体制性根源,去年上半年,中央政府主导的固定资产投资额同比下降了7.7%,而地方政府的投资额却增长了41.5%。政府主导的投资与国家垄断的金融体系形成了风险连带体系,银行贷款越来越集中于政府投资的大项目、大工程,期限越放越长,由10年到15、20年,甚至25年。四大国有商业银行的中长期贷款比例在45%以上,如果考虑短期贷款中有20-25%的不良贷款,这样,长期贷款比例接近60%。按任何银行业经营的理论看,这都是一个非常危险的事情,也是中小企业融资难的基本原因。另外,政府主导下的投资经常成为权力寻租的场所和中介,据说一条高速公路就有一批官员倒下,房地产发展中土地批租的问题不断,就是这一问题的集中体现。

投资和融资本来就是企业的事情和权限,政府既做不了,也做不好。《投资体制改革方案》首先要做的就是,让诸神归位,尽量减少政府对投资项目的参与,不仅大大削弱了政府对投资项目的审批权,而且增加了政府投资项目也要引入市场机制的内容。所以,了解方案内容的人士评论说,发改委是"自废武功",自我释权。在纠正政府越位的同时,该方案也校正了民营企业在一些投资领域的缺位现象,在过去几乎由政府垄断的基础设施建设领域,不仅允许民营企业投资那些有收益的项目,对那些回报没有保障的项目,也鼓励各级政府要创造条件,利用特许经营、投资补助等多种方式,吸引社会资本参与。与此同时,在银行改革中也加入了吸引社会资本和外国资本参股国内商业银行的内容。

从长远看,只要投融资改革的措施能够真正实施,政府职能转换将会加快,公平竞争的市场环境也会逐步形成,投融资的效率将会提高,经济发展的可持续性将得到增强。从近期看,这次改革也会缓解目前经济发展中出现的矛盾和隐患,比如说,能源紧张,开发区泛滥,一些行业重复建设严重,表面上看是投资增长太快所致,实际上,政府主导下的土地批租、盲目招商和滥搞开发区起了很大作用。通过改革减少了政府的上述行为,挤出经济增长中的泡沫,有利于保证今明两年经济的稳定增长,对于金融改革的顺利推进也有重要作用。

这次改革显然是投融资领域的一个进步。然而,受各种因素制约,不可避免地会造些一些新的扭曲,留下一些缺憾。第一,此次改革虽然压缩了政府干预市场的空间,但是政府依然停留在一些本该大规模退出的投融资领域,在相当长的时间内,一些具有良好盈利前景的基础建设和金融机构,政府投资和干预还会占主导地位。离开建立"公共服务型政府"的目标还相去较远。第二,政策虽好,但实际操作性成问题。虽有发改委自我释权在前,但地方政府却并不一定跟着学样。在其它政府改革配套措施没有跟上,又缺乏将政策落到实处的具体手段的情况下,改革的成效将会大打折扣。第三,政府花钱买体制,决心很大,但现有的办法仍然不能割断政府投资与金融体系的风险连带关系。因此,对于投融资改革的成效,还不能过早地下结论。

2004/02/15,于北京方庄芳城园寓所

通信地址:北京方庄芳城园二区四号楼1905室,邮编:100078

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