非营利机构的经济学

——兼谈民办教育的合理回报

作者:世界银行

盛洪:今天的题目是《非营利机构的经济学》,正好张春霖在这方面有一些研究,他是社科院经济所的博士,在经贸委干过5年,后来去了世行,一直在关注企业改革,最近又开始关注事业单位改革,这个对应的概念就是非营利机构。张春霖的经济学功底非常深厚,尤其是在制度经济学和产业经济学方面很有研究,而且有丰富的经验,无论是在经贸委还是在世行的时候都很注重具体调研。下面就请张春霖来做演讲。

张春霖:谢谢两个研究所给了我这个机会来跟大家探讨非营利机构的问题。非营利机构的问题应该说不是一个研究非常深入的问题,至少从一个经济学家的角度来看,经济学对于非营利机构这个制度的理解是非常有限的,但是在实践中又确实面临着这样的问题。我以前一直是关注国企改革的,我之所以接触到这个问题是因为我们国家的事业单位改革碰到了这样的问题,迫切的需要经济学家、理论家去解释非营利机构是什么东西、怎么回事。应该说大家从基本的概念开始就有一些误解,如果从理论的角度去深入解释这样一种制度的话就更是离实际的要求存在很多的差距了。所以我今天可能更多的是提出一些问题,给大家介绍一些文献和已有的观点,在这个基础上进一步讨论一个比较具体的问题,就是我国现在的民办教育的制度选择问题。

说到非营利机构可能大家有很多不同的理解,现在我先讲一下我所谓的非营利机构是什么样的。在经济学和法学文献中,非营利机构这个概念的核心是所谓的不分配约束,真正让非营利机构与其他机构、其他生产单位、其他企业、政府机关区分开来的就是不分配约束。所谓的不分配约束是指非营利机构不能向它的任何控制人来分配它的净利润。所谓的控制人是指对这个机构行使控制的人,不一定是这个机构的创始者,不一定是这个机构的投资人,他可以包括这个机构的信托人,可以包括这个机构的董事、管理人员以及员工。任何人,只要对这个机构行使着控制,就不能获得这个机构的净利润或者说净盈利,也就是说非营利机构的净盈利是不能够分配到某个具体的人身上的。这定义可能有些人会觉得狭窄,因为它首先没有包括俱乐部式的非营利机构,因为很多非营利机构不是提供服务的,不是向别人收费的,没有什么净盈利的概念。它本来就是一个俱乐部,在我们国家像工会、妇联就是这种属于类似于俱乐部的非营利机构。而医院就更类似于我们刚才说的那种,是收费的,有盈余的。在国外俱乐部式的非营利机构是比较多的,各种各样。我们今天探讨的主要不是这种俱乐部式的,而是收费的、有盈余的,说得更学术化一点就是作为服务提供者的非营利机构。

在我们日常的生活中,媒体的讨论中,甚至一些政策文件当中有各种各样关于非营利机构的误解。比如说有些人顾名思义,把非营利机构看作是不收费的机构,应该是一种施舍、救济,提供免费服务的机构。这种理解是错误的。实际上经济学中这种非营利机构是要有足够的收入来覆盖它的成本的,是有它的运作成本的。还有人认为非营利机构不能高价格,不能赚钱,是一种提供低价服务的机构。这也不符合实际。因为现实中我们的很多非营利机构都是按照市场价格来收费的,是有盈余的。大家可以注意,现在的政策文件中,非营利机构的“营”用的是经营的“营”,而不是盈余的“盈”,就是说非营利机构不是没有盈余的机构,非营利机构是有利润的,它只是不分配这些利润。

还有一种误解是非营利机构是不在乎成本的,它就是想干事,成本高低无所谓,这种理解也是不对的,任何一个机构都要覆盖它的成本,都要尽可能减小它的成本。我还听到过另外一个误解,认为非营利机构是低工资、低报酬的机构,非营利机构的工作人员都是要忍受低待遇的,都改成非营利机构了谁还愿意去工作呢?这其实也是一种顾名思义,认为去非营利机构的都是一些志愿人员,都是觉悟比较高的人。这种理解也是错误的,实际上世界上的非营利机构中,像医生、专业人员,包括CEO这些人挣的都是市场工资。这些都是概念上可能产生的误解,在这里我先解释一下。

下边我想讲三方面的内容。首先,我想和大家探讨一下非营利机构在中国处在一个什么样的地位?这样一个制度安排在中国的社会经济发展当中,人们能指望它扮演一个什么样的角色?它实际上又扮演着什么样的角色?然后主要的部分我想向大家介绍一下经济学文献中对于非营利机构的一些研究成果。最后探讨一下中国现在面临的若干具体问题之一,也就是民办教育的制度选择问题,从经济学的角度来谈几点自己的看法以引发大家的讨论。

首先,中国有没有非营利机构?前几年我们在事业单位的改革领域有一个主要的研究成果是,非营利机构应该成为中国事业单位改革的主导模式。这个观点似乎给人一个印象就是现在还没有非营利机构,或者说至少提出一个问题,我们现在的事业单位、民办非企业单位包括我们这两个研究所(是指天则经济研究所和上海法律与经济研究所---整理者注),这些单位是不是非营利机构?刚才盛洪说了,我们这两个研究所都是非营利机构。但是是与不是有什么标准呢?换句话说,在我们的法律条文里边有没有非营利机构这个概念。比如有人说,我们是股份有限公司,因为在工商局我们是按那个注册的,按《公司法》中股份有限公司的规定注册的。我是合伙企业,是按《合伙企业法》注册的。我是国有企业,是按《全民所有制工业法》注册的。那么非营利机构有没有这样的概念,比如说我是在什么地方注册成为了非营利机构。按我的了解在我们的法律里边应该是没有这样一个概念,法律里边并没有规定怎么搞就算是非营利机构。但是我们的事业单位是有法律依据的,事业单位是我们的几个基本法人中的一个。那么事业单位是不是非营利机构呢?国务院管理条例对于事业单位的定义是,为了社会公益目的设立的社会服务组织,是国有的,国家机关主办的或者其他机关利用国有资产主办的。事业单位按照定义就是国有的,不存在非国有的私有事业单位,它的活动领域是教育、科技、卫生、文化等等。这个概念里面并没有说利润可不可以分配,事业单位赚了钱可不可以分配给它的管理者,它的员工,分配给它的财政部、财政局或者它的上级主管部门。有关的财务规定是有的,但是定义里并没有讲得很清楚。民办非企业单位就是非国有制事业单位,是公民个人利用非国有资产主办的,这里讲到了从事非营利性社会服务活动。非营利性社会服务活动是说不收钱才叫非营利,还是说只收成本不赚钱才是非营利,或者说赚了钱以后不能分配才叫非营利。这些都说的不是很清楚。

具体到行业上来看,可能几个主要的行业,像在医疗卫生的改革中可能非营利机构的角色是定义的最清楚的。2000年医疗卫生行业改革的方案说了,新的医疗卫生机构管理体制当中要分成三类,所有机构都要分成营利性机构和非营利机构。国有就没有营利性机构了,所以就分作国有非营利,非国有营利。那么什么样的机构就可以算作非营利机构或者应该划入非营利机构呢?卫生部的规定说,为社会公共利益服务而设立和运营的医疗机构,不以营利为目的。不以营利为目的是指不赚钱为目的呢还是不以分配利润为目的呢?它的收入主要用于弥补医疗服务的成本,实际运营中的收支结余只能用于自身的发展。从后边这个话来说,它的概念是利润是不可分配的,只能用于自身的发展。它的职能定位是基本的医疗服务。我们的医疗卫生机构到2002年的时候差不多都已经是非营利机构了,营利性医疗机构的病床数、门症人数、住院人数大概只占2—3%,这其中一个因素是实际上很多私立的、民办的、营利性的医疗卫生机构都要戴红帽子,把自己登记成为非营利机构。这是一个现象,所以这个数字可能被低估了。但是大局恐怕是这样,80—90%的医疗卫生服务都是由非营利机构提供的。

在科技体制改革的过程当中,最近一次的科技体制改革,1999年中共中央、国务院的决定是这样的,对于向社会提供公共服务、无法得到相应经济回报的科研机构应该按照非营利性科研机构管理。为了实施这个决定,2002年12个部门发了一个38号文件。这个文件的内容之一是明确了哪些科研机构应该被转为非营利机构。在这个文件中,非营利机构是被看成了一部分社会公益性的科研机构的改革的目标模式。那些主要提供应用型基础研究和提供社会公益服务,无法得到相应的经济回报,确实需要政府支持的科研活动。这里有一个很重要的特点是它在定义的时候考虑的一个非常重要的标准是无法得到相应的经济回报,所以需要政府支持,也就是说市场上是赚不到钱的。医疗卫生改革就不一样,医疗卫生改革基本的职能定位是基本的医疗服务,收支结余用于自身发展等等。而科技体制改革更多的强调的是在市场上无法得到相应的经济回报。在实际操作中,前几年搞了两批试点,大概有205个科研机构转制,其中73家转成了非营利机构。当时在转成非营利机构的同时还要求它们裁员70%。

在教育行业,教育行业最基础性的规定是《教育法》第25条,任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。这就等于是说所有的教育机构都必须是非营利机构。后来的《社会力量办学条例》在《民办教育法》之前,《社会力量办学条例》基本上遵循了《教育法》的这条规定。然后就是大家都知道的《民办教育法》第51条所谓的“合理回报”,就是说在扣除办学成本、预留资金以及按国家规定提取其他合理费用之后,出资人可以从办学结余中取得合理回报,然后把具体的方式留给国务院,由国务院决定。《国务院民办教育促进法实施条例》出台,4月1日开始实施了。对于《民办教育促进法实施条例》的细则,我觉得可以概括成这么几点,或者说有几点看法:《民办教育促进法实施条例》区分了两类民办教育机构,有一些是不要求取得合理回报的,有些是要求取得合理回报的,对这两类做了不同的政策考虑。而这两类不是到什么地方去注册,而是在它的章程里边做出规定,在学校的章程里边就写出了是要求取得合理回报还是不要求回报,注册的时候都是民办非企业单位,没有什么区别。然后第二步就是对这些要求取得合理回报的民办学校做出一系列的限制。这些限制表面上看起来是为了防止它追求高额回报引起一些不良后果。第一,税收优惠不一样。是说如果你是要求回报的,那么政府就不能白给你钱了,不能给你优惠了。然后规定回报必须来自办学的结余,首先要扣除法律规定要扣除的那些东西,然后才能取得回报,不能影响学校的长远发展。再一个民办学校之间要有一个比较,看三个指标:第一,收费;第二,用于教学活动和改善教学条件的支出的比重;第三,办学水平和教育质量。

先看这个三个指标和其他民办学校之间比怎么样,如果不如人家,你取得的合理回报却比人家高,这是不允许的,政府就要管,要处罚。再一个限制是必须得向社会公布信息,办学水平、教育质量、财务状况必须得向社会披露。另外一个限制是取得的回报比例要由董事会决定,要报省级机关备案。现在备案这个概念也比较重要了,不仅仅是说你已经做了就通知他一声,这个差不多可以被理解为批准,如果我不给你备案就是不批准了。这样,我理解《民办教育促进法实施条例》和《民办教育法》相比,有一个很大的差别或者说进步,就是把民办学校分成了两部分,一部分是真正的非营利机构,就是不要求合理回报的,另外一部分差不多可以叫作准营利机构,像是一个营利机构了,但是受到种种限制,可以赚钱但是要在划定的框框之内,按照划定的方法来赚钱。

卫生、教育、科技差不多是我们国家现在最重要的三个公共服务领域。而在这三个领域中我们的政策、法律所期盼的非营利机构以及现实中所运行着的非营利机构就是这样的一个情况。

下一步我就想讲一下理论方面了。理论方面大概有三个问题,一个是为什么会有非营利机构?怎么解释它的存在?第二个是非营利机构怎么能够运行下去?第三是非营利机构到底有没有效率?我在文献上看到的大家的讨论大概是集中在这三个问题上。

第一个问题,怎么会有非营利机构?一种解释首先是看历史的证据,从历史来看,非营利机构首先是出现在西方发达国家的,这些国家历史发展的起点是一切的事情都由私人来操作,政府只是扮演一个守夜人的角色。在这个发展过程中出现了一个空隙,这个空隙是私人部门不愿意干,政府也没有去干,留下了这样一个空白、缺口。这个缺口由什么来弥补呢?就是由私人部门演化出来的私人非营利机构去弥补。或者说当时这些部门并没有叫作非营利机构,更多的是一些慈善性的机构。这些机构弥补了政府和营利性的私人部门之间的空白,然后这些机构慢慢的就发展成了今天我们所看到的非营利机构。比较典型的是美国的医院,在历史上美国的富人是不去医院的,他们都是把医生请到家里看病,穷人请不起医生,后来一些慈善机构就在一些固定的地方设立医疗点,请一些慈善性的医生到这个点来,施舍性的给穷人看病,慢慢的这些医疗点就发展成了有病床,有房屋,最后就发展成为医院了,再后来富人也渐渐发现应该到医院去看病了。接下来政府发现,给全国人民提供医疗服务的时候利用这些非营利的医院是非常有价值的。于是政府开始把它的任务承包给了这些非营利医院。所以非营利医院就这样发展起来了。另外还有很多这样的例子。最初是政府没有顾到,私人部门也没有顾到,是非营利机构弥补了这个空白。这样的非营利机构差不多全是私人创办的,所以在西方讲到非营利机构通常都是说私人创办的非营利机构,这和我们国家的情况是很有区别的。

比较正规的经济学解释倾向于把非营利机构解释成是一种合同失灵的结果,而合同失灵的原因是信息的不对称,由于信息的不对称,所以服务的交易就不能够完全依靠合同了。因为服务的卖者和服务的买者的信息存在着严重的不对称,他们没有办法签订比较有效率的合同,或者合同的成本太高了会造成扭曲。最典型的例子之一是养老院、幼儿园,比如说你忙着上班,把老人送到了养老院,你没有办法去监督、去衡量养老院给你提供的服务的质量。比如说孩子他就给他吃饭,让他睡觉,这样节约成本,你不知道。老人伺候的好不好你也不知道。你可以跟养老院签一个合同。两家养老院互相竞争,都说我这比他那便宜,你没办法决定你应该去哪个养老院,因为你不知道它们的质量。两个西红柿你还可以去看着比较哪个更亮堂一点、水灵一点,哪个差一点,你可以决定要哪个。但是两个养老院你没法做出比较,因为你没法判断它的质量。这个时候如果有个人创立了一个养老院,说我这儿是非营利的,是不赚钱的,我要赚钱政府要抓我去坐牢的。结果你就放心了,说选择这个不赚钱的,那些赚钱的无论怎么保证你都没法相信,因为你没法判断。这时候非营利的养老院就会有很大的市场。另外一个比较重要的例子就是捐赠,比如说非洲卢旺达发生了种族屠杀,你非常着急,想要捐5万块钱给卢旺达难民,那么你捐给谁呢?一个是营利性的公司来找你,说你捐给我吧,一个是非营利的慈善组织来找你,那么很多人都会愿意捐给非营利的慈善组织。营利性的公司你不放心,因为这里面有个利益冲突,你把钱捐给它了,它有没有把钱用在卢旺达难民身上你是没办法监督的。比如说它是一个卖衣服的公司,它说你把钱给我,我就会把衣服送到难民手里。你没办法监督,而且你知道它有非常强烈的动机,把它的卖不出去的破衣服送到卢旺达去,然后把你的5万块钱变成利润了。所以信任感建立不起来。这个时候如果有一个非营利性机构,而且你相信它是非营利的,你把钱捐给它你就会非常放心。所以在捐赠这个行业,非营利机构的市场也很大。

按照这样一种合同失灵的理解的话,非营利机构实际上是一种激励机制的制度安排,而且这种激励机制的核心不是去强化你的利润动机,而是弱化你的利润动机。这和我们过去看到的市场机制的作用有一个非常大的差距,就是说我们在国有企业改革中,我们的目标主要是强化它的利润动机,包括私有化最后的目标实际上是强化它的利润动机,这样来驱使它去追求经济效益。而在非营利机构这种场合,如果合同失灵这个解释成立的话,你就可以看到实际上是在弱化你的利润动机,来消除潜在的利益冲突,消除了利益冲突之后,有利于建立起合同之外的信任,建立起信任的结果是降低了交易成本,使一些本来不能够发生的交易可以发生了,于是增进了整个社会的福利。

另外一点,从这样一个理论可以引申出来的一个看法就是整个的机制、这样一个制度安排能不能起作用,很大程度取决于政府的监管能力。你有没有能力保证,让老百姓相信,叫作非营利机构的那些机构确实是非营利的,没有分红。如果政府能够做到这一点,那么非营利机构这样一个制度安排就是有价值的。老百姓就可以放心的说,我把钱捐给它,它把钱一定是用到非洲去了。其中如果出了问题也一定是因为能力之类的原因,而不是故意把钱侵吞为己有了。但是如果政府监管能力达不到,最后出现的非营利机构是鱼龙混杂,有很多是营利机构伪装成的非营利机构,那么这个市场就会垮掉。不管你是真正的非营利机构也好,是假的非营利机构也好,人们都只能一概把它们看作是营利机构。所以这样一种制度安排能不能起作用很大程度上取决于政府的监管能力。

但是合同失灵的理论不能解释为什么非营利机构能够和政府部门长期的并存。如果说私人的营利机构有利益冲突,但是政府部门没有利益冲突,政府机关本来就是非营利的,那么有了政府机关还要有非营利机构,这两种机构怎么能够并存?非营利机构最后成了所谓的第三部门。为什么没有被政府把它挤出去?这里面大概有两种解释,一是非营利机构本来就是人为制造出来的,非营利机构其实是一种不可能存在的东西,就是因为政府老给它优惠政策所以它才存在,这是一种比较有讽刺意味的解释,他们认为非营利机构这些人整天就是吃政府的,实际上是不创造什么价值的,是因为它们老有税收优惠政策,政府老把合同承包给它们,所以营利机构竞争不过它们,于是它们才能够存在。但是另外一种比较认真一点的解释是认为,私人的非营利机构对于政府部门或者说整个公共部门来说有两方面的优势,第一个是私人的非营利机构可以满足意志的偏好,大部分人都喜欢、都接受的东西,都想要的东西比较容易由政府来提供,但是特殊人群意志的偏好则比较容易由私人的非营利机构来提供,比如说教育里边的贵族学校。在其他国家也有贵族学校,有一种解释是普通老百姓需要的普通学校,普通的教育服务由公立的教育机构提供就可以了,而有些有钱人有特殊的教育需要,不满足于公立学校的教育设施,私立贵族学校可以为他提供他需要的服务,尽管需要比公立学校贵10倍的费用,他仍然会选择贵族学校。这就是一种意志的偏好。普通人没有这个偏好,但是他有钱,他有这个偏好。比如,他想要他的孩子拿一半时间来学英语,大部分的人还是希望孩子学好汉语,这就是一种意志的偏好,这就比较容易由一种私立的学校来满足。再比如刚才说到的养老院、捐赠等等,人们的偏好都是不一样的,很多人是相信非营利机构甚至是相信政府部门,认为如果是由政府来办我愿意捐,如果是由私人来办我就肯定不愿意了。但是也有一些人不相信政府,认为官员都是腐败的,非营利机构是骗人的,我相信企业家,所以我愿意把钱捐给营利性的私人公司,偏好是有差别的,有人把老人送到营利的养老院,有人就把老人送到非营利的养老院。他对信任感的偏好是不一样的,有的人信任非营利的养老院,有的人则认为营利的养老院也不是骗人的。所以这种意志的偏好就导致了这几种制度的并存。私人的非营利机构的另外一个优势是非常有效的内部治理,比较少的官僚性的、政治性的干预,以及私人的创业热情、创新热情使得私人的非营利机构没有被政府部门挤出去。

第二个问题,非营利机构为什么能够运行?如果按照标准的产权理论,人们可能会提出这样的质疑,没有利润的动机,它的创始人、管理人员赚不到钱,就等于是大锅饭,干多干少一个样,干好干坏一个样,反正赚多少都不能分的,这样的机构怎么会有效率的?尤其在我们国内的讨论中对这个问题是深有体会的。我们国家过去改革了20年不就是在改革这个东西吗?改掉大锅饭,建立激励机制。有的同志就讲,你把事业单位都改成非营利机构了,赚的利润都不能分,谁还去给你干活呀?所以这是一个非常合理的问题。但是有一个经济学家讲得很好,就是说让你感到非常吃惊的是它确实是在运行的,按照理论它早就应该完蛋了,起码应该像国企那样低效率,非常的不景气。但是事实上它运行的很好,这是非常让人吃惊的事情。经济学的解释集中在谁在控制这些机构?他们的目标是把什么东西最大化?大概有三种主要的模型,第一种是由管理层来控制的,管理层是利他主义的,他们最大的乐趣,最大的利益是看到别人获得福利。比如说这些创办非营利医院的人,他们最高兴的事是看到这些穷人被救活了。他不是说干多干少一个样,他手下的员工把人救活了他会非常高兴,会比发给他1万块钱奖金更高兴。是因为这样的利他主义的管理层在控制着非营利机构,所以这个机构才能够运转的。

第二种是这个非营利机构是员工的合作社,实际上是一个集体所有制或者说合作制的企业,假定他们实际上是会得到各种利益的,通过他们的工资、福利得到利益的。第三种是在合同失灵的条件下,想赚钱的企业家最后也会选择非营利机构。这里边最主要的权衡是如果你选择了非营利机构,那么就是说你承诺一种比较弱的激励机制,给消费者提供了一种保证,让他们相信你不会占他们的便宜。于是你的企业就可以收取更多的费用,得到更多的捐赠,你的雇员在专业技能方面可能会愿意做更多的投资。于是你的机构可以办得比营利性机构要好一点。当然这个代价是你必须要遵守不分配的约束。但是你可以在职消费。所以这些企业家权衡利弊,一方面权衡这样做企业可以得到更好的发展,可以有更多的顾客,可以有更多的捐赠,另一方面可以在职消费。代价就是不能分红。权衡利弊以后他觉得利大于弊,那么即便是想赚钱的企业家,没有慈善心的企业家也会选择非营利机构。这是现在的理论文献中可以看到的三种主要的解释。

很多人收集数据,研究非营利机构到底有没有效率,吃大锅饭了还能不能把事情做好?简单地说现在还没有结论,有各种各样的研究结果,但是还没有定论。只是大体上来说和营利性机构相比,由于利润动机的不存在给非营利机构带来的低效率即便是有也不是很大,至少不是像国有企业和私营企业之间那么大的差别。虽然也有很好的国企,但是总体来说国企的效率还是比私营企业要差得多。而比较非营利机构和营利机构,差别根本没有那么大。那么非营利机构的服务怎么样呢?研究的比较多的比如说美国的养老院,它们基本上是一种高价格、高质量的服务提供模式。它提供的服务质量比营利性企业要高,同时收取的费用也要高一些。美国的医院也是研究的很多的领域之一,其结论也是效率的差别即便是有也不是很明显。

根据这样的理论和国际经验,我想可以提出这样几点看法,首先我们国内的一些行业改革中经常出现一个观点,觉得这个是社会公益服务,所以应该由非营利机构来提供。这个机构应该改成非营利机构因为它是公益性的,提供社会公益服务的。从经济学理论上说,从我的理解来看,我们找不到这种理论支持,说不上为什么公益性的服务就必须由非营利机构来提供。首先什么叫作公益性服务?一说到要提供免税、优惠政策的就是公益性的。但是首先什么是公益性这就是个模糊的概念,即便是说清楚了那么为什么公益性的服务就要非营利机构来提供呢?有的时候这种观点的出发点是说它是公益性的,那么你就不要收那么多钱了,就不要想着赚钱了,实际上是希望非营利机构给他提供低收费的甚至免费的服务。从理论上看,这种想法恐怕是混淆了两个问题,第一是这个服务谁来付费,谁来支付服务的成本?第二个问题是谁来提供这个服务?非营利机构说的是一个提供的问题,比如说九年制义务教育这就是一个服务,这个服务由谁来提供呢?可以由公立学校来提供,也可以由私立学校来提供,但是世界上没有免费的午餐,教育是需要成本的,不管是公立学校还是私立学校,谁提供九年制义务教育都是有成本的,比如说一个学生一年的成本是2000元,这2000块钱是一定要有人来掏腰包的,是不是给补贴实际上是由谁来掏腰包的问题,它可以由政府来付费,也可以由私人来付费,像教育券就是一种私人提供、政府来付费的机制。现在很多地方都在搞这个试点,以前是政府把钱拨到学校,现在是把钱发到家长手里,小学生每月340元,中学生每月540元。你把这个钱交到你想上的学校,由学校到教育局领钱。这就是一种私人提供、政府付费的机制,所以说服务的提供和付费是两个问题。而有些服务是公益性的,比如科技,无法得到相应的经济回报,这个时候应该由政府来付费。但是政府付费并不说明这个事应该由非营利机构来做,它完全可以由营利性机构来做,比如说街上的路灯是一种公共物品。你要是让一个私人公司去安,他不会愿意的,他赚不了钱,因为路灯不能收费,但是制造路灯的公司不一定非是非营利机构,它可以是一个私人的营利性公司。这是两个不同的问题。所以公益性服务一定要由非营利机构来提供这是需要进一步论证的。我们国家在医疗卫生改革当中非营利机构强调的是公益性,在科技改革中采用非营利机构主要强调的是无法得到经济回报,在教育改革中强调的是公益事业,所以是不能够去赚钱的。

第二个观点,非营利机构能不能够有效的运作取决于政府能不能够有效的监管?这个刚才已经讲了。第三个观点,与此相联系的,对非营利机构提供税收优惠或者是其他的公共资金支持的时候恐怕应该采取更为谨慎的态度。因为你提供的优惠越多,提供的资金支持越多,你的监管的难度就越大,想戴红帽子的人就越多。就会有更多的人提供大量的成本把自己伪装成非营利机构,然后得到税收和公共资金的支持。这样就要反过来问一个问题,为什么非营利机构就要得到税收优惠和公共资金的支持?有人说它们是公益性的呀。接下来又有一个问题,究竟什么是公益性?为什么它是公益性就应该得到税收优惠?是不是所有的公益性的都应该得到税收优惠?比如说制药,药品生产是不是公益性的?地铁、路灯、绿色食品是不是公益性的?什么样的情况下应该有税收优惠,什么样的情况下不应该有?这个依据在哪里?我们国家的税收条例是五花八门的,给了各种各样的优惠,应该说是一个非常复杂的政策体系。但是背后的道理究竟在什么地方?好像还没有人能够彻底的很清楚的说出来。

第四个观点要考虑历史的遗产。非营利机构更多的是一个西方社会的产物,比如在日本就不像在欧洲、美国那么的流行。有人解释说日本社会是一个比较同质的社会,而西方社会是更加异质的社会,所以非营利机构在西方有更大的市场。另外一种解释是日本人的慈善心不如西方人,所以非营利机构在日本没有像在西方那么发达。不管怎么样,历史的遗产是需要考虑的。在中国最主要的历史遗产是两个方面,一个是我们现在的事业单位100多万家,将近3000万人,很庞大的一个行业。应该说事业单位的建立也不是为了要赚钱的,虽然没有明确的界定为非营利机构,但是也没有要求它们要像国有企业那样赚钱。再一个是中国几千年来私人办学,私人提供医疗服务的这样一个历史传统。以及我们几千年流传下来的医生、教师的操守,社会对这两种职业的特殊的高度尊重,这种操守和尊重也是一种激励机制,实际上是在经济激励机制、合同失灵的情况下人们想出来的一种办法。因为合同是失灵的,你可以骗他,但是你没有骗,这就说明你是非常高尚的,人们就会尊重你。于是这种操守和社会的尊重就变成了一种激励机制,使得医生和教师都觉得自己很神圣,不能做那种不太雅观的事,所以这也就部分的取代了经济上的合同的激励作用。

最后10分钟我们来探讨一下民办教育的政策选择问题。据我所知,大家对这个问题的讨论是非常的深入了。在《民办教育法》的起草和3次审读的过程中有大量的讨论。我个人的理解应该说在理论上有这样三种政策选择的可能:第一种选择是维持《教育法》的精神,按照《教育法》的规定就是所有学校都应该是非营利的,不存在什么合理回报的问题。营利就是营利,非营利就是非营利,分配还是不分配,是或者不是;第二种选择是跳到另外一个极端,所有的民办学校都放开,都自由,都可以按照普通的企业去注册,都可以办成营利性的;第三种选择比较中庸,就是可以营利也可以非营利,但是有一条,不能伪装,不能说你是营利的要假装非营利。你可以选择是营利的还是非营利的。大致上是这样三种选择。我的感觉是没有那么清楚,不是说显而易见的可以说清楚哪种选择更好,应该说各种选择都是有利有弊的。全部是非营利机构那么《教育法》就不用修改了,《教育法》不修改恐怕符合我们现在社会上比较主流的观点,也就说教育这个东西是不能够拿来赚钱的。而挑战就在两个方面,一个是我们有没有这种监管能力,实际上即便是在《民办教育法》通过之前,在研究教育的专家当中好像有这样一个共识,至少是相当一部分专家都已经看到这样一个事实,实际上大量的民办学校都是营利的。虽然《教育法》规定不能营利,但是事实上你根本看不住,他有无数无数的办法营利。他不一定要分配利润,在他的会计报表上没有利润,他可以通过各种各样的关联交易把利润转移出去,尤其是90年代之后创办的民办学校,创办学校的时候说得清清楚楚创办这个学校的目的就是带动房地产,我是个房地产公司,办学校就是为了带动房地产升值,根本没有隐讳。所以说如果看不住的话你提这个规定还有什么意义呢?就是把老实人看住了,奖励了那些偷奸耍滑的人。再一个就是回到更本质的问题,《教育法》的规定背后的理论支撑在什么地方?教育是公益事业为什么就必须由非营利机构提供?为什么就不能由营利的学校来提供?像刚才我提到的很多行业,制药,交通,包括与教育相关的行业,比如给学校盖房子算不算公益事业,印刷课本算不算公益事业,这些是不是都要由非营利机构来提供呢?如果这个说法不成立,那么就需要给《教育法》这个规定找到一个新的理论支撑点。

全部改成营利的,放开,允许营利行不行呢?营利学校的好处弗里德曼讲得很清楚了,他在1995年的《华盛顿邮报》上发表了一片文章叫作《把公立学校全部私有化》,他的基本观点就是美国的公立学校绝大部分都应该私有化。现在进入了一个全球化的时代,信息化的社会,美国的竞争力正在受到威胁,这种威胁一部分来自我们中国这样的国家,因为全球化,大量的廉价劳动力正在跟美国竞争,所以美国要保持自己的竞争优势一定要改革教育。弗里德曼说,美国学校现在的教育质量和1955年相比只有退步没有进步,长此以往国将不国了。除非将所有的学校私有化,至少私有化到足够的份额,只私有化几个是不行的,要大量的私有化,将教育变成一个产业,使得营利性的企业家愿意投资进入这个行业,用企业家的创新精神来改造美国的教育。所以第一个措施,私有化,第二个措施,由政府来付费。教育可以私有化,但是付费还是要由政府来付费。政府发教育券,家长去选择学校,这样一边政府付费,一边给了家长选择权,形成一种竞争机制,和企业家的创新精神二者加在一起来改造美国的教育。这是他1995年的观点,直到现在仍然是一种最权威的也是最极端的支持教育券的观点。这个观点很极端,所以把营利学校的优点说得非常清楚了。一是企业家的创新精神,二是家长的选择权。

还有人讲出一个例子,私人办学的历史远远长于公立教育。公立教育,政府办学是最近一两百年的事情。人类历史上教育事业主要是由私人来办的。当然也有人讲,教育变成一种普及性的普及到全体人民的公共服务,是政府来办的,是由公立学校提供的。没有哪个国家全民享有的教育服务是由私立学校提供的。私立学校来提供全民的教育服务有哪些弊端呢?现在研究教育的专家中有这样一些观点,一,教育的质量有的是可以测度的,有的是不能测度的。如果一个公司提供这样一个服务,而这个公司没有长期的信誉,没有长期的投资,只追求短期利益的话,他有可能把那些不可测度的质量降下来以降低成本,增加利润。比如说升学率是可以测度的,所以他大量的往这方面投资,花钱买好学生进来,以提高升学率,而学生的能力、素质、性格这些是不能测度的,所以就不往这些上面投资。这样就使得学校的投资模式倾斜到那些可以测度的质量上去了。再一个是有选择的接收学生,就好像企业进原材料一样的,好加工的材料我要,不好加工的材料不要。这个学生不好教,调皮捣蛋或者脑子不好使,他就不要,这不像公立学校所倡导的那样“有教无类”。第三,长此以往,会导致一种社会的阶层分化。因为学生会按照他们的家庭背景、收入在不同的学校聚集起来。时间长了就成了这个学校是官员子女上的学校,那个学校是金融富翁们的子女上的学校,这个学校是民工子女上的学校,最后形成了不同的学校有不同的价值观,长期来说社会就会产生不同的阶层,社会就会失去共同的价值观,共同的信仰,最后导致社会的分化。

还有一个观点是公立学校和私立学校的效率,很多的经验研究和刚才讲的一样,私立学校并没有像国有企业对私营企业那样的效率优势。但是需要注意的是这些研究在我们中国是要打一些折扣的,国有还是私有,公立还是私立是非常重要的。它之所以重要是因为它的经济含义,公立学校如果它的内部的治理机制做一些改造,那么它就会非常接近私立学校,就像国有企业内部治理做一些改造,就会差不多变成私营企业了。公立学校也好,公立医院也好,如果你给它注入强烈的利润动机,或者非常强烈的私人利益动机,比如说我就考核你的升学率,升学率不够校长就免职。这样公立学校的行为就会变得和私立学校非常相似。刚才我们讲到的这些东西,像挑学生、追求短期的硬指标等在公立学校也非常的常见。

第三种模式是,既然非营利学校有非营利学校的优势,营利学校有营利学校的优势,有的人就说了,中国市场这么大,有一亿多的学生,那么为什么不能把所有的制度安排放开呢?让他们用不同的制度来进行竞争。让办学的人来进行选择,你觉得你能够办好一个营利学校你就办营利学校,你觉得你想办一个非营利学校你就办非营利学校,那么这种自由选择的结果是什么呢?那些真正的慈善家,那些真正愿意放弃分红的企业家,他们可以用非营利的这样一个制度安排来作为一个信号提高人们对他们的信任度。而那些有信心得到消费者信任的企业家可以选择办营利性学校来满足他们的分红需要。同时也给了家长一个选择营利学校或者非营利学校的机会。现在我们的家长花了大量的资金去选择私立学校,他们也知道私立学校不可能是不赚钱的。但是他们仍然愿意,这就说明很多人并不是很在乎私立学校的营利性所带来的不良之处,或者说他们认为自己有能力去监督这些不可测度的质量。所以这样的话似乎兼容并蓄成为了一种最好的选择,经过若干年其结果可能是两种模式都可以,或者说最后某一种模式不可以,那个时候再进一步做出新的制度选择。

但是这样一种兼容并蓄的一个关键性条件就是政府必须有足够的监管能力,保证营利学校不能冒充非营利学校。你的税收优惠等加上去问题就非常严重,刚才提到医疗卫生机构争着戴红帽子,如果非营利的民办学校的税收优惠增长上去以后,民办学校这个领域戴红帽子的利益也会非常的大,人们就会花大量的资源进去争这个红帽子。政府的监管能力是很重要的。我们现在这些实施条例我的理解是更接近于这第三种模式,但是有一个缺点是没有对营利学校和非营利学校做出明确的区分,其后果是给消费者的信号没有那么强烈。尤其是那些民办学校要不要求合理回报是写进的办学章程里面,这些东西很多时候消费者是无法了解的。而且对这些要求取得合理回报的学校规定了那么复杂的监管措施,实施难度是非常大的,提供了大量的腐败机会。包括刚才说的备案,教育质量,公布的信息这些都是有很大的自由裁定权的。这种规定越细致腐败的机会越大。再一个要维持这种兼容并蓄的模式是不是要相应的修改《教育法》呢?

我就讲到这。

梁治平:谢谢春霖把这个问题讲得这么清楚。今天的研讨会由盛洪和我一起主持,他已经完成了前半段的任务,后边由我主持。今天我们请了两个评议人,一个是茅于轼教授,茅老师既是天则所的常任理事,也是上海法律与经济研究所学术与管理委员会的委员。另外一位评议人是政法大学的方流芳教授。茅老师先来。

茅于轼:张春霖这个报告讲得非常清楚,把非营利机构存在的原因,能不能有效率都用经济学来分析。我们天则所就是一个非营利机构,对这个问题有着亲身的体会。特别是现在我们国家出现了越来越多的非营利机构,对这个问题的认识确实需要更多的研究。从经济学来讲,一个社会要有生产,有消费,那么市场就解决问题了,但是还不够,要有秩序就必须有政策。所以一个社会一般来讲就是消费者,生产者或者说企业加上政府三个部分就足够了。那么为什么要有非营利组织呢?因为有些问题市场解决不了。两大问题,一个是公平问题,主要表现为教育和医疗,像看病没有钱病人会死掉,教育问题也是,穷人的孩子不能受教育,那么上一代穷,下一代还是穷。还有就是外部性的问题,教育有很大的外部性。这两大问题市场是解决不了的,过去一直是由政府来做。我们不能说所有的问题都有外部性和公平问题,有些教育就没有这个问题,比如说新东方就没有外部性问题,也没有公平问题,可以完全按市场来运作。再比如学钢琴,完全市场解决问题,用不着政府来管。一级老师拿多少钱,钢琴老师够不够,需不需要培养,通通不用政府管,市场能解决。也有一部分医疗政府根本不用管,市场完全可以解决问题的,只有涉及到公平问题的,外部性问题的,这时候才需要有人管,市场解决不了。这时候由政府来管。政府管确实能解决问题。我们过去计划经济的时候政府统管一切也都管下来了。但是应该说它不是最好的。

这里还需要说一下,非营利组织这个名称还不太准确,因为政府也是非营利的。说非营利组织就把政府也包括进去了。所以应该叫非营利非政府,或者叫非政府。因为我们理念中的非政府就是非营利的。我们习惯上说的NGO就是非营利的,而且也是非政府的。这时候我们要问了,这些事情,像做慈善政府也是可以做的,为什么一定要非营利非政府组织来做呢?有一个原因是政府做做得不好,民间做做得比较好,理由很简单,政府是权力机构,它后边有警察、有军队、有监狱、有枪杆子,而慈善事业不需要这些。税收需要这些,你不缴税就把你抓起来。食品卫生事业也需要这个后盾,你不遵守食品卫生法律就把你抓起来。但是慈善事业不需要,他没有爱心你也不能抓人。所以非营利非政府组织做得比较好。还有其他一些事情非营利非政府组织也比政府办的有效率。比如说美国的监狱由非营利组织甚至是企业来搞,监狱公共卫生、设施政府搞得不好,所以就有非营利组织和企业来做。这是非营利组织存在的一个很重要的原因。政府做不好,企业又不能做的。什么叫公益事业?就是得不到回报,他服务的人不会付费的,得到帮助的穷人怎么付费,他没有钱。这样的工作还有很多,比如科学研究,博物馆、图书馆,这些都是社会所需要的,又很难从服务对象那里得到回报。应该算是公益事业。

清华大学的王名教授讲过一段话,我觉得他对非营利组织的存在原因解释得非常透彻。他说,政府机构办的事是符合政府的利益和兴趣的。而政府的利益和兴趣未必和老百姓的利益兴趣一样,未必和全世界、全人类的利益兴趣一样。这两个集合是不重合的,政府有政府的利益兴趣,特别是落实到政府的组织和个人,他在实施这些政策的时候,有着强烈的个人利益和兴趣。而他个人的利益兴趣也未必和老百姓的兴趣目标一样,和全世界、全人类的更不一样。所以需要非营利组织来弥补这些政府不愿意干的领域。比如说二战的时候,日本有一个反战协会。好像美国也有,它们是非政府的,反对政府打仗。美国在二战的时候也有人反对打仗。这种性质的非政府组织多多少少有一些反政府的味道。它跟政府不一样。我们经济所去年干了好几件事,孙志刚的事我们开了两次会,孙大武的事也开了好几次会,今年我们又开会讨论《南方都市报》的问题。这些事情政府不可能干,消费者谁又能出这个钱,有这个兴趣呢?你不但经费上得不到支持,你弄不好还冒了风险。这部分我觉得从中国现阶段的情况来讲是特别需要的。比如说修改宪法的问题,我们上海经济研究所就开过修改宪法的会议,政府不排斥这个会,但是更需要民间的推进。

我认为非政府或者说非营利组织存在的原因有两个,一个是它做的事政府也能做,但是政府做得没有它做得好,因为政府是以暴力为后盾的,有些事情像学校、科学研究不需要暴力,这些事政府可以做,但是做得不太好。第二个原因是政府的利益兴趣和老百姓,全人类、全世界的利益兴趣是不一样的。

我觉得评价的问题不是一个核心问题,比如说托儿所和养老院办得好不好,市场最后会评定的。新东方好不好?好。为什么?因为大家都花钱去那上学。教钢琴的老师教的好不好?市场也能评出来。有的老师100甚至200一个钟头,有的老师30一个钟头,好与坏不难看出,也用不着什么非政府非营利组织去做什么评价,市场就能够做到。

说到非营利组织有没有效率的时候,我觉得是非常大的问题,因为企业天生就应该有效率,没有效率就倒闭了。企业一定是不断的随市场降低成本、提高质量,它天生就是这样一种安排。另外像刚才说到的公平问题、外部性问题。那么非政府组织能不能降低成本、提高效率呢?我觉得是通过竞争来解决这个问题,只要有足够多的非政府组织,谁干得好,谁干得不好大体上可以看出来。但是它不如在市场运作下,市场自然而然就把它监督了,干得不好自然就赔钱。非政府组织要有化缘的本事,从各种地方弄钱,它内部搞得再糟也能活下去,但是如果有竞争的话还是能解决问题的。
我就说这些。

方流芳:今天张春林博士讲的是以事业单位改革和与非营利机构有关的一些基本问题。他主要讲了四个方面:第一,在公共服务既可以由国家来主导,从而成为一种公益活动,也可以由企业来主导,成为一种商业活动的情况下,这种非营利机构能够成为第三种部门在这里找到一个立足之地。第二,在这个非营利机构中没有所有者,或者说所有者无足轻重的时候,它的治理结构有哪些不同于商业公司的特性?第三,政府怎么对非营利机构进行有效的监管?第四,非营利机构对于中国的事业单位和民办非企业单位的改革有哪些启发?

我觉得张春霖不是带着一种先入为主的看法去推荐某一种制度,而是把我们引导到一些有关非营利机构的原理,在我们对某一种方案产生偏好之前有时间去思考这些原理。

在这里我想对他提出的最后一个问题做一些回应。中国的事业单位,民办非企业单位和非营利机构的问题。刚才春霖讲到了非营利机构的官方定义,其实这种官方定义传达了很多明确的信息。这些信息都体现了事业单位不同于非营利机构的一些基本属性。首先事业单位是官办的,任何个人和组织都没有权力去发起和接收事业单位。这是事业单位的一种最基本的官办属性。而非营利机构最初是一种民间社会的自发产物,后来又纳入了某种制度安排,比如说税收安排,《非营利公司法》的规制等。但是总的来讲非营利机构毕竟是非官办的,官方的职能本身就是为社会公众服务的,没有必要再存在一种官办的非营利机构。第二个属性是从事业单位的属性中他谈到了营利与否的问题。他提出了一个问题是,事业单位是不是受到了非营利性的限制?这个问题不仅是一个法律问题,而且是一个事实问题。从法律上来讲,政府主办的事业单位应该不是以营利为目的的。甚至政府办一个企业能不能营利这个问题都是可以质疑的。政府为什么不能通过增税的方式来更好的获得利益?而且政府营利的所谓营利分配也应该是全体人民受益的。所以我认为营不营利这一点是很难用来解释政府行为的。从法律上来讲政府办的事情应该不是以营利为目的的。但是这里还有一个事实问题,法律和事实之间的紧张关系在这里凸现出来了。中国的事业单位经过改革之后绝大部分是营利的。中国的工业事业单位绝大部分是营利单位。举个例子,事业单位跟它的下属机构签订了一个承包合同,比如说一个大学的出版社是这个大学的全资子公司,这个出版社赚的钱是要跟学校分成的。这个事业单位表面上是一个事业单位,它要把利润交给学校的。而事业单位的利润在成员之间的分配是通过各种途径。比如说一种是事业单位靠山吃山的属性,每一个部门的医疗、教育都是赚取利润,都是在成员之间分配的。实际上还要看这些事业单位的性质,事业单位的受益人是谁,事业单位的控制者,而且这些控制者的收入和事业单位的利润是挂钩的。那就是为什么很多事业单位要办企业,学校要办班,要向官员、企业家卖学位?而学校之所以低价向官员、企业家出卖学位也是一种经济压力的考虑,它把成本转移给了最优秀的学生,最优秀的学生的价值被稀释了。而恰恰最优秀的学生他们不能进入这种游戏规则去制定这个规则的,他们是被支配的。而学校办很多班,这个系办的班和那个系办的班之间的界限是非常明显的,学校里分配是多少,办班的人分配就是多少,完全是以营利为目的的,利润是在所有的参与者之间分配的。从教师、组织办班的人、管理人员、学校甚至教育部是一起分配的。如果没有这个动因的话中国的学位不会在短时间内这样的膨胀。

再说在中国医院的营利性已经超过任何一个西方国家了。靠山吃山已经到了这样的地步,医药公司的代表可以到医院看医生是不是开了他们的药,开了的话可以提成。我想没有比这个更具有营利性的表现了。中国的事业单位完全出现了政府失控的营利现象。而且中国的事业单位的营利不仅仅是靠山吃山,在本行业内营利,很多的事业单位是控股公司。中国的事业单位从80年代就开始经商办企业了,它承担着一个创收的使命。创收本身就是赚取利润而且在成员之间进行分配。每一个事业单位的领导人都有创收的任务,像北大清华这样的学校同时也是一个控股公司,有很多上市公司,作为股东它有没有营利这是很清楚的。这是我对春霖讲的一个回应,也就是说事业单位的营利问题不仅是一个法律问题,也是一个事实问题。我们真正要看到真实的问题的话我们必须正视事实而不是回避事实。

春霖讲到事业单位的改革有一个思路是让事业单位改革成非营利机构。这个使我联想到中国的国企改革也是走向公司化,把国企变成营利性公司,而我们现在又是同样的思路,把事业单位改成非营利公司,实际上就是事业单位的私有化。事业单位如果不作为私人机构的话是不可能成为非营利机构的。它如果是一个公立机构它完全没必要成为非营利公司。所以我觉得这可能是需要对事业单位本身来进行区分的。这种区分是有一种很强烈的暗示,也就是说公益活动本身并不决定这个机构是非营利的还是营利的。公益活动可以由政府来承担,也可以由企业来承担,也可以由非营利机构来承担,这种多元的竞争可以使公益活动的到一个比较好的发展。

第三个问题讲到治理结构的问题。事业单位和非营利机构的治理结构应该是有很大不同的。按照官方定义或者官方定义后边的一些中国的实践,中国的事业单位实际上是党领导的机构,它的治理结构的基本格局是党委领导,是公共权力支配的。现在在谈政企分开,但是我觉得首先应该谈是不是能够改变这种党委领导的结构而把它变成非营利公司,这几乎是不可能的。所以事业单位的改革,公司化要进行可能有很多非常重要的基本政策问题是需要实现解决的。

最后我要谈一下监管的问题,确保非营利机构发展必须要政府有能力监管。我觉得最重要的监管是怎样让这些机构充分地披露信息。现在如果一个高中生去考大学,他是很难获得准确的信息。比如说一个学校到底招多少人,指标是多少,扩招量是多少?他是不知道的。这个学校的最低录取线是多少?他也是不知道的。他完全是在猜。而且这个专业比如说法律中国际经济法是一个系,法学是一个系,它们差别在哪里?他也是不知道的。所以我认为政府监管最重要的一点可能应该是强制披露信息,像上市公司一样要求这些事业单位提供公共服务的信息。这是我的一个非常主观的判断。谢谢大家!

粱治平:两个评议人从不同角度对春林的报告做了精彩的评议。茅老师特别强调了非政府组织这个纬度和非政府组织存在的必要性。而流芳完全打破了法学家对规范一贯的重视,特别引入了事实作为论据,这是非常重要的,这也正好是经济学家、社会学家们非常擅长的。这样就使我们这个问题非常有争议。我们这个报告本来就涉及到很多有争议的问题,包括法律的、政策的问题,这样更容易引起大家的讨论。现在还有一些时间我们就开始讨论。

张曙光:我想讲两个问题。我觉得有些问题似乎分得还不是太清楚。首先公共这一块有两个部分,一个是强制性的东西,一个是服务性的东西。强制性的这一块当然应该由政府来提供,服务性的这一块应该是政府可以提供,私人也可以提供。我想这个应该分清楚,而私人提供这一块也应该可以分为两部分,由营利机构提供还是非营利机构提供。实际上我们现在讲的非营利组织应该是非政府非营利组织,政府提供公共服务这一块不应该划到这个范畴里边来。所以如果这样来限定的话我想这个事情可能就比较清楚一点了。刚才这个问题我觉得还是没有分得清楚。

第二个问题,非营利机构有两个东西,一个是生产供给,一个是融资,这两个问题是可以分开的。作为非营利机构生产供给是必须的,你要提供服务。问题关键、复杂的一方面我倒觉得应该是在融资那一块。融资那一块如果是私人捐赠的还好,关键是政府那一块。政府融资大概有三个途径,一个是财政拨款,如果有财政拨款那就是政府服务那一块,不算是非营利机构的。现在的事业单位都是这一块。现在我们一些所谓的民间组织一边打着非营利的旗号,一边还要从财政拨款。这个我觉得不应该算是研究非营利机构。现在国外对于这方面的研究有一种说法叫作“GONGO”,政府主导的非政府组织,我觉得这个说不清楚。税收减免我觉得是可以的。因为你办了非营利组织以后提供了一些公共服务实际上是替政府办了一些事情,政府需要支持非营利组织发展,所以税收减免是可以的。还有教育券这个东西,我觉得这个不是财政拨款,它把选择权给了个人了。如果学校完全是这种状况的话,从学校的融资方式来看,尽管是财政拿的钱,但是它通过了中间这个环节。我觉得那这个钱不算是第一种形式—财政拨款。我觉得这个要分清楚。

还有监管这个问题确实最主要是一个公开性的问题。信息公开的问题一个是刚才你讲的那类信息公开,另外还有一点非常重要的是财务信息公开。非营利机构要想让它不搞猫腻,财务不公开是不可能监管的。这恐怕是非营利机构要想取得公开性、取得公信的一个非常重要的东西。

最后主要讲到政府的事业单位的改革问题。现在我们的民办学校,公办和私立混合,医院也是这样,再加上这么多的协会。整个事业单位的改革看不出什么东西来。我觉得这个还是需要民间搞起来。比如温州的商会。温州有老板的义务消防队,老板们出钱组织消防队来灭火。消防不仅是一种公共产品,而且是半军事化的,消防兵是武警部队。现在也可以出现这样的情况。所以我觉得事业单位的改革可能跟国有企业改革一样,你就是断奶了,政府不给钱了,它还有政府那一部分资源。现在有个很麻烦的事是,现在一方面这些东西还在,另一方面非营利机构要增长政府却不让你增长。它说我允许你了,但是你必须找一个挂靠单位。挂靠单位我觉得是很糟糕的事情,这说明你连出生的权利都没有,你必须找一个监护人。而你找监护人的结果是什么呢?就在于它随时都可以捏死你,你想发展都发展不起来。所以我觉得一方面它要去改革那些东西,同时还要把这一方面开放起来。你允许成立基金会,最后你要求必须挂靠一个单位,挂靠的结果是后来企业长大以后有钱了,政府眼红了,就把它拿过来据为己有。现在经常发生企业和政府因为这个打官司。最后法院把人家私人企业家判刑了。这种状况下民间组织怎么能发展起来呢?所以我觉得如果不解决这些问题要把国有事业单位改革这一块搞好非常困难。

李晓宁:经济学家描述的非营利组织在历史中间是怎么长出来的?开始它是因为社会需求长出来的,我认为它是从中世纪的城市化中的行会慢慢演变来的。它最大的特征是政府的限制和所谓的非营利性。举个例子,英国大学原来是教神学,后来开始想能不能教计算机怎么使用?外语怎么使用?留声机怎么使用?后来逐渐发展成了皇家学会,由商人们出钱。后来发展的很好,到了查理二世的时候,他想把皇家学会收归皇家所有,商人们不愿意干,他们认为是自己出钱请来这些人搞研究,为自己服务的,而且皇家学会也不是营利的。皇帝要拿走肯定是为皇家服务,他们当然不愿意干了。所以皇帝说那就挂一个皇家的名好了,管理还是由商人们管。还有一个例子,巴黎科学院,这里是由国王发工资的,它就是为皇室服务的。而我们中国你可以到故宫去看一看,乾隆年间苏州制造局、广州制造局制造出来的钟表机械功能是非常复杂的。但是国王把这些能工巧匠聚集起来给他造玩具,也不去造任何商业物品。所以大家看到皇家学会跟政府的选择不一样,营利不营利是后来法律上的限制,这个东西长出来的时候关键在于它的决策。

再一个它的资金来源于基金会,最早来源于遗产,人们认为与其把遗产拿去交税,还不如捐献作为基金资助科研、学校或者养老院、幼儿园之类的。资金会的管理和政府派人管理是不一样的。决策权是不一样的,它一定要尊重捐赠人的遗愿。诺贝尔奖就是这样的,诺贝尔说怎么办就怎么办,诺贝尔说了没有数学奖那么就不给数学家颁奖。
第三,基金会可以挣钱,可以花钱,不能分钱。所以非营利机构不能挣钱是不对的,要保持增值的部分。可以花钱,比如医院可以挣钱,不可以分钱但是可以花钱,那就可以请好的医师。而如果这是一个营利的遗愿,老板把钱都拿走了,只给医生护士最低的工资,这样反倒干不好。所以国外很多的私立医院、私立大学、科研机构能够搞好,是因为它有很好的制度管理,不让老板把钱都拿走。它可以花钱,而且忠实的按照捐赠人的意愿办。这种制度安排是不错的。而中国的事业单位的问题是非常多的。
我就说这么些。

高西庆:我有两个问题没有听懂,一个是营利和非营利的一些概念,像事业单位,NGO之类的。我所在的证监会也属于事业单位,流芳说得很有意思,事业单位就不能营利。我想了想,觉得还是要看这个利是什么利。像我们这个机构管1350多亿人民币,理论上讲这些钱是大家的,其实所谓大家只是全国一部分人,我们现在只管1亿6千万人,占中国70%的农村人口是管不了的。从这个意义上讲我说它不是国营的,它只管了一部分人。更有意思的是管这些的人只有80多个,这些人的工资来源和一般的国家机关一样。而我们要弄几个比较大的项目,需要资金我们就要去请投资银行,请会计师事务所,而请会计师事务所就需要200万,我们哪有200万,我们只能出30万。人家说你们为什么不按市场办事呢?我们说,我们这是要行政考核,要上报财政部的。这听起来就更奇怪了,你管着1亿多的人民币,交几十万的管理费还要上报财政部审批。但是道理上是说得过去的。因为我们这个机构是不营利的,不能分红。这个机构属于谁?财政部管着,是属于1亿6千万人,还是属于13亿人,这个利将来还是要分的。从这个意义上看,这个机构还是营利的。国营企业也是营利的,因为国营企业营了利拿到国家以后,和国家收税的利实际上是一样的。当然我说的比较极端,大家说的营利指的就这一部分人,那么你先弄清楚了,国营企业到底是13亿人的国营企业还是某一个省的国营企业。十六大首先把这个事情分开了,以前一直说国营企业就一个,就是国家管的,国务院总理就是国营企业的最终代理人。最后这个说法撑不下去了,随着改革开放的推进,各个省、部都用自己的财政结余搞企业,中央政府不能再管了,这就搞得后来一步一步后退,造成国有股减持没有搞成。到了十六大的时候虽然我们没有说国营企业变成国、省、部三级了,但是事实上承认了。所以现在国务院成立了国务院的国有资产管理委员会,只管190多家国有企业,国家管的国有企业大概只占全国的国有企业的60%,而这190多家又占国家管的国有企业的70%左右。这就更有意思了。国务院的国有资产管理委员会只管这一部分,那么别的国有企业又由谁管?剩下的那一部分,各个省的占到将近40%的国有企业就变成一部分人的国有企业了。这时候营利不营利的概念就更重要了,因为我们所说的营利是一部分人的营利,而不营利说的是对于公益,对于整体的。

另外一个我没有弄明白的是刚才茅老师说的是不是应该用NGO这个概念,因为非政府组织和政府办的组织这一块分得不是很清楚,像什么是营利非营利,政府组织非政府组织在西方分得还比较清楚,而中国就像刚才张老师讲的很多NGO叫作GONGO,政府管的NGO,咱们现在所能承认的NGO大概就是像天则所,上海法经所,还有有几个人弄得环境保护的组织,所以大部分的NGO都不是真正的NGO,所以只说NGO的话可能国家还需要出一个东西,或者说至少经济学家普遍认同的一个观点是所谓NGO不是彼NGO,而是此NGO。必须大家都是清楚的,否则会很麻烦的。春霖刚才讲得我还比较清楚,因为他基本上是从西方的视角去看的这个问题。但是后来一争论起来我才发现这个问题真的不是很清楚。

蔡德诚:进天听了以后,我觉得你的思维很清楚。我感觉在这个问题上确实需要正本清源。我们这几年的改革冲击了好多的机构,好多的观念。另外一方面,深入到政府层次的改革,政府权力的改革又深入不下去。这个非政府非营利的领域就是属于搞的混乱不堪,急需正本清源。今天这个研讨会谈这个课题我觉得非常必要。这些年的改革一方面调动了大家的积极性,造成了一种全社会的全民的向前看的不断的滚雪球的趋势,最后造成了某种疯狂的破坏性,造成的社会人性的扭曲的现象也非常严重。非政府非营利机构实际上是民间有见识的有抱负的有贡献社会愿望的人的聚合和组织方式。但是我们始终在这个领域没有打开,没有推开。

我很同意前面大家分析的,我们的政府组织、社会组织、权利组织还是老模式,要控制一切,不放松一切,什么都要挂靠,什么都要受控。所以我认为这个问题需要正本清源,明确方向,让整个社会动起来,社会上各种良知的力量,各种愿意贡献于社会的力量能介入进来。我觉得今天的研讨会起了这个作用,至少应该把道理讲清楚,触及到我们现在的混乱,这是很有价值的。我很同意刚才茅老师分析的,我们的政府机构总是有自己的偏好,尤其是我们这种政治高度集权的体制下它的权力偏好或者说维持权力的偏好、保持控制的偏好是非常严重的。这样的结果就使得我们各个领域,包括教育领域,教育资产、教育方向都已经偏离了全人类的或者说普遍人性、人权所追求的东西。教育领域我觉得不仅是要满足社会的普遍的越来越高的教育要求。而且我还认为应该通过民营的教育,民间介入的民办教育,来恢复教育本来应有的宗旨。教育的终极目标用蔡元培的话来说,教育应该从教育者的本质上着想,以培养共和国国民健全之人格,达到造就公民的目的。这是以自由、平等、博爱为基本价值和理念的教育本质。我觉得我们这几十年来,教育思想严重偏离了以造就自由、平等、博爱为基本价值观的国民的基本素质和基本理念的这样一种追求,变成了一种工具式的培养,开始是一种政治工具,现在是一种经济工具。教育是帮助被教育的人,让他能够发展自己的能力,完成他的人格,能够为人类文化发展尽一分力。不是把被教育的人当成是一种特别的器具,给抱有他种目的的人去运用的一种器具。我觉得这句话讲得非常中肯,我们民办教育事业在这方面要突破旧的框架,历史责任非常重大。我们在权力介入、不退缩的情况下,教育体制、教育模式、教育理念是摆脱不了这种模式的。从这个意义上讲也非常重要。

另外今天还提到我们对企业家的认识,为什么企业界也可以介入民营?介入非营利领域?我们一般的概念企业家就是为了赚钱的。实际上越是到了高级阶段,越是企业的发展和企业家自身的发展到了一定的程度,企业家自身的素质创新,并不是为了要赚一点钱,满足他某种个人的私欲,而是一种人生境界的升华,它是一种企业家最宝贵的、最本质的、对社会最大的贡献,就是企业家的创新精神。而企业家在非营利领域的创新表现机会是很多的,真正进入这个领域的人我觉得都是有高级追求的。在这点上我觉得今天听了这个报告是非常有意义的。

李实:今天讲得确实非常好。本来我一直认为这个问题非常的清楚,听了以后才发现原来这个问题本身非常的复杂。这里我想提出几个问题。第一,营利和非营利。如果假定一种社会公共服务营利部门和非营利部门可以同时提供,营利的部门从中可以营利,而非营利部门不要利润。这里边有两种可能性,一个是因为它不要利润所以价格可能低一点,因为它的动机,提供服务的成本的节约,如果没有特殊情况的话它应该可以提供更低的价格。这样的话营利部门就没办法生存下去。因为它有一个利润空间,而非营利部门不要这个利润,它追求的不是利润,它追求的是一个社会影响,社会声誉或者道德良心。管理者也是这样,他可以要很低的工资,不是像营利企业那样,因为他热爱这个事业,一般的工人可能也有这个心态,这样的话成本就可以节约。再加上它不要利润,这样的话营利部门还有多少生存的空间?第二种可能是有效率上的损失,因为利润和效率正好抵消了,同样的价格,虽然不要利润,但是它效率低。对于营利企业来说成本加上利润正好等于非营利企业的成本,实际上是一种效率的损失。这样的话两者同时存在。非营利企业和营利企业相比在效率上还是要低一点。但是这个低到底在多大程度上可以弥补它原来的效率?这两种问题的讨论都有一个前提。如果非营利企业和营利企业能够在市场上存在着这样一个竞争,它损失的利润空间仍然能够以相同的价格提供这个服务的话,政府的补贴和优惠还有多少意义?当然就没有意义了,除非非营利企业的效率低到了和营利企业没法竞争的地步,即使不要利润以后它提供的价格还是高,政府给它的优惠、补贴很大程度上是要弥补它的高价。在这个意义上,政府给它的优惠、补贴就起到了一种辅助力的作用。你怎么来确定它是真正的亏损,还是恶意亏损或是什么其他情况?

第二,刚才茅老师讲到一个很好的问题,就是公平的问题。很多的公共服务不是可以按照市场的供给价格,按照营利部门提供的供给价格提供的。他要是真正按这种价格提供的话,可能能够享受到这种服务的人是很少的。比如说出国留学,虽然说是外国学校给中国人提供教育服务,教育本身也带有公益性,但是从某种程度上能够享受到这种服务的人是很少的。但是社会公平上是要求尽量多的人来提供这种服务。但是这就存在两个问题,一个是要把需求供给价格降下来,价格越低,能够享受到这种服务的人就越多,当降到0的时候就是所有的人都可以享受了。问题就在于降低价格以后谁来买这个单,营利企业肯定是不会买这个单的,所以就只能看政府了。政府通常有两种办法,一种是把所有的钱投到非营利部门或者事业单位,由它们来提供免费服务,另一种则不是把钱投到服务的提供者头上,而是提供到需求者头上,相当于给了你一个补贴,你拿着补贴可以去购买你所需要的服务,而且这满足了一个公平性的问题。在这种情况下营利和非营利有可能存在一种竞争的问题,在这种环境下才有可能存在竞争。还有第三种情况就是完全存在提供服务的差异性,就是说营利企业提供更好的服务、更高的价格,非营利企业提供比较低的服务、比较低的价格。这样的话实际上营利企业和非营利企业在低价上也存在一个竞争的关系。这样几个关系我觉得存在着并驾,包括政府补贴有没有必要都需要进一步讨论。

徐瑄:我觉得有一点,我们把它放在宪政的框架下来思考,考虑一下大的架构,有生产者、消费者、市场和政府就够了。教育在宪政里边属于基本人权,基本人权的保障我想不用说了。营利非营利实际上是学习的成本我想这个也不用说了。社会怎样运作才能以最小的成本获得最大的社会发展空间,这是我们在所有制度设计的时候必须要考虑的问题。宪政主要解决的是国家怎么样来承担社会发展的责任。一般来讲,在人类制度发展史上有两种承担方式,一个是国家直接组织社会生产,一个是国家设置市场,设立生产机制来组织。我们国家过去在计划体制下,按照马克思的理论,国家的手一直伸到了每个人的工资口袋里。这个方式我把它理解为国家直接组织生产的方式。这种情况下我们的工资除了生活资料外其他全部给国家了。所以我们的老一辈人工作了一辈子什么都没有,因为他是给国家干活,没有一个中间载体,公司的主任、老板这样的东西。这是计划经济下的一种状态。西方经济史给人类的贡献是作为政府用了一种更好的方式来组织社会生产,设立市场机制。这个机制为什么能够更好的承担国家公共管理的责任和社会生产增值的责任,就是因为在这个机制里面包含了对人类自由的呈几何级数增长的一个最佳机制。这个机制的配套恰好能够更大程度的满足个人自由、社会自由和国家自由,恰恰能够给个人财富、社会财富和国家财富带来共同的发展。在这个条件下我们今天才考虑要搞宪政,这是资产阶级文明史给人类的贡献。

实际上从整个教育体制的设计来说就涉及到我们教育的基本人权自由和学习自由的保障问题,同时营利和非营利机构的介入就涉及到我们财产自由的冲突。财产自由和学习自由肯定冲突了,人们肯定想挣得越多越好,你要说不要赚钱,全都搞学习自由,那么资源怎么配置呢?那么在财产自由和教育自由、学习自由冲突的情况下,宪政怎么设计我就把它理解成了作为一个最佳的机制来安排。因为所有的自由都是选择自由,你要保障自由就要给我更多的选择权,要让我有更多的教育自由,而我只有50块钱的学费,如果只有一个学校可以读,那么我就没有什么自由。而如果我有10个学校去选择,那么我的自由度就在增加。在教育市场的多元化和大面积的开放状态下,为基本人权提供了保障。但是这里面营利和非营利机构的设置主要是解决一下保障责任和增加自由责任之间的区分。一个人在宪政的市场设计当中,在人们市场行为的博弈选择当中,不是每一次博弈都能赢的。我失败有些是我个人的责任,有些不是我个人的责任。你不能让我每次拼命努力了还得不到。所以国家的基本保障条件就是当你在博弈选择当中,国家还是给你提供足够的保障,不仅在财产权方面、在学习权方面,在其他权力方面都是一样。

在营利机构和非营利机构的自由配置方面我觉得要考虑的因素主要有两大因素,一个社会财富的积累程度。社会财富的积累程度高,那么你当然就可以考虑基本的保障充分的情况下你就可以做更多的非营利机构来参与市场竞争,而社会财富不足的时候,我们每个人都是穷孩子,每个人都要读书,但是口袋里都只有5块钱,这时候要全部用财产权的激励机制去设计是不是合适。所以这个社会配置要考虑社会财富的积累程度和个人的支付能力。我个人的工资除了吃饭一个月就300块钱,可是我的学费就必须把我的300块钱都花完。这时候我只能保证我要读书的基本人权。而如果我有1000块钱工资而我只需要交200块学费,那我就可以选择了。我可以选择学钢琴,我还可以去新东方。所以这种配置方面,营利和非营利机构主要考虑的是我们整个的制度架构能不能做一个合理分配。从这个制度架构看一下我们整个社会财富的积累到了什么样的程度,再看一下我们个人可供选择的空间。在这里边有两个责任是不可替代的,一个是国家必须承担保障责任,这个责任无论哪个朝代只要国家存在都应该是国家承担的。这个保障不仅是要保障有钱人,最重要的是要保障穷人。所以国家的保障责任是不可替代的,而这个保障责任能不能分配给社会,由其他机构去承担,我觉得这取决于这个社会的财富积累程度和这个社会的文化程度,道德高的话穷人帮助穷人也是一种很好的方式。这个也是需要鼓励和支持的,但它不是一个法律分配的责任。宪政成功不成功,市场方面主要看提供了多少的财产选择自由,市场资源的配置,教育权的保障则是提供了多少可供选择的教育场所、教育种类和教育的品质,提供的越多那我的自由就越有保障。时间关系就不说太多了。

王则柯:新东方有没有挂靠单位呢?它是按照企业登记的,所以它没有挂靠单位。实际上新东方也有很强的外部性,它给很多中国孩子提供了出国留学的机会。实际上不光是新东方,整个中国的教育都是一种应试教育,其他的本领比起考试的本领是不对称的。所以新东方给中国的教育带来了很强的负外部性,当然,整个中国的教育都如此。我们说愉快的童年,我们小时候可以去爬树、钓鱼,现在的孩子到哪里去爬树、钓鱼呢?一天到晚要拼命读书、做题。应试教育最极端的例子是新东方,让人们陷入了囚徒困境。这个问题很难解决。刚才大家说到挂靠单位,挂靠单位是很要命的东西。而且外部性没有什么绝对的正的外部性,负的外部性,可能有的人对天则所就不一定欣赏,认为它也有很高的外部性。等到不高兴了,有权力的人就可以把你掐掉。新东方我对它的外部性很不欣赏,但是我能够容忍。我只有一句话,就是希望政府对非营利机构的外部性也能非常容忍。

李尚公:我是律师,我个人对民办教育非常感兴趣。听了大家的讨论非常受启发。在这里我也把我所受到的启发结合我自身的情况来谈一下我得到的三个重要结论,第一,社会力量办学我认为营利非营利不是本质的差别,而应该是一个公立和私立的问题,涉及到教学目标的设置决定权是政府的还是社会的,是官方的还是民间的。我觉得这是教育问题中最核心的区别。原来我们国家是把教育垄断的,改革开放以后,国家也管不了了,允许民间介入。这里面有一个很重要的差别。我在律师行业当了十几年的管理人员,对我们国家的法学教育非常的失望,很多法学毕业生该学的东西都没有学到,在民间尤其是在我们律师协会中都感觉这是一个很突出的问题。

第二,我觉得现在现有的公立大学在高等教育的理念上有一个很大的差别,比如说北大的张维迎写的那本书《大学的逻辑》的观点我非常不赞成,他认为从经济学的观点来说大学的客户是学生也不是学生,到底是谁他也没说清楚。我认为公立大学在过去的几十年计划经济的时候它的客户就是国家,因为国家给它钱,国家要求你上马克思主义,上这个课那个课,毕业以后它包分配,但是现在国家当不了完整意义上的客户了,因为它不包分配了。所以现在允许社会力量、非官方的力量来介入教育领域。所以最本质的差别应该是公立还是私立的差别。营利和非营利从我一个律师的角度来看是一个伪问题,或者说根本不是问题。不仅是从实证上来说现在所谓的公立大学都在正常的收费,而且对教育来说还面临不收费怎么为继的问题。我觉得在这个问题上讨论营利非营利可能把问题引偏了。我觉得第一应该是效率怎么产生,怎么引入竞争机制来比较充分的使价格维持在比较合理化的水平的问题。我做过一些研究,现在法学院的毕业生不好找工作,包括我到北大去搞过几次招聘会,说老实话我觉得这些学生没有几个是好用的。因为他们所受的教育对于他们就业没有帮助。他们都想到律师事务所,但是律师事务所是个什么组织,需要什么他们一概不知道,就更不要说有系统的训练了。我们在行业内的调研是一个称职的律师来了以后不管在理论上,在职业道德上,在人生境界上都是有很大意义的,律师事务所也愿意为此付很高的成本。我自己相信,如果哪一个学校能培养出很优秀的律师对于一个律师事务所来说,花5—10万块钱买一个人都是可能的,而事实上这样的人根本不好找。整个国家的教育我感到一个很突出的问题是由于被国家垄断了很多年,国家的偏好和市场的真正需要是脱节的。现在大学的高等教育完全是伪教育。

第三,未来要解决大学教育的公平和效率问题应该是这样一个区分,要解决公平受教育的人权问题,那是普通教育、公立大学要解决的问题。我们国家是不是应该促进、鼓励私立大学的出现,那种应该是完全市场化的。就像我们律师行业,完全市场化以后并没有带来什么严重的后果,相反出现了这个行业迅猛的发展。现在律师行业可能是完全市场化以后非官方的发展最迅猛的一个行业。在这个问题上我觉得收费问题、营利问题都完全可以由市场去调节,北京市律师协会一直没有制定收费政策,没有必要,你收费一小时1000美金,有人愿意找你就行了。没必要做什么限制,反正没有人找他他就只能饿死了。政府和社会真正需要管的仅仅是诚实守信和公开性的问题。我们自己的设置是,收费国家不管,但是你必须有一个明确规定,然后报物价局审批,在一年两年内不允许擅自改动,而且要向社会公布,价格定得太高没人来是你自己的责任,这些完全是可以由市场来调节的。所以我觉得高等教育要解决公平问题,解决义务教育的问题那应该是公立大学的问题。而公立大学现在变相收费已经收得很高了。私立大学我觉得完全可以由市场来调节,不需要政府过多的管理。

余晖:春霖今天讲的非营利机构专门指出了不包括俱乐部式的非营利机构,但是可能还有许多非营利机构应该包括进去,像协会性的社团组织这些都提供了一定的公共服务。而这些问题要上升到宪政的层次来看的话,我们国家的宪法对非营利机构没有一个界定。公民有决策的权力,这是程式化的,在宪法里也有这样的规定,言论自由什么的都有,但是关于非营利机构的决策权宪法里好像没有规定。第二个问题,春霖的这个报告可能是为事业单位改革做的一个准备吧。我现在担忧的是我们现在的国企改革至今仍没有找到一个好的思路。我们的国企改革创造了一个神话,国家主导的神话,全民所有制的国家财产不知道什么时候通过《公司法》里相应的一种叫国有投资企业的说法变成了一个少数利益集团甚至是私人的财产。我担心的是在事业单位转型的时候还会创造这样一个神话。所以我觉得事业单位的改革也好,非营利机构的健康发展也好,学者一定要提出一种旗帜鲜明的观点。我觉得关键就是要取消双重审批的机制。刚才张老师说了,要有一个挂靠单位,挂靠单位实际上是要解决它的行政合法性的问题。一个社会组织要产生,必须有一个行政机构来对它进行审批,这个审批完了以后在民政部门还有一个审批。我觉得这种双重审批是很不合理的。只要取消了双重审批,民营的非营利机构就可以和体制内的事业单位来进行竞争。当然这个竞争的前提是还要有几个制度的建立,首先是捐赠和税收制度,使大量的民间想做好事的资本能够进入这个行业,第二是要取消被歧视的国民待遇,在工业部门里面,在竞争性的经济部门里面,虽然也取消了很多的歧视。但是进入这个行业以后你会发现,政策上对私营企业是有歧视的,审批取消了以后,被歧视的国民待遇也应该取消。第三,说到监管。大家都谈到要求公布它的信息和财务。另外,刚才茅老师也讲到,公平性的解决不是完全靠政府来解决的。政府可以通过政府购买的方式来解决,但是也还有其他解决的方式。
我就说这些。

茅于轼:现在的《民办教育法》对于营利非营利学校是区别对待的,如果是营利学校就不免税,我觉得这个原则是错误的。应该按照能够帮助解决公平问题,有正的外部性通通都免税,而不是看是不是营利。举个例子,一个贵族小学收费收的高,赚了很多钱,要不要免税呢?要。因为这些孩子进了贵族学校,他就不会进入公家办的义务教育的学校,减轻了政府的负担,所以政府对他免税也是合理的。免税可能会增加一些贵族学校,也就减少了政府在义务教育上的负担。那么大学应不应该免税?因为大学是有正外部性的,只要是办大学都应该免税。为什么我们的政府老怕别人赚钱呢?好像你只有牺牲了自己的利益才算是好事,你赚了钱就是罪该万死,就成了剥削。我觉得这是非常错误的。我们的社会整个来讲就是靠的市场,市场就是最大的慈善机构,它创造财富,提高就业,我们把它看作是一个罪恶的地方是非常错误的。

葛云松:我想说非营利机构为什么会存在合同失灵或者说政策失灵比较流行的情况,我觉得还需要进一步说明。我是想接受教育,想上学,有一个营利的学校和一个非营利的学校,要选哪个学校?按照合同失灵的理论我可能会选择非营利的学校。但是这还根本不能解释为什么会有人愿意来创建这样一个非营利学校,非营利学校是不能挣钱的。这就涉及到一个捐赠的动机问题了。一般来说,建立一个营利性的公司是为了挣钱,人们想要挣钱属于是本能问题。那么为什么人们会愿意花钱去做一个不挣钱的事情呢?我们可以说这是一个文化素质或者说人类的天生的同情心、利他主义等等,只能从这个角度来解释。只有追溯到这个程度,我们才能够解释为什么非营利机构会存在。从法律上来看,为什么非营利性的学校会存在?为什么非营利的食品公司一般不存在?那就是为什么我想做好事的时候我会去办一个学校或者办一个医院,而不会办食品厂。在法律上并不关注这个问题,只要你想做好事,干哪一行都可以。你要办食品厂也可以。法律上关注的是一个更加一般化的基础。其实也就是一个司法自治或者说合同自由,其核心是一个人想做一件事情的话原则上应该由法律上来满足,让他能够实现自己的意愿,除非有很好的理由来禁止他。比如说我想办一个黑社会,那当然是不行的。但是如果我想做一个合法的或者说没有正当理由来禁止的事情的话我都应该有途径来实现。比如说我想办一个营利企业的话有《公司法》,或者《合资企业法》,乃至于《投资企业法》。但是如果我要办一个非营利机构的话有没有途径呢?所以法学家应该要解决这个途经是不是充足的问题。一般来说,如果我也不需要什么法人化的话,一般的国家也都还需要登记,登记就是一种限制了。那么非营利机构有什么途径呢?当然《公司法》也不是不可以,我办一个公司,把不允许股东分取营利作为公司的规定写入章程,我们这个公司将来终止的时候财产捐给政府。这是可以达到一个如同非营利法人的目标的。但是《公司法》毕竟整体上不适应这样一种目的的实现,要设立出另外一套关于非营利法人的制度,甚至要再具体区分社团法人和财团法人。这也就是法律上为了实现公民的自由而提供的一种尽量多的制度选择。到底哪种手段是好的?其实我们很难在理论上做一个设计,只能去试,试了以后不好就淘汰它了。我们不要实现去限定什么,因为我们没法预料到哪种制度安排比别的制度安排更好。

再回到民办教育的问题上,目前我们是不是兼容并蓄的,我想基本上还不是,因为我们有合理回报的问题,它是一个混合型的还不是纯粹的营利性机构。我觉得有一个核心的问题是剩余财产问题在我们的全局里边还没有解决。剩余财产该怎么办?是出资人、举办者全部都可以拿走还是有其他办法?这是一个比合理回报更核心的问题,完全被忽略了。我觉得如果它可以被拿走的话就跟营利性没有区别了,违背了立法的初衷。我觉得应该是完全兼容并蓄的,有完全营利的,也可以有完全非营利的。也就是说应该是提供两条跑道,这样让人们来进行一个更好的选择。
至于税收优惠问题,刚才茅老师讲的我完全同意,但是这牵涉到一个产业政策问题,高科技的也都是营利的,为什么我们要免税呢?因为国家要鼓励高科技。教育免税,因为国家要鼓励教育,既然鼓励教育,营利的当然也是可以免税的。我想主要还是政府的产业政策的问题。

今天参加这个会有很多感受,因为我们平时的工作遇到很多问题都和非营利机构有关,包括非营利机构能不能收费,非营利机构的财务是非常复杂的。而如何确定什么叫非营利机构?根据我们的经验,区分非营利机构有一个非常重要的依据,看机构的资源的提供者,资源的来源属性是什么?如果是作为一种投资行为,那么他提供了一种资源,资源转移到另外一个机构。而如果是捐赠,捐赠人一旦将资金捐入非营利机构后,这个资源的提供者仍然有权力监督这笔钱是否用在了该用的地方,但他不能要求回报。而且这笔钱的使用更多的是要由非营利机构管理了。而在事实中要区分是否真的是非营利机构政府的监管是非常重要的。但是政府的监管应该是注重培养。非营利机构的治理很大的一个特点就是要在治理结构中引入非利益相关人。一个机构、企业、事业单位的员工做得好不好,都要拿工资、分利润,但是非营利机构的志愿者却要他不拿工资,保持一种超然的心态,能够确保向公众提供的数据的真实性。我想这个需要政府的监管和非营利机构成员的自制结合起来。

张春霖:刚才听到大家的评论,对我启发很大,所以我想讲几点对各位的评论的评论。首先有几个观点我是非常赞成的,像中国现在的事业单位并不是非营利的,它的实际的控制人的收入和事业单位的收入是挂钩的。这是一个非常重要的事实,而我以前对这个问题的认识不是非常的清楚。尤其是政府的政策要求事业单位创收,实际上是把比较接近非营利机构的事业单位在转化成为一个更像是企业的营利机构,因为赚来的钱是可以和自己挂钩的。这是非常重要的。比如说我们教育中的应试教育,医疗卫生行业的各种争端,很多医院的科室都是独立核算,要创收的,变成了一个小公司了。这个实际上是不符合非营利机构的定义的。还有一个是政府的监管更主要的是信息的披露。信息披露实际上是给利益的相关者一个自由选择的机会,提供一个更大的决策空间,这是一个非常行之有效的监管制度。其中最重要的是财务信息披露,财务信息的公开,而且不仅仅是要对公众公开,更重要的是对一些利益相关者公开。比如说捐赠性的非营利机构对于它的捐赠人的公开,民办学校对它的学生家长的信息公开。第三就是捐赠动机的问题。用捐赠动机来解释一部分非营利机构的存在我是赞成的。另外我也提到一个利己主义的企业家在某些情况下他也可能创造非营利机构,这是对动机的一个解释,但是捐赠动机的解释无疑是非常重要的。

这是我特别赞成的三个观点。另外我也再讲几点,第一点,刚才茅老师讲到公共部门的公共权利和服务提供的关系问题,这个观点我也很赞成。我的看法和大部分流行的观点一样,整个国家或者说公共部门实际上是分成了两个部分,首先国家是公共权利的集中地,是唯一的,以暴力为支撑的,没有人可以和它竞争的,与此同时国家是一个公共服务的提供者,作为一个服务提供者它更多的像是一个商业机构,而且是有竞争的。国家现在实际上是承担着两种角色。有一些权威的专家的看法是,至少从工业革命以来,尤其是在过去的100多年当中,整个西方世界资本主义的发展轨迹不是说市场越来越大,国家越来越小,而是国家和市场同时扩张,而且市场之所以越来越大正是因为国家也越来越大,正是因为国家、政府在公共服务的提供方面承担了越来越重要的、越来越广泛的角色,最后市场才能够发展得越来越大。与此相关的我们的一些执法机关是属于公共权利的部门,比如说证监会实际上是公共权利的延伸。在我们国家就叫作事业单位,我们在讨论非营利机构的时候经常是不能够概括这一部分机构,因为它们有它们的特点。

再一点我想进一步谈谈公益性的问题。这是一个非常矛盾的事情。作为一个经济学者,我是实在不愿意用公益性这个词,因为没有人真正知道它的意思。每个人都说公益性,每个人也都能说清楚,但是没有一致的看法,所以不好用。但是大家都用这个词你不用又不合适。我们现在想的办法就是用经济学的概念给它定义。而用经济学的概念给它定义的时候大概是这样一种想法,国家干预公共服务的理由是什么,大的方面是效率和公平两个方面。效率方面一共有四种理由,第一个是公共物品,第二个是外部性,第三个是自然垄断,第四个是信息不对称,再加上公平就是一个4+1,有了这4+1你就可以谈公益性,有了这4+1政府也有理由干预了。而用什么手段去干预这是另外一个大问题。刚才的评论中对这个也有一些混淆的。三种手段第一种是监管,比如自然垄断,环境保护主要靠的是监管,很多基础设施主要靠的是监管,靠私人的市场竞争就可以了。第二个是付费,比如说公平竞争问题很大程度上是靠付费来实现的。刚才有人提到公平性的问题应该由公立学校来提供或者公立的机构来提供。我想这个恐怕要打个问号。公平性的问题很多时候只要政府给他付费就可以了,比如说教育券,你给他钱他就可以买到这种服务了,不一定非要公立机构来提供。减税和税收优惠的问题实际上也是付费的问题,免税和给补贴实际上是一回事。免税的理论基础应该是说这个服务政府应不应该付费?如果政府应该付费那为什么不能通过财政支出来付费而要通过免税来付费?我想这样更容易得出答案。当然,第三个干预手段是所有制和治理结构。今天我们讨论的主题是到底应该是公立还是私立,允许营利还是不允许营利。这也是政府干预的一个手段,比如《教育法》就是这样一种干预手段。所以重要的是需要有这样一种框架。

接下来我想谈一点,就是竞争性的市场在这种公共服务的提供中能够有多大的意义,有多大的作用。茅老师刚才提出的有生产者、有消费者、有政府应该就可以了,市场机制肯定会起它的作用。我觉得在公共服务的领域里,市场机制的作用究竟有多大是一个有争议的问题。很多人是不赞成市场机制发挥很大作用的。世界银行在谈到中国的医疗卫生、教育这些问题的时候都要往前调,不能把它完全交给市场。因为我们过去20年教育、卫生这些方面改革的总体曲线是市场曲线,更多的增加市场积累的作用。如果你看一下世界上的大部分国家你会发现一个很奇怪的现象,越是市场经济高度发达的国家,公共部门在教育卫生领域的角色越重要,越是穷的国家,老百姓越是去找私立学校,私立的医疗机构寻找服务。所以,这是一个很值得研究的问题。在中国这样的体制下,究竟私人和市场竞争的力量给了它多大的空间。医疗卫生行业更是如此,在世界上可以看到很成功的医疗卫生体制完全是公立的医院,比如说加拿大,也可以看到成功的医疗卫生体制主要是私立医疗机构。

再一个我想谈一下民办教育。刚才蔡先生谈到民办学校是民间良知聚集的场所。我觉得这是一个非常有启示的观点,有价值的看法。如果我们看一下5000年的文明史,不仅是民间良知聚集,而且是产生、传播的一个机制。现在讨论问题的重要意义在于,在民办教育市场上有可能发生所谓“劣币驱逐良币”的现象,假钞票把真钞票挤出去了,没有良知的人把有良知的人挤出去了。最后民办教育成了一个名利场。比如说民办教育都是为了提高房地产的价值,那么这个东西还有没有民间良知聚集、传播的功能就很难说了。所以我觉得人们关心的一个很重要的问题是如何能够保证民办教育发挥民间良知的传播和聚集这样一个价值。这是一个非常艰难的问题。如果没有一种机制,那么这种“劣币驱逐良币”的事情非常容易发生。因为现在民办教育领域投资的回报率是非常高的,知道内情的人估计这可能是现在中国营利率最高的一个行业,有人甚至说有50%的回报率。在这种情况下不仅政府的政治权力的干预可以破坏民间的良知,商业的动机也可以破坏民间的良知。所以在这点上我们去探讨一种比较放心的机制是非常有价值的。李实教授提出,如果非营利机构的创办者放弃了营利的要求,是不是就给非营利机构提供了一个效率损失的空间?是不是它的效率低一点,懈怠一点,它也可以跟别人竞争?我的想法是这个问题很大程度上取决于这个非营利机构的目标,而它的目标是由它的创始人来设定的。一般情况下非营利机构的创始人会设定这个机构的目标,会通过建立这个机构的第一届董事会来确保这个目标能够执行下去,因为下一届的董事会是由上一届的董事会任命的,所以这个目标也很容易一届一届的传下去。假设这个机制是起作用的,假设创办人设定的目标就是在经济上要得到够高的回报率,现在很多非营利机构的有些考核指标和公司的考核指标是一致的,就是看你的股权回报率。我不拿走这些钱,但是你必须保证用它在市场上赚来钱,然后保证机构的发展。假设机构是这样的一个目标,那么它效率损失的空间就没有了。另外一方面商业性的公司也有不分红的,同样有在公司治理结构比较松散的时候,股东长时间都拿不到回报,大量的自由现金在公司里运作的情况。所以这种效率损失的空间可能是存在的。但是同时也有另外一种机制可以防止这种效率损失的空间被无限的扩大。

我就说这些吧。谢谢!

梁治平:今天的讨论很有意义。首先春霖从理论上给我们清楚的梳理了一下非营利机构存在的原因。另外他把这种理论和中国正在进行的事业单位改革结合在一起。所以使得这个理论放到了一个非常复杂的现实背景当中。因此具有非常强的政策性的含义。这里有个很重要的问题就是概念的问题,非营利机构、非营利这个概念不管在政策上还是在法律上由于没有被清楚的界定,在政策上会有非常严重的问题。和这个基本的理论,基本的预设,基本的概念会有很强的关系。

另外从大家今天的讨论里都提到了宪政的问题。换句话说这就不是一个简单的经济问题,而涉及到了整个国家制度的治理结构的问题。如果这个问题不可以解决,下一步的非政府组织的问题,私人办学或者私人办其他机构的问题都会是很艰难的。所以经济学家、法学家还有其他各个学科的学者坐到一起,用不同的方法来解释一个共同的问题,可以使我们的很多认识得到深化。

今天的研讨会能够成功,首先是因为张春霖教授给了我们一个精彩的报告,以及茅老师和方教授做的很有针对性的评议,还有各位发言人的讨论。首先我对各位的参与表示感谢。其次这次研讨会是天则所和我们所联合主办的,所以也要感谢天则所的同仁们。

好,散会,谢谢大家!

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作者:深圳大学师范学院教授  自20世纪中期开始,西方就不断有人预言知识分子的衰落。美国联邦大法官理查德·波斯纳在其2001年出版的《公共知识分子衰落之研究》中宣称:公共知识分子在专业化和消费主义的时代里将成为过时之物,必然被形形色色的专家和大学教授所取代,至多只能在社会文化的缝隙中存在。[1] 这种思潮在世纪之交也借后现代之名传入中国,为部分知识分子退化为学者提供了来自域外的理论支持。然而,“911”事件再次点燃了全球公共知识分子的激情,他们在世界范围内的影响再呈复兴之势。一度思想退隐而学术凸显的中国……去看看

代际差异与城乡隔阂

内容提要:农民工子女是一个禀赋了农村文化血缘又试图融入城市文化脉络的庞大群体。就历时态而言,他们和所有城市人一样,要经历中国社会由传统向现代转型的社会文化变迁,完成现代化;就共时态而言,他们要跨越城市人不必跨越的城乡二元结构,完成城市化。他们承受着历时态与共时态的双重转型压力,同时凸现了中国城乡社会“断裂”的裂痕。对这个未成年群体实施媒介素养教育推动其融入城市,并要求大众媒体发挥正面引导的社会教育功能减少社会排斥,对于促进城乡“断裂”这一社会裂痕的融合、保证未来社会各阶层的和谐共处、保障我们国家……去看看

农民工在中国转型中的经济地位和社会态度

原载《社会学研究》2007年第3期p1-17  提要:中国在改革和发展中产生的大量从农业向非农产业转移的农民工,通过推动劳动力市场的形成,为中国的市场化转型和现代化发挥了重要而特有的作用。本文基于对2006年在中国28个省市区进行的大规模问卷调查资料的分析,发现农民工的收入地位更多地是由教育、工作技能等获得性因素决定的,而不是身份歧视因素所决定的;同时还发现收入和经济社会地位相对较低的农民工,却意外地具有比较积极的社会态度。影响农民工态度和行为的因素,更重要的可能不是社会横向利益比较,而是自身的纵向利益比较,因……去看看

中德自诉制度若干问题比较研究

内容摘要:本文用文化和功能的比较法研究方法,从中德两国自诉制度设置基本理念与现状,自诉制度特点,自诉案件受案范围,自诉人资格和自诉中的反诉等五个方面对中德两国的刑事自诉制度进行了比较研究,对中国自诉制度领域现实存在若干问题提出了自己的观点。关键词:自诉,中德,比较以提起刑事诉讼的主体为标准,刑事诉讼可分为公诉与自诉。按照我国学界通说,公诉是指由国家设立的专门机关和官员向法院提出诉讼请求,要求法院通过审判确定被告人刑事责任并给予相应制裁的一种诉讼活动;自诉是指由被害人或其法定代理人以及其他法律规定享有其……去看看

中国社会保障制度改革的目标定位新探

原载《社会》2006年第2期  李迎生中国人民大学社会学系教授博士博士生导师  摘要:基于社会公正的价值理念和国际经验,同时考虑到中国的实际,中国社会保障改革中长期存在的重城市、轻农村的倾向应当尽快改变。以推进社会保障体系的城乡衔接为基本目标,社会保障制度的改革应当突破"大保障"的思路,选择"小保障"的方向。在对社会保障的基本项目、待遇标准以及各方责任根据"小保障"的思路作出调整的基础上,实现社会保障体系的城乡衔接将具有现实的可能性。由于"小保障"的思路需要长期坚持,而且起源于西方的现代保障模式在精神……去看看

没有运动的理论与没有理论的运动(上)

注:苏文是秦晖与金雁合用的笔名  目录  一、东欧“左派”的概念  二、没有运动的理论——东欧的新社会主义思潮  三、东欧左派运动的三个阶段  四、没有理论的运动——东欧社会民主主义与自由主义的趋同倾向  五、东欧左派复兴的逻辑意义及其结果  六、俄国左派运动评析  七、东欧新旧社会党的关系  八、东欧左派内部的派系斗争  1989年剧变以来,东欧_的多元政治格局逐渐形成。在这“多元”中左派是重要的一员,广义社会主义,或者说是批判资本主义、批判“市民社会”、“工业文明”或“现代性”的各种……去看看

中国公共卫生的危机与转机

《比较》第七期(2003年)  2002年底,一种不明疾病悄然偷袭了广东省。几个月后,这种被命名为"非典型肺炎"(简称"非典")的致命传染病在中国内地多个省份大规模爆发,并波及香港特区、台湾省和世界上其它许多国家。近几十年来,还从未有一种疾病使人类如此恐慌。  对中国而言,非典的确是突如其来的灾难。不过,在应对非典过程中暴露出来的问题,却以放大的方式凸显了中国公共卫生体系的脆弱性。首都北京的医疗条件在国内可算首屈一指,但面对非典,它在很长时间里手足无措。真正让人们忧心忡忡的是非典会不会传播到内陆省份和广大农村,因为……去看看

新中国“镇压反革命”运动研究

原载《史学月刊》2006年第1期  「作者简介」杨奎松,华东师范大学历史系教授。上海200062.  「内容提要」在中华人民共和国建国之初,战争尚未完全结束,土地改革正在渐次开展起来,经济恢复工作一切百废待兴,尽管各地反抗事件频发,毛泽东却反对“四面出击”,没有响应党内实施大规模镇压的要求。不过数月之后,因朝鲜战败,中国被迫出兵抗美之际,毛泽东又抓住对外战争的机会,毫不犹豫地大举发动了“镇压反革命”运动,力图乘举国对外之际,一举清除社会上的反革命分子。这场以巩固城市政权为中心任务的镇压反革命运动,轰轰烈烈,极大地震慑……去看看

中国的西部开发与民族复兴

研究中华民族的复兴就不能不注意中国近代史。中国近代半殖民地半封建的历史留给中国近代工业的苦果,是它破坏了中国近代工业的民族性和自然性。具体表现是其运行并不是以中华民族的利益而是以资本输出国的利益为最终目标的。这个过程在1949年以前曾出现过两次由资本输出国变换而引起的殖民工业流向的变换。  第一次是西方殖民工业在东南沿海登陆。鸦片战争促进了中国近代殖民工业在中国的产生和形成。这一时期,西方资本主义国家向中国倾销他们的商品并掠夺原料。《南京条约》、《天津条约》进一步扩大了近代工业的发生……去看看

长三角机场建设大战之博弈分析

[内容提要] 本文对长三角机场建设大战进行了博弈分析,进而用机会成本和会计成本对政府行为与市场行为的不一致性进行了分析,并提出了区域机场资源配置差别化战略与一体化战略的建议。[关键词] 博弈论,机会成本,比较优势,一体化战略,差别化战略一、引言  2002年10月,上海作出决定:把虹桥机场所有国际与港澳地区航班转移到浦东机场。此举直接增加了上海与苏州、无锡之间的物流运输时间和成本,重创了苏锡的IT业。问题是,从避免重复建设的角度讲,相邻的两个经济大市苏州和无锡,国际机场肯定只能有一个。当江苏省政府决定建设苏南国际……去看看

经济增长、结构调整的累积效应与资本形成

摘要:1990年代以来,特别是进入90年代中后期,中国经济结构发生了重大调整:基础设施的投入奠定了城市化的基础,工业化在消费和出口的拉动下在逐步升级。中国经济增长开始由工业化单引擎发展到工业化与城市化的双引擎。由低价工业化到高价城市化以及与之相应的资金流程与资本形成方式的变化,一方面导致近年来中国经济的快速发展,另一方面也对未来中国经济的持续增长形成挑战。通过政府体制、金融体系和财税体制的进一步改革,完善资源配置方式,将是应对挑战、保持中国经济持续增长的保证。  关键词:结构调整、城市化、资本形成、经……去看看

什么是私立大学?

我们现在有没有私立大学?我以为没有。我们不能把那些以培养技术型专业人员和以实用为主要目的的技术型大学认为那是私立大学。现在提倡的社会办学,还只是在非常有限的范围内才稍有一点私立大学的意味,但这并不是严格意义上的私立大学。可以这样说,我们现在还没有一所真正义意义上的私立大学。   现在的政策是鼓励社会办学的,但这个鼓励,只是更多地从办学经费上着眼,而不是从一个民族的兴盛和未来考虑,为什么这样说呢?因为我们现在还看不到中国私立大学兴盛的前景。  中国现代大学教育是以国立大学、私立大学和教会大学为主……去看看