原载《四川财政与会计》2005年第2期

  「作者简介」作者单位:王湛财政部行政政法司;赵琳国家发展和改革委员会政策研究室

  公务用车改革是一项涉及面广、系统性强、内容复杂的改革任务,它涉及到公务员工资制度、离退休人员待遇、职务消费改革、国有资产管理、财政增收节支、行政事业单位改革以及党政机关廉政建设等重要问题。在出台相关改革方案时,需要统筹考虑地区经济发展的不平衡性,权衡政治、经济、财政的利弊得失,既要总结各地区改革的经验,又不能局限于现有的改革模式,必须通过制度创新,设计一套符合我国国情、结构严密、运行经济有效的公车改革运作模式。

  一、我国公务用车改革模式的分析

  (一)公务用车改革的主要模式

  当前,我国许多地区相继开展了公务用车改革的试点,如黑龙江省大庆市、齐齐哈尔市、浙江省义乌市、江苏省苏州市、湖南省资兴市、山东省威海市、重庆经济技术开发区、河北省保定市等。虽然取得了一定成效,但实施车改的级次较低,普遍在市以下区域中进行,并且各地区在车改范围、改革模式上存在很大的分歧。

  就车改模式而言,由于改革思路不同,目前尚未形成统一的改革方案。各地车改一般采用以下几种模式:

  一、公务用车货币改革,即取消公务用车,对参改人员按照一定的标准发放交通费补贴,并且鼓励购买私车,私车公用。

  二、将参改部门的公务用车集中管理,公务出行向车管部门租赁用车。

  三、不以货币形式向个人发放交通费补贴,而在个人交通补贴额度内据实报销车费,超支自负、结余结转次年使用。

  四、同时采用上述两种或两种以上的方式。

  其中,前两种模式是基本模式,第三种模式其实是第一种模式的演化,第四种模式则是前两种模式的综合。

  这些改革模式的出现推动了我国车改的进程,切实地解决了公务用车存在的部分问题。一般而言,车改后用于购置和维护公务用车的各种费用明显降低,较好地贯彻了中央“勤俭、节约”的精神。同时,在一定程度上减少了公车私用、损公肥私等现象,促进了防腐倡廉工作的实施。

  (二)公务用车改革模式和实施中的问题分析

  公务用车改革尚处于试点阶段,各种车改模式的设计和实施中暴露出一定的缺陷,其中一些问题直接影响到车改的实际效果,主要有:

  第一,在公务用车货币化的改革模式下,交通补贴标准的确定成为最核心、最棘手的问题。如果标准过低,不能满足正常公务用车的需要,不仅会影响公务活动及日常工作,而且将影响到参改人员的积极性,改革的深化和推进将遇到阻力。如果标准过高则有三个弊端:高标准的交通补贴会使参改人员工资收入大幅度提高,对于现行的公务员低工资制度造成巨大的冲击,甚至会造成一定的社会负面影响;直接给参改人员发放过高的交通费补贴或者发放一定数量购车补助,会引发“赎买”性政策,即以合法的收入形式赎买原本不合法、不合规的职务消费权限,最终使得权力腐败合法化;过高的交通补贴会对财政造成一定的压力。另外,许多地方交通补贴标准制定方法上不尽科学,标准划分也缺乏客观、合理的依据。就目前情况来看,标准制定多是依据领导干部的行政级别划分补贴级次,补贴的数量难以与工作岗位的性质和实际的工作量挂钩,并且地区间差异较大,存在苦乐不均的问题。

  第二,第二种改革模式存在三大弊端。一是将公务用车集中管理,许多部门在使用车辆时必须事先向车管部门申请,手续繁琐,难以满足紧急需要。二是目前的集中管理模式缺少对经济效益的考虑。集中管理的车辆主要是从各部门清理而来,没有对车辆使用、维修、更新进行成本效益考核,难以使资金收支形成良性循环。最初对车辆管理机构的投入随着车辆的折旧、消耗将逐渐亏损殆尽。三是车辆管理机构的服务意识较差,自我约束能力不强,不规范的管理常常引发部门间的各种矛盾,车辆使用部门的意见激增。

  第三,第三种改革模式也存在一定缺陷。其一,据实报销的依据难以控制,仅从报销单据上不能区分车辆的公用与私用,因此这一模式不能解决公车私用的问题;其二,虽然该模式下没有将补贴直接发放给参改人员,但不能排除它会演化为职工福利补贴的可能。

  最后,应当引起注意的是,由于改革不彻底,目前各地公务用车改革实施中存在着“双重标准”的问题。所谓双重标准是指在车改中针对不同对象适用不同方法和标准的现象。例如,同一地区上级政府部门进行了车改,下级政府部门却没有实施;同级政府中有些部门进行了车改,有些部门没改;机关进行了车改,下属企、事业单位没有改;同一部门中一部分人参与了车改,而另一部分人没参与。实质上,“双重标准”是公务用车改革不彻底的一种表现,它所造成的直接结果是上级部门、行政机关向下级部门、企事业单位要车开、转嫁车费等,甚至可能造成既拿补贴又坐公车、领导干部之间相互攀比等严重问题。

  二、公务用车改革模式的选择与创新

  我国公务用车改革实施的范围和级次较低,只有为数不多的省级政府以及中央机关实施改革,在全国范围内还没有形成统一的改革模式和制度规章。但是,公务用车改革是大势所趋,统一的公务用车改革方案或者建议的出台也只是时间问题,目前,如何克服公务用车改革模式和实施中存在的差别问题,进行管理和制度创新,研究建立一套行之有效的改革模式,将成为决定着这一改革成败的关键。

  (一)构建和评价公务用车改革模式的基本原则

  公务用车改革的基本原则是评价车改模式优劣、选择和构建最优车改模式的标准。笔者认为,我国公车改革至少应遵循下列基本原则:

  第一,公务用车改革要有利于规范公务用车的使用,防范职务消费中的腐败问题。我国公车改革的最初动因就是规范职务消费行为,建立健全规章制度,加强监督管理,从源头上防腐倡廉。因此,车改模式设计、选择以及实施过程中必须坚持这一初衷,力求实现这一目标。

  第二,公务用车改革必须保证正常公务活动的用车需要。公车改革不能影响党政机关的各种工作的开展,避免因车辆不到位而降低工作效率现象的发生。

  第三,公务用车改革遵循经济性原则。包括两层含义:其一,改革要有利于控制车辆支出,同时在车改模式设计中充分考虑运作的经济性,在车辆购置、使用、处置等环节控制成本,提高经济效率;其二,改革除了要算“经济账”、“财政账”之外还要统筹考虑政治和社会效益。要全面、正确地看待“花钱买规范、花钱买制度”的问题。

  第四,实事求是的原则。这包括两层含义:其一,我国各地区间经济、财政等方面的差异较大,制定制度时不能一概而论,要因地制宜,充分考虑不同地区经济发展水平、财政承受能力,保证制度的可操作性;其二,车改模式的设计、改革方案的制定、出台,要建立在大量的实地调研和经验总结的基础上,不能凭热情、拍脑袋做决策,更不能搞形式主义。例如,有些地区曾提出三年内不许购置公务用车的要求,但是结果却适得其反,三年的禁期一过,出现了集中突击购车的现象。笔者认为,车辆的购置、更换应实事求是,如果车辆发生正常报废,更换新车也无可厚非。

  (二)公务用车改革模式的选择分析

  总结各地车改的经验,笔者认为,我国公务用车改革模式的选择有两种思路可循:一是公务用车的货币化改革,二是加强车辆的管理。不论具体的实施细节如何,各种改革模式最终无非是这两种思路的体现。对于这两种思路,笔者更倾向于后者,即对公务用车加强管理的思路更符合我国的实际情况。主要原因在于:

  第一,现阶段实行公务用车货币化改革存在因难。一方面,公务用车是一种特殊的职务消费,不能简单加以货币化,以类似工资福利的形式发放给职工。这种特殊性主要表现在:1.公务用车的使用范围有限,并不是所有公务员都有权使用公车,而且工作性质不同的公务员用车的时间、次数也不尽相同;2.公务用车与使用移动通讯工具、使用班车不同,后两者属于工资性支出,是公务员工资的一个组成部分,而公务用车才是真正意义上的“职务消费”;3.公务用车货币化改革形成的费用支出较大,其改革也远比移动通讯工具和班车改革复杂。同时,在我国私车普及率较低、汽车消费开支较高的情况下,货币化改革将直接冲击现有的公务员工资制度,并且配套改革滞后,会在相当的社会范围中造成不利影响。另一方面,如前所述,公务用车货币化的标准难以确定。尤其是在我国各地区经济发展水平、财政承受能力等客观条件差距较大的情况下,在全国范围内制定统一补贴标准则不符合实事求是的原则。

  第二,在我国实行公务用车货币化改革容易出现“赎买”现象,大量的货币化补助有可能变相地使原本违法的腐败消费行为逐渐合法化,引发新的制度性问题。这有悖于“公务用车改革要有利于规范公务用车的使用,防范职务消费中的腐败问题”的基本原则。

  第三,公务用车货币化改革可能会导致行政不作为现象。一旦货币化的补助成为个人收入的一部分后,个人就有回避在公务活动中使用这部分个人收入的倾向,从而影响公务活动的正常进行。这有悖于“公务用车改革必须保证正常公务活动的用车需要”的基本原则。

  第四,从目前各地区改革的实际情况来看,公务用车货币化改革未必能够节约财政支出。由于计算口径不同,一些地区得出了车改可能节约了大量支出的结论,但是从财政实际支出的情况看,这一结论并不可靠,如果考虑到个人收入增长的刚性,货币化的改革在节约财政支出中的作用微乎其微。因此,货币化改革并不完全符合车改的经济性原则。

  正是由于上述四个原因,笔者认为,公车改革的思路不能局限于简单的货币化,我国更适合采用加强公务用车管理的模式。当然,这里所讲的加强公务用车管理既不是延续传统的公车管理模式,也不是当前部分地区实施的车辆集中管理使用的模式,其核心是建立一种新型的、经济、有效的公务用车运作管理模式。

  笔者曾对澳大利亚的公车管理模式进行了考察,澳大利亚政府部门公务用车的管理模式非常有效,与当前我国公车改革中所广泛采用的几种形式有很大的区别,对我国公务用车改革是一种有益启示。在此以昆士兰州公车管理模式为例,介绍一种新型的公车管理模式。

  (三)澳大利亚公务用车管理模式分析

  昆士兰州实施公务用车改革之后,在公共事务部(Department of Public Works)下单独设立一个车辆管理机构——昆士兰车队(Queensland Fleet,以下简称Q Fleet ),负责政府公务用车的统一购买和车辆的维修与拍卖,其管理模式大致如下图所示:



  ①各政府部门将所需车辆的数量、档次、使用者的资格等情况以及公务用车的预算报州财政部。财政部设有专门的公务车辆审批、控制机构,它们按照规定的标准对部门申报的材料进行审批。

  ②财政部门在每年的预算中核定部门车辆使用的支出预算,并在每年的预算中拨付相应的资金。

  ③各部门经财政部审批并获得相应预算资金后,必须向Q Fleet 租用车辆,并按照公允价格支付相应的租金。按照规定,部门不能向Q Fleet 之外的任何机构或汽车商租用、购买车辆。

  ④Q Fleet 根据财政部审核的情况,向各部门出租公务用车,并收取租金,将租金用于车辆的更新、维护和保养。车辆的维护、保养工作由Q Fleet 属下的专门车辆维护厂负责,或者与市场上的维修商签订协议,直接通过市场运作来完成。

  ⑤Q Fleet 是一个管理机构(通常只有10人左右),从财政部获得相应的运转经费。同时,财政部会在Q Fleet 运作之初投入一笔启动资金,用于最初的车辆购置。

  ⑥Q Fleet 通过公开招标的方式从汽车商手中大批量购进新车。由于其购买数量非常大,从而可以获得非常低廉的买价,提高了运作的经济性。

  ⑦通常,一辆公务车在使用一到两年后(大约行驶4~8万公里),Q Fleet 会用新车替换部门使用过的旧车,并将车辆向公众拍卖。由于对车辆维护较好,公务车的拍卖往往吸引较多的私人买主,以较好的价格成交。

  ⑧Q Fleet 向部门收取的租金收入和拍卖汽车的收入扣除维护和新车购买后若有剩余要交回财政部,同时Q Fleet 还必须就车辆的资金的使用情况定期向财政部提交报告。

  这种公务用车管理模式最突出的优点在于:①能够有效地控制各部门在公务用车上的开支,节约了财政资金,同时截断了部门私自购车的途径。②形成了良性的财政资金循环渠道,提高财政资金的使用效率。Q Fleet 以较低的价格购进新车,同时又能以较高的价格拍卖二手车,一般情况下,买、卖基本持平,确保了财政资金在由财政部门——各部门——车辆管理部门构成的资金循环体中形成良性的体内循环。③能够及时、高效地保证各部门对公务车的需求。这种管理模式下,尽管Q Fleet 集中对公务车辆进行统一的购置、分配、维修处置,但公务用车仍直接租赁到各政府部门车辆使用者的手中,便于使用。④由于财政部可以从QFleet 及其上级资产管理机构获得大量的参考信息,从而提高了财政预算的准确性。

  (四)澳大利亚公车管理模式对我国车改的启示

  昆士兰州政府公务用车的管理模式对我国公车的改革有非常重要的借鉴价值。

  首先,我国公务用车的数量巨大,如果能够通过统一的机构对外购买,则可以获得巨大的价格优惠,节约财政开支。同时,澳大利亚的管理模式使财政资金在政府部门内部形成良性的循环,Q Fleet 低买高卖的运作方法,使其在多数时期内处于盈余状态,能够稳定地延续下去。这正好可以克服我国采用成立车辆出租公司集中管理模式下,由于缺乏经济性考虑,不能形成有效的资金收支平衡,从而逐渐亏损殆尽的问题。

  其次,针对我国存在着各单位私自购买超标、超编车辆现象,可以借鉴澳大利亚的管理模式中,通过法律、法规等形式对此加以严格规定。各部门公务用车的数量和标准必须经过专门机构的许可和审批,并且不能向政府资产管理机构以外任何部门以及汽车厂商购买车辆。

  再次,针对我国现行的一些车改模式存在的缺陷,澳大利亚公车管理模式有可借鉴之处。与货币化改革的方法相比较,澳大利亚的公车管理模式可以杜绝“赎买”现象,避免用财政资金为政府官员买车谋福利的问题。同时,由于不涉及公务员工资制度、离退休人员福利等问题,实施更可行、简便。与成立出租汽车公司实行车辆集中管理模式相比较,则更具有灵活性,能更好地保证各政府部门车辆的使用。

  最后,我国公务用车的实物形式管理存在许多问题,资产购置、维护、处置缺乏规范的运作和监督,资产的使用效率、效果不理想。一些公务用车的管理机构责任不明确,责任心、服务意识差。而澳大利亚公车管理模式中,对各个环节的运作和责任都有严格的规定,资产管理机构责任明确,并形成了定期报告制度。这些做法值得我们借鉴。

  另外值得一提的是,昆士兰州在实施这一管理模式初期,许多部门曾提出反对意见,但是由于该方法在节约财政资金、控制车辆开支上取得了巨大的成功,而得到政府高层的有力支持;同时Q Fleet 不断提高其服务的质量,从而逐渐减少、平息了各部门的抱怨和意见。我国的公车改革中也必将触及到一些部门的自身利益,必然会产生反对之声,因此得到高层领导的信任和支持也是值得借鉴的经验之一。

  三、结论

  通过上述分析,我国的公务用车改革中应当采用加强公务用车管理的模式,而不是一味的货币化改革,这既是我国国情的实际要求,也是制定、出台统一改革方案和在全国推广公车改革的必然选择。我们所提出的加强公务用车管理具有新的内涵,它应当是一种重视资产管理效率,自身运作经济有效,权责划分明确,有利于提高保障能力和服务观念的新型的管理模式。对于具体的构建,在许多环节可以借鉴澳大利亚公车管理的先进经验。这种借鉴是针对我国现实情况和车改遇到的问题而展开的,是符合我国具体国情和特色的。