原载《经济体制改革》2005年第4期

  「作者简介」孙冰,博士研究生,清华大学房地产研究所;刘洪玉,教授,博士生导师,清华大学房地产研究所所长;卢玉玲,清华大学建筑管理系。(北京100084)

  「内容提要」随着住房货币化分配制度的实施,居民家庭已经成为住房市场需求主力。在住房制度转型时期,如何实现中低收入家庭住房消费需求已成为政府关注的一大问题。为了完善新住房制度下我国中低收入家庭住房补贴政策,本文从生产者补贴和消费者补贴两个角度,分析归纳了国内外典型的中低收入家庭住房补贴形式,对各种补贴形式在消费者剩余、生产者剩余、社会福利损益和公平等方面的差异进行了比较,并结合我国已有的中低收入家庭住房补贴形式,提出了一系列有助于提高现行住房补贴政策效率的建议:(1)政府合理干预市场;(2)平衡效率与公平;(3)提高住房补贴边际效用;(4)合理运用生产者补贴和消费者补贴;(5)设计可持续发展的住房补贴形式。

  「关键词」中低收入家庭/住房补贴/效率/公平

  一、研究背景

  1998年以来我国城镇进行住房制度改革,在改善居民家庭住房条件、推动住房消费和住房市场发展等方面,取得了显著的成效。然而,在新的住房制度框架下,如何建立起有效的住房保障体系,满足中低收入家庭的住房需求,成为各级政府面临的一个新课题。针对不同收入家庭,国发[1998]23号文件提出实施不同住房供应政策,“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;中低收入家庭购买经济适用住房;其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。在实践中,我国已面向中低收入家庭推行了包括廉租房、经济适用房、贴息贷款及住房基金等形式在内的一系列住房保障措施。

  本文从生产者补贴和消费者补贴两个角度出发,比较各种补贴形式的利弊,结合我国住房市场发展现状,提出有助于提高现行住房补贴效率的建议与措施。所谓补贴,援引1969年美国国会对于补贴的定义:“补贴是由政府提供的激励方式,通过降低机会成本或增加潜在收益,促使目标市场中的消费者和生产者有能力做在没有获得补贴时不会做的事情”。[1]本文针对的目标市场为中低收入家庭住房市场。本文的研究将生产者补贴和消费者补贴分开,即补贴政策或降低生产者所要租金/价格水平,或提高消费者支付能力。在实际补贴形式设计时,通常是消费者补贴和生产者补贴并存,以此发挥双方优势,平衡劣势。

  二、生产者补贴

  生产者补贴通过降低生产者融资、建造和经营成本或提高其经营、销售收入,激励其建造面向中低收入家庭的中低价住房。

  1.补贴形式

  由于中低收入家庭住房消费能力较弱,因此推动中低收入家庭住房市场的供给需要政府直接或间接干预,比如通过生产者补贴引导和激励私营部门参与供给,如美国,或建立政府背景的非盈利性机构担当供给者,如20世纪80年代之前的英国。[2]宋博通运用过滤理论对这两类补贴实施效果的比较研究发现,政府直接供给会打破住房供应链的连续性,减弱私营部门参与热情,降低整个住房市场的运行效率,并使政府负担加重。[3]本文的研究只涉及面向私营部门的生产者补贴,包括特设基金贷款、贴息贷款、地价优惠、税收优惠和租金/售价补偿,不考虑政府或其非盈利性机构直接供给住房的情况。

  特设基金贷款指政府设立专项基金,委托金融机构向住房生产者发放低于市场利率的开发建设贷款。贴息贷款则是通过政府补贴金融机构利差,为生产者担保或者对金融机构实施税收优惠等,降低其贷款利息。地价优惠政策通常的做法是,政府在对城市发展作出整体规划后,确定用于开发中低收入家庭住房的地块,以低价出售给住房生产者。税收优惠一般采取两种方式,其一是生产者出租或出售获利所得税减免;其二是住宅资产增值税减免。上述四种补贴形式都是通过降低生产者成本,使其可接受的住房租金/售价下降。而租金/售价补贴则是通过住房租赁/买卖差价补贴,提高生产者收益,从而降低其向市场索要的租金/售价。

  2.补贴效率

  (1)社会福利损益

  无论哪种补贴形式都会造成社会福利损失,即住房补贴会导致住房过度消费。有鉴于此,本文比较的是不同补贴形式所引致的社会福利损失的相对大小。如图1所示,不同补贴方式会对生产者供给曲线产生不同影响,进而影响消费者剩余、生产者剩余和社会福利。

  若生产者补贴相对于生产规模,实施等额边际补贴,即每增加一单位产出,补贴增量不变,则供给曲线发生平移,如图1(a )。通过供给曲线平移使租金/售价从P[,0]降低到P[,2],此时生产者剩余为(1/2)(P[,2]-P[,3])×Q[,1],政府补贴总额为(P[,1]-P[,2])×Q[,1],社会福利损失为三角形A 的面积。该部分损失被称为“补贴的额外负担”,用以衡量补贴的附加成本,反映补贴导致的住房市场效率损失程度。当特设基金贷款、贴息贷款、地价优惠等补贴形式采用等额边际补贴时,就会产生上述补贴效果。若生产者补贴相对于生产规模,实施增额边际补贴,即随生产规模增加,边际补贴增大,如随着住房建造数量的增加,租金/售价边际补贴或边际税收优惠加大,则供给曲线发生旋转,如图2(b )。此时,租金/售价降到P[,2],政府补贴为P[,3]E[,2]C ,社会福利损失为三角形A 面积。在社会福利损失相同的情况下,图2(b )的政府补贴和生产者剩余都小于图2(a )。若生产者补贴按每单位产出实际价差实施补贴,如按每单位出租/出售面积实际价差给予补贴或所得税减免,则供给曲线在旋转的基础上发生弯折,如图2(c )。在社会福利损失相同的情况下,图2(c )的政府补贴和生产者剩余都远小于图2(b )。

  (2)其他利弊分析

  除社会福利损失外,不同的生产者补贴形式还伴随着其他的利与弊。比如从上文的分析来看,图1(c )所示的补贴形式最理想。在补贴效果和社会福利损失相同的情况下,其所需的政府补贴额最小,但由于这类补贴形式需要统计每套出租/出售住房单位面积价差,以此确定补贴数额,因此执行成本过高,导致现实中的不可行。再如,地价优惠政策通常伴随着指定地块的开发。这对于鼓励投资者进入特定区域,改善当地基础设施建设和居住环境,带动当地经济发展具有积极作用。但此时地价补贴被固定在住房价值中,无法形成稳定的现金流入,而且这种补贴形式可能导致中低收入家庭聚居,形成贫富差异区。又如税收减免补贴,如执行不当可能打乱住房金融系统和税收系统。此外,尽管税收减免补贴在政府财政预算中显示的成本较低,但随着可减免基数的增加,政府税收损失加重。

  三、消费者补贴

  消费者补贴通过降低消费者融资成本、住房消费支出等,提高其住房消费意愿和能力。中低收入家庭住房消费困难主要体现在三个层次:一层次是收入低造成只能租房或只能购买居住环境和品质较差的商品房;二层次是收入不稳定无法借助长期贷款购房;三层次是没有足够的储蓄支付首付款。[4]

  1.补贴形式

  消费者补贴形式与生产者补贴大同小异,只是补贴对象发生变化。比较常见的消费者补贴形式包括租金/售价补贴、贴息贷款、政府担保、抵扣个人所得税和住房储蓄等。其中租金/售价补贴的形式比较灵活,可以是租金/房价现金补贴,可以是类似于“住房券”的补贴,也可以是帮助其支付贷款首付、住房交易手续费和抵押贷款保险费等。政府担保则是通过政府信用,提高中低收入家庭信用等级,降低其住房贷款获取门槛。例如,美国联邦住房管理局(FHA )、退伍军人管理局(VA)以及加拿大国家住房管理局(NHA )通过对特定人群住房贷款承担全部或部分信用风险,促使贷款机构向信用等级较低人群授信,或降低贷款利率,或加大贷款额度。抵扣个人所得税指通过减免个人所得税降低消费者实际购房成本。以法国Epargne -Logement(E -L )系统和德国Baupar系统为代表的住房储蓄补贴方式的原理是存款人与贷款机构签订存贷合同,先存后贷,当存款累积到规定数额时,存款人可以提取存款本息,并获得一定存贷比例下低于市场利率的住房贷款。

  2.补贴效率

  (1)社会福利损益

  与生产者补贴效率的分析方法相似,不同消费者补贴形式造成的消费者剩余、生产者剩余和社会福利损失变化不尽相同,见图2.

  若消费者补贴相对于消费量,实施等额边际补贴,需求曲线会发生平移,如图2(a )。此时,消费者可承受的价格从P[,0]上升到P[,1],消费者剩余为(1/2)(P[,3]-P[,1])×Q[,1],政府补贴为(P[,1]-P[,2])×Q[,1],社会福利损失为三角形A 的面积。若消费者补贴相对于消费量,实施增额边际补贴,如随着中低收入家庭承租/购置住房面积的增加,租金/售价边际补贴或边际抵扣个人所得税额加大,则需求曲线发生旋转,如图2-(b )。此时,消费者支付能力达到P[,1],消费者剩余为P[,3]P[,1]E[,2],政府补贴为P[,3]CE[,2],社会福利损失为三角形A 的面积。在社会福利损失相同的情况下,图2(b )政府补贴和消费者剩余都小于图2(a )。若消费者补贴按每单位住房消费量实际价差实施补贴,如按中低收入家庭承租/购置住房单位面积实际价差给予补贴或抵扣个人所得税,则需求曲线在旋转的基础上发生弯折,如图2(c )。在社会福利损失相同的情况下,图2(c )政府补贴总额和消费者剩余都远小于图2(b ),但执行成本过高。

  (2)其他利弊分析

  与生产者补贴相似,除社会福利损失外,各种消费者补贴形式还可能附带着其他一系列问题。比如,尽管政府担保在鼓励商业银行对指定人群放贷时非常有效,且可以通过控制购房总价或贷款总额保证其公平性,但其需要一套完善的贷款风险管理体系作支持,否则会因为政府承担的风险过大而不可行。

  再如,贴息贷款由于需要商业银行与政府联合运作,导致管理成本增加,且如果实施不利,会对住房市场产生干扰,阻碍金融机构进入中低端住房金融市场。而个人所得税减免政策通常存在家庭收入越高,补贴额度越大的情况。这有违于公共政策的“垂直公平”原则。

  又如直接租金/售价补贴虽然透明度较高,消费者认可度高,但随着补助人群的增加,补助资金总量变大,会对政府财政造成压力。美国曾经实施的“住房券”补贴计划,就是由于部分城市申请补贴的家庭过多,造成所需资金量过大而被迫中止。[5]相比于不限制用途的现金补贴而言,非现金形式的“住房券”补贴效率更高。[6]1979年John Kraft和ArthurKraft 针对美国低收入家庭住房租金补贴的实证研究表明,不限制用途的现金补贴不仅流向受益家庭的住房消费,而且还不可避免地流向其它商品消费。[7]

  四、我国现行中低收入家庭住房补贴主要形式与效率

  1.廉租房政策

  针对有住房困难的最低收入家庭,我国现行的住房补贴形式主要是廉租房政策,实施途径以租金配租为主,实物配租、租金核减为辅。按照本文对生产者补贴和消费者补贴的划分,租金配租属于消费者补贴,实物配租和租金核减属于生产者补贴。三种补贴途径并存不仅增强了政策的灵活性,赋予受益人群更多的选择权,而且还与最低收入家庭以往住房状况和补贴形式自然衔接,有效降低了政策实施成本。

  影响廉租房政策实施效率的因素主要有三个:其一是租金配租中的现金补贴。这种补贴形式可能造成获得租金配租补贴的家庭并未将补贴资金用于增加其住房消费,而是用于其它日常生活支出;其二是实物配租中的政府直接提供住房。这种住房供给方式在最低收入家庭住房市场发展初期是必要的,但是随着市场的形成与发展,政府应该通过生产者补贴逐步引导私营企业参与最低收入家庭住房供给。这不仅能够提高住房供给效率,而且有助于改善住房建造质量以及日后物业维护和管理水平;其三是对补贴对象的划定。廉租房政策面向的是最低收入家庭,但是以收入作为唯一划定指标是不完善的。除收入标准外,还应综合考虑人群特征,老、弱、病、残的最低收入者应该是廉租房政策的补贴重点。

  2.经济适用房政策

  经济适用房指纳入政府经济适用房建设计划,用地实行行政划拨,享受政府提供的低息贷款、21项行政事业性费用减半征收等优惠政策,向城镇中低收入家庭提供的出售性普通住房。其属于生产者补贴。影响我国经济适用房政策效率的因素可归结为三个。一是从建设之初就用于出售。造成城市土地资源利用率下降,补贴资金流失,住房供给的可持续性降低。在英美国家,通常先出租该类住房,若干年后再优先出售给承租家庭。这为补贴资金回收创造了可能。二是经济适用房建造标准的控制。现行的经济适用房政策,限定了购房人群和销售单价,但未对住房总价和住房面积加以严格限制。三是相配套的管理监督机制不健全。造成部分补贴收益转入开发商利润、实际购房者并非中低收入家庭等现象。

  3.贴息贷款政策

  2003年11月上海市出台《关于对本市中低收入家庭实行购房贷款贴息政策的若干规定》。该项政策的补贴对象为家庭人均收入低于标准的中低收入者(2003年的标准为人均年收入低于13250元),并规定利用贴息贷款购买的住房每平方米单价不超过3500元,建筑面积不超过90平方米,所购二手房总价不超过25万元,最高贴息额度为购房贷款总额的15%,且仅限一套住房。该项政策从收入和所购住房总价、单价等方面对消费者住房补贴予以限制,一定程度上避免了由于不真实的收入证明造成的实际受益人群与目标人群不相符。

  4.住房基金

  我国住房基金主要包括政府住房基金和单位住房基金两类。政府住房基金主要用于住房基本建设投资、直管公房的维修和管理费用、危旧房改造启动周转资金、对职工购房后公共维修基金的资助、政府房管部门管理的高层住房的维护费用等。单位住房基金则通过三大途径实施住房补贴,一是用于职工住房建设和翻修;二是对职工购买、租赁商品住房的支持,如建立公积金、一次性住房补贴,按月住房补贴、差额住房补贴和级差住房补贴等;三是住房使用过程中的资金支持,如所购住房物业管理费、供暖费等住房消费补贴。

  无论是政府住房基金,还是单位住房基金都可以选择性地采用生产者补贴和消费者补贴。与住房建设、维修和管理过程中的生产者补贴相比,购房后公共维修基金资助、物业管理费、供暖费补贴和针对购房首付款的低息贷款等消费者补贴形式更有效率。此外,住房基金应侧重于鼓励受助家庭进入住宅市场解决住房问题。

  五、完善我国住房补贴制度的思考与建议

  1.政府对市场的选择性干预

  中低收入家庭住房市场需要政府的干预,尤其是在起步阶段。政府的合理干预,有利于提高中低收入家庭住房市场效率,抑制住房质量下降,平衡住房供给。通常在住房市场化程度较高时,政府只需要采用柔性干预(weak-form intervention)手段即可帮助中低收入人群实现住房消费,比如住房补贴,规范住房市场,强化市场机制等。在住房市场化程度不高、住房资源短缺、价格急剧上涨导致住房可支付性下降或政治、社会和经济发生动荡时,政府才需要采用强性补贴(strong-form subsidies)手段,比如租金/售价限制。[8]

  就我国现阶段住房市场的发展来看,政府可有选择地在某些方面采用柔性干预即可。这些方面包括通过生产者补贴促进中低收入家庭出租/出售性住房建造、维护和市场化运作;投资构筑一个融住房政策、房屋信息、产权信息、融资信息和个人信用信息于一体的公共平台,降低中低收入家庭住房信息搜索成本和交易成本,提高住房市场透明度;建立相关研究机构,收集和积累中低收入家庭住房交易、住房消费等相关信息,跟踪分析其收入变化、消费结构变化和住房信贷消费行为等,适时调整补贴政策;规范二手房市场和租赁市场,加快其发展与成熟;通过贴息贷款、协助支付首付款等降低中低收入家庭住房信贷门槛。

  2.平衡效率与公平

  公共政策的制定需要平衡效率与公平,绝对效率的公共政策可能损失公平,反之亦然。实施中低收入家庭住房补贴的目的之一是通过改善收入和财富分配的公正性,通过帮助中低收入家庭获得合适的、健康的住房和居住环境,稳定社会制度、增强社会凝聚力。这就要求住房补贴政策在关注效率的同时兼顾公平。住房补贴效率可通过成本——效益分析来衡量。住房补贴的有效成本,不仅包括账面成本,还包括管理费用和间接成本,如政府担保贷款违约造成的损失、政府干预市场或提高税率支付住房补贴产生的社会成本、减免所得税造成的财政收入减少等。住房补贴的效益可以通过中低收入家庭居住环境改善、社会公平程度提高,住房市场完善以及拉动国民经济发展等方面加以体现。这里的“社会公平”涉及到“水平公平”和“垂直公平”两个问题。“水平公平”是同一收入和财富水平家庭之间的关系。在设计补贴政策时,应该以较少的补贴帮助尽可能多的家庭。因为,在资金有限的情况下,大额补贴意味着受益人数的减少,加剧同一水平家庭之间的不公平。“垂直公平”是不同收入和财富水平家庭之间的关系。通常有两种情况导致“垂直不公平”,一是补贴过大导致受益者能负担起较高收入家庭也无力负担的住房;二是收入越高获得补贴越多。这种现象在贴息贷款以及个人所得税减免中尤为严重。解决“收入越高补贴越多”的途径可以是在控制收入水平的基础上,限制贷款额度或抵扣所得税额度,限制补贴人群所购住房的总价和单价。

  3.提高住房补贴边际效用

  提高住房补贴边际效用体现在两个方面:一是补贴应针对边际效用较大的家庭,即获得补贴才能改变住房消费现状和行为的家庭,而不是在没有补贴的情况下仍会改善住房水平的家庭;二是住房补贴应具备内在激励机制,避免补贴资金有形或无形流失。比如,解决中低收入家庭住房问题的办法可以是创造就业机会,通过鼓励就业来实施住房补贴,而不是政府简单的转移支付。否则可能降低中低收入家庭工作积极性,扭曲消费行为,导致社会资源利用效率降低。政府直接住房补贴应主要用于帮助没有工作能力的老、弱、病、残人群。

  4.合理运用生产者补贴和消费者补贴

  对于低收入家庭,可侧重于生产者补贴,通过贴息贷款、减免税费和租金/售价补贴等政策刺激低价位出租性普通住房供给。这主要是考虑到目前我国低收入家庭出租性住房市场供给有限,且低收入家庭住房消费收入弹性较低。如果实施消费者补贴,可能造成补贴资金流向低收入家庭其它生活必需品消费,而非用于提高住房消费;对于中等收入家庭,可侧重于消费者补贴,如贴息贷款,政府担保,贷款协助支付首付款等较透明的补贴政策。

  5.设计可持续发展的住房补贴形式

  通常,政府会选择采用诸如减免个人所得税、限制住房价格、直接参与住房供给和发放“住房券”等措施刺激中低收入家庭住房市场启动。但随着市场的发展与成熟,可持续发展的住房补贴形式更受到青睐。所谓可持续发展的住房补贴形式是指补贴资金有循环回流途径、补贴形式在刺激供需的同时,能与整个住房市场、住房金融市场相互协调、相互促进。借鉴国外经验,值得推荐的补贴形式有政府或企业贴息贷款帮助中等收入家庭支付购房首付款,以使其满足商业银行个人住房抵押贷款的首付款要求;以优惠的补贴政策引导私营企业参与建造公共住房,面向中低收入家庭出租经营,并在一定年限后,优先出售给承租家庭。

  「参考文献」

  [1]Marja C.Hoek-Smit,Douglas B.Diamond.“Subsidies for Housing Finance ”[J].Housing Finance International,Vol.17.Iss.3,2003,p3~p13.

  [2]Christine M.E.Whitehead ,“The Provision of Finance for Social Housing:the UK Experience ”[J].Urban Studies,Vol.36.No.4,1999,p657~p672.

  [3]宋博通。政府兴建住房与货币补贴成本比较研究[J].深圳大学学报(理工版),2001,(01)。

  [4]Marja C Hoek-Smitt.“Subsidizing Housing or Housing Finance?”[C].InternationalHousing Conference-Housing in the 21st Century:Challenges and Commitments,HongKong,2004.

  [5]Michael A.Stegmen.“The Fall and Rise of Public Housing ”[J].Regulation,Vol.25.No.2,2002,p64~p70.

  [6]大卫·海曼。公共财政:现代理论在政策中的应用(第六版)[M].中国财政经济出版社,2001.

  [7]John Kraft and Kraft Arthur.“Benefits and Costs of Low Rent Public Housing”[J].Journal of Regional Science,Vol.19No.3,1979,p309~p317.

  [8]Lin Tsoyu Calvin.“Housing Finance and Subsidies :Lessons from Westernand Asian Countries for Taiwan”[D].PhD dissertation ,Texas A&M University,1996.