摘要:1990年代以来,特别是进入90年代中后期,中国经济结构发生了重大调整:基础设施的投入奠定了城市化的基础,工业化在消费和出口的拉动下在逐步升级。中国经济增长开始由工业化单引擎发展到工业化与城市化的双引擎。由低价工业化到高价城市化以及与之相应的资金流程与资本形成方式的变化,一方面导致近年来中国经济的快速发展,另一方面也对未来中国经济的持续增长形成挑战。通过政府体制、金融体系和财税体制的进一步改革,完善资源配置方式,将是应对挑战、保持中国经济持续增长的保证。

  关键词:结构调整、城市化、资本形成、经济增长。

  原载《经济研究》2003年第8期

  中国经济尽管受到非典冲击,但GDP 高速增长的趋势依然没有改变,今年将一举突破七上八下的格局,预示着整个经济进入了新一轮增长的景气周期。

  1998年以来,国家通过积极财政政策及相配套的银行贷款大规模投入到基础设施,使经济增长稳定在七上八下格局上,成为世界经济增长的一枝独秀。5年来的发展,中国经济结构发生了重大调整,基础设施的投入奠定了城市化的基础,工业化在消费和出口的拉动下在逐步升级。2003年,人均GDP 达到1000美元,中国经济进入了世界上比较公认的一个“增长加速”[2]的时期。增长的加速器表现在两大引擎上,即工业化和城市化,同时配合着资金流程和资本形成的改变,经济增长加速,经济结构和资金配置结构调整的累积效应产生了明显的效果。

  中国2003年强劲增长的第一动力仍是“投资推动”,这是中国经济增长加速所具有的共同特征,但理论上的解释和提出的政策却是差异很大的。从理论上看:(1)中国经济增长“不具备持续的动态改进的力量”(张军2002《经济研究》6期),以TFP 衡量的持续改进在1992年后就不显著了,中国存在着通过投入推动的“过度工业化”,这与克鲁格曼对东南亚经济发展的评价“东亚无奇迹”即主要是靠投入支撑是相一致的。(2)以经济所宏观课题组的系列文章为代表的观点认为,高增长依然是合理的,但由于制度障碍导致了两大问题:一是制度性的投资饥渴使“经济过热”导致波动;二是更多地集中讨论了转轨时期的体制对经济发展政策执行的障碍,如体系性紧缩就是对货币政策和传导机制的一种总结;(3)中国高速经济增长中存在着巨大的结构性变革和技术改进,代表作就是《中国经济增长的可持续性》,强调了“高储蓄和高投资是推动经济增长的重要因素”,同时指出了结构配置优化,“资本形成效率的提高对增长有重要贡献”,分析了资本形成和形成效率对增长的贡献(王小鲁、樊纲2000),《大调整:一个共同的主题和必然的选择》(经济所宏观课题组1998)、《中国经济走势分析》(刘树成等)、世界银行《2020年中国经济》,也都强调了结构变革的贡献和结构变革的方向。从发展经济学的理论渊源来看,资本形成一直是经济增长核心,发展经济学早期中的“大推动”、“低水平陷阱”、“非均衡增长”、“结构化变革”等,也包括金融深化等的研究的都是通过一切手段提高资本形成推动经济发展。

  传统发展经济学强调了资本对经济发展的启动作用,而后的发展经济理论强调了公平、社会进步、市场机制和制度等。现代经济增长理论针对发达国家提出了内生增长的“持续”理论,缺少对中国这样一个已经启动起来、要继续前行的大国发展的理论表述。从全球发展的历程看,结构变革,特别是伴随着非农就业增加的变革始终是发展的主线,资本形成是引擎,资本的配置效率是关键。

  中国经济在高资本形成的推动下不断增长,其能持续的原因是经济结构的变革和市场化的推进,提高了资本形成的效率。本课题从结构调整的累积效果入手,分析资本形成的持续性和效率性,特别分析其形成方式和配置方式中的制度障碍,试图再探讨中国经济的结构变革、可持续增长与宏观政策的选择基准。

  一、结构调整的累积效应:低价工业化和高价城市化双引擎

  自1998年以来,政府大规模投资对经济结构调整产生了累积效应,最明显的标志是由工业化这一经济增长的单引擎发展到工业化与城市化的双引擎。2003年中国经济出现了自主增长。

  1.低价工业化

  工业化始终是中国经济现代化的一条主线。随着改革开放,特别是中国乡镇企业的崛起,开创了一条全新的农村工业化道路。上亿农民以低成本的方式进入工业部门,成为中国经济增长的第一推动力。相关研究表明,农村劳动力向工业部门的转移导致劳动力配置对GDP 增长的贡献平均在1.5个百分点,这还不包括其对产业结构调整效益的贡献(林青松2000、王小鲁2000、世界银行2000)。中国的工业化道路,如果说80年代基本靠“老农”(即乡镇企业的发展以及大量农村劳动力的转移),那么90年代基本靠“老外”(即大量外国直接投资企业的发展以及沿海地区外向型产业模式的基本形成)。

  低成本是工业化的核心竞争力,这包括劳动力成本低、土地价格低以及实际税收低。“离土不离乡”政策大大推动了低价工业化。农民工成本仅仅按“剩余劳动力”定价,并且不需要住房、社会保障等所有城市居民所需要的工资外成本,农民工的这一切都可以在乡村土地上得到解决。乡镇土地征用是“无偿”或低价的。没有了城市社会保障、城市土地与基建开发、基础设施的营运,与城市相匹配的高税收在地方上很多是减免的。在这里通过农村的“廉价”土地和剩余劳动力把工业化的成本给节约下来,不仅在早期的“离土不离乡”的乡镇工业上造就了低成本,而后的农村劳动力转移则使中国产业继续保持了这一低成本优势,吸引全球的产业转移和采购,中国正逐步成为世界的“大工厂”。

  工业化进程产生了两个结果:其一是推动了非农就业,把农村劳动力从土地的束缚中解放出来,先是“离土不离乡”的乡镇工业,而后是劳动力流动,到发达的地区去就业。其二是长期工业化的发展,积累了大量的产能和资金。在人们收入水平提高、消费结构升级的情况下,因工业结构本身的调整尚未完成而出现的结构性产能过剩、工业增长速度放慢就是必然的了。在这种情况下,必须要寻找新的增长引擎。城市化可以说正是上述工业化发展和累积的一个结果。

  2.高价城市化

  中国1992年进行了土地要素和资金要素的体制改革,特别是土地要素从无价变为有价,开启了城市化进程。由于“要素价格双轨制”(即土地和资金利率价格双轨制)以及微观主体的“软预算约束”,刚开启的城市化导致了“房地产热”、“开发区热”等经济泡沫,形成巨额不良资产,国家开始调控、软着路。同时土地要素的价格改革得以初步完成,奠定了城市化的基础。1997年亚洲金融危机以来,国家通过积极财政政策,发行国债,投资于基础设施启动内需,城市化进程因此有了基本架构。1998年以来,国家一方面大规模地投资于基础设施以推动城市化进程,另一方面启动住房消费信贷,将消费者与城市化进程对接,作为城市化最重要标志的房地产业成为支撑经济的重要因素。

  2001年,中国人均GDP 约为1000美元,城市人均估计在2000美元以上;城市化率为37%,也就是说,有近5亿人口处在人均2000美元的城市化高速起飞点上。城市居民的消费结构升级和城市化引致的投资,特别是住房、汽车、电子类耐用消费品、娱乐、金融、交通通讯等服务的升级将决定未来中国的发展。从2002年开始,中国经济进入一个城市化高速发展的阶段。2003年城市化的主导将逐步从中央积极财政的推动转向地方政府推动。中央政府积极推进了基础设施的建设,形成了城市化的基本构架。随着中央财政赤字的加大和财政支出逐步转向再分配,城市化的基础设施将主要由地方政府推动。地方四级政府,省、地市、县、镇全面在政府履新年里积极“土地批租”融资,实施基础设施政府担保贷款等,加大城市化的投资活动,城市化引致的投资仍然是今年投资启动的重要部分。

  与工业化相比,城市化是高成本的,这包括:(1)基础设施的高投入。如水电、燃气、公路和绿地都是高投入,需要政府的推动;(2)社会保障的高投入。一旦农民变为市民,社会保障就是必需的。大量的公共支出如教育、环保和城市运营等都需要政府财政支持,因此城市化的另一个特征就是为公共支出而征税――-较高税收不可避免。高价的城市化直接表现在:高的土地价格、高的劳动力成本(增加社会保障)和高的税收。城市化的第一阶段是基础设施投资;第二阶段,随着城市化过程,大量的农民变市民,核心支出就是社会保障。目前中国总体上的城市化处在第一阶段,但也开始遇到第二阶段的问题了。社会保障现在支出比较低,农民土地征用费用也较低,城市化的社会保障支出占财政支出的比重非常低。但从国际经验看,社会保障支出是城市化后的最大支出。

  中国今年的经济增长得益于自90年代中后期进行的产业结构调整的累积效应,政府推动的城市化和出口导向的工业化是经济发展的两大主推动力。双引擎的含义不仅是投资配置,更重要的是非农就业的双重配置,即工业化过程的农村劳动力转移和城市化过程中的服务就业。当前的非农就业中服务业就业比重远要高于工业就业,因此,工业化和城市化的双重非农就业是迈向现代化的关键。

  二、资金流程变化与资本形成

  结构调整的成功源于资源配置的变革。与上述“从工业化到城市化”的结构变化相对应,中国的资源配置(主要是资金流程以及资本形成)方式也发生了相应的变化。

  1、银行资金流程的变化

  改革开放以来,中国企业的资金来源主要是银行(此前主要是财政)。1990年代后,随着产品市场竞争的加剧,企业开始破产,银行坏账问题凸现出来;加上1992、93年形成的房地产泡沫,银行坏账问题非常严重。1997年后国家四大商业银行开始了严格的贷款管理,出现“惜贷”现象。资金向国家集中,商业银行把存款放到央行和购买国债,货币政策尽管通过连降利率来扩张,但实质上是紧缩的,即政策上扩张和体制上收缩(宏观课题组,1999),货币放不出去。

  1998年国家加大了对经济的刺激,银行放款有了新的渠道。而这些新渠道都与城市化进程密切相关。一方面是城市基础设施建设,中央发行国债,银行则提供国债配套资金投向基础设施领域;另一方面是与城市化消费相关的个人消费信贷的发展。这样调整的结果是,银行中长期贷款逐步从工商企业转向与城市化相关的个人消费信贷与基础设施贷款。

  我国商业银行开办个人住房贷款业务始于1980年代中期,但当时消费信贷发展缓慢,到1997年底,全国消费信贷规模仅为172亿元。1998年以来,消费信贷步入了快速增长轨道,特别是个人住房信贷成为消费信贷发展的重点,个人住房贷款占个人消费贷款的比重高达80-97%.1998-2001年个人住房贷款余额分别为426.16亿元、1357.71亿元、3376.92亿元、5597.95亿元。2001年与1997年相比,增加了5425.95亿元,增长了32.55倍(见表1)。2002年,住房信贷增加的同时,汽车贷款增加迅速,新增超过了住房,个人消费信贷随着居民消费的升级,还会有一个较大的增长。对比1992年的房地产热,这次是居民真实的消费需求带动的,是一个良性的循环。
  

  国家为了扩大内需,通过国债投资带动贷款投向基础设施与技改领域。

  目前,个人消费信贷与基础设施建设贷款在新增中长期贷款中已绝对占“大头”。数据显示,2002年的新增贷款中,个人贷款+基本建设贷款约占中长期贷款的80%,其中主要是个人贷款。

  银行资金流程的这一变化(即向个人消费信贷与基础设施领域倾斜)实际上是对银行贷款结构的一个良性调整。银行现在除了配套国债、技术改造外,基本上不提供工商企业的中长期贷款;而在中长期贷款中,占主要部分的个人消费信贷与基础设施贷款,都比国有企业贷款质量高。这是由于:个人的信誉比处于软预算约束状态下的国有企业要高(尽管不排除个人消费信贷也会产生坏账的可能);基础设施建设往往是有地方政府财政担保的,特别是发达地区城市基础设施投资都有政府的担保,是一种准地方债。这两种贷款从现在看坏账率很低。也正是由于银行资金流程的变化,我国商业银行的坏账率出现了下降。据《2002年货币政策执行报告》,按贷款四类分级,坏账下降了4.98%,按五类分级,坏账下降了4.4%.

  2、资本形成路径和结构的变化

  银行资金流程的变化也影响到资本形成的路径与结构。

  中国工业化的资本形成路径在传统体制下和改革后的80年代初,主要从财政来,通过财政投资到工业;80年代中期到90年代银行贷款成为了产业投资的最主要来源;到90年代后期,随着金融资源配置的重心由工业化转向城市化,尽管财政担保和以短期贷款进行长期投资的行为依然有,但工业化资本形成则更多地表现在以直接投资为主,如自有资金、外资、资本市场等,中长期的工业贷款实际上下降了。

  从资本形成的结构看,呈现出两大趋势(见表2):

  制造业投资占固定资产投资的比重下降,制造业为主的资本形成格局彻底发生了变化。制造业投资占基建和更新改造投资的比重从1980年的50%下降到2001年的20%;制造业投资占全社会固定资产投资的比重也从1980年的38%下降到2001年的不足11%.特别是1998年启动住房个人消费信贷以来,制造业的比例一直保持在20%以内,非常低。

  (2)基础设施和房地产投资大幅提高。2001基础设施中的电力、煤气和水的生产和供应、交通运输和邮电通讯占基建和更新改造投资中的42%,占全社会固定资产投资的23.5%,加上房地产的17%,全社会固定资产投资的40.5%直接转向投资于城市化建设。

  从资本形成结构可以看出,制造业所占比重在下降,而第三产业(主要是服务业)所占比重明显上升。这既与一般的产业结构调整相关,但更主要的是与城市化的推进及与之相关的第三产业的发展有关。由于出现了资本形成的结构变化,仅仅用资本—产出效率讨论是不够的。以最简单的计算,第三产业的增加值-资本比率是比工业低的多,现在资本投入结构越来越向第三产业集中,因此产出-资本比例会下降,这可以被解释为第三产业增加值低估,且滞后期长,但不论何种原因,持续的产出-资本比例下降和不断增加的投资供给(储蓄上升),将会出现长期低资金价格的情况,这对加速城市化和产业的升级具有重大的意义,但资金过密倾向,对于工业部门中资金替代劳动则是一个严重挑战。从产业结构转向来看,由制造业转向服务业,是经济发展到一定阶段的必然产物。但是目前阶段,中国还不能只重视服务业发展而忽视制造业,美国因制造业的衰落而反思其“非工业化”(deindustrialization)路线(Hersh and Weller,2003),对于我们就是很好的警示。因而,当前阶段的正确做法是双管齐下,既重视工业化带来非农就业的增加,同时也重视城市服务业的发展对解决非农就业的贡献。
  

  二、未来增长中的挑战:高价城市化和资本形成效率

  大规模资本配置到城市化上,加速了城市化发展,使城市化成为中国新一轮经济增长的引擎。有学者认为,“能够把中国广大农民整合大工业化发展进程中来的城市化发展战略才是正确的,…”,旗帜鲜明指出了大城市化发展的道路(华民,2003)。一些学者指出中国城市化发展的滞后,发展大城市具有规模效益(王小鲁、夏小林2002)。当然也有学者提出,中国已经出现了隐形的超大城市,城市化水平非常高(邓宇鹏1999)。更为中性和科学的分析认为,按照国际经验分类,中国城市化水平与经济发展水平相当。工业化和城市化呈现明显的两阶段,第一阶段工业化带动城市化,第二阶段,工业化稳定或下降,城市化率的提高完全是由经济服务化导致非农就业的比重上升所带动,未来发展的关键仍然是非农就业(郭克莎,2003及表3)。
  

  注:①为中国和印度之外的低收入国家。②1997年数据为各国1990-1997年间最近年份的数据。

  资料来源:世界银行:《世界发展报告》相关年份、《1999年世界发展指标》。当同一年份的指标在不同年份的《世界发展指标》中的统计数据有差别时,经比较后一般使用最近年份的《世界发展指标》的数据。

  资料来源:郭克莎(2003)。

  从中国经济发展的主题看,在未来发展中一定要抓住城市化发展带来的经济服务化机遇,加大非农就业。非农就业始终是中国发展过程中唯一重要的目标和进步的标志,非农化就业不仅包含了工业化就业,更有城市中服务业就业。中国的体制改革并没有完成,投融资体制没有理顺,政府行为中依然存在着强烈的“投资冲动”,这会严重扭曲“资本-劳动”等要素的价格,也会使城市化的推进变得与非农就业目标背道而驰,对未来发展形成挑战。这体现在:1)“过度”城市化的问题。城市化会导致高成本,损害中国的比较优势,降低就业能力;2)政府干预下的要素价格扭曲,特别是资金成本够低,短期内对于促进城市化、消费和产业升级具有重大的促进作用,但资金价格的扭曲也会导致产业向资金过密化发展,损害就业;3)城市居民消费结构升级一方面能带动产业高级化,但也可能高端直接向外需求,而低端反而扩充了中国产业中需要调整的传统产能,导致低水平的再次重复建设。

  2003年第一度固定资产投资增长最快的是“圈地”的投资,增长高达三位数,并出现了地方政府大规模建镇和造市运动,拉开了未来挑战的序幕。

  1.城市化中的高成本挑战

  (1)高价的房地产批发和廉价工业用地。

  城市化带动的是城市居民的住房购买和政府配套的基础设施投入,土地是城市化最为核心的要素。当前,土地批租成为地方政府“筹资”的本钱。政府通过房地产土地的出让,获得城市化的资金,土地价格居高不下。与之相对的,是廉价工业化用地。一些地方政府仍然一味强调低价工业化,即通过低价征用农地进行扩大手上的资源,更重要的是通过土地征用进行工业用地建设,在到处引资的压力下,工业用地只能廉价化,而廉价工业用地的代价是地方政府进行土地开发补贴,削弱地方的财政实力。

  地方政府强调低价工业化的做法实际上是没有意识到从工业化到城市化这样一个发展规律,特别是忽视了城市本身就能提供巨大的非农就业。在财政不富裕的情况下,不致力于发展城市服务化功能和城市的就业,而过度开发工业区,这对于很多地区来说都是不合理的。尤其是沿海地区中心城市发展到一定阶段应该重新规划发展的道路,逐步从工业化带动城市化转向服务带动城市化,实现中国加工产业从沿海向内地的转移和沿海城市的服务业发展,实现劳动力在工业化和城市服务业中的双重配置。

  (2)城市劳动力福利的“高成本”和运营中的高税收

  城市化过程中,城市运营的公共支出不断加大,提高税收是必然的,同时需要附加在劳动力的成本上。在我国,社会保险包括养老、医疗保险、工伤保险等。根据国家统计局统计,全国保险福利费用总额相当于工资总额的比重,1984年(社会保险制度改革前)为22.7%,1986年(社会保险制度改革中)为25.3%,1994年为29.4%,按现在基本医疗保障改革和养老保障改革来看,社会福利已经达到了40%强(参见表4)。从发展趋势看,企业的社会保险福利负担将进一步加重,而且项目也将越来越多,现在又在准备征收全部企业的失业保险,另外将社会保险纳入到税收体系上征收,基数也要逐年提高,福利成本提高是必然的。
  

  城市运营的税收随着城市化的步伐将不断提高,这也是近年来税收增长快于GDP 增长的原因之一。中国的名义税率一直是很高的,但由于农村工业化发展时,乡镇政府不需要庞大税收,税收优惠是普遍现象,实际税率很低,但近十年的发展,特别是城市化的发展,公共支出比重越来越大,不仅税收收入增长快于GDP ,而且准税收的社会福利保障的费用正式开征,企业的税收和福利负担加重,这将影响到工业竞争力,必然会引起中国资源的重新分配,发达省份的工业化面临再次的转移。尽管发达省份的中心城市通过“廉价工业用地”和“税收返还”等方式希望继续保住和继续拓展其工业,但实质上从进一步发展的经验看效率是很低的。欠发达和次发达地区的政府也为卖土地所激动,加大了城市化的发展力度,炒高地价,无形中损耗了其低价的竞争优势,影响了产业的吸收。

  城市化贯穿的主线是非农就业,城市以更为集中的土地开发,并通过服务扩大就业,发挥城市功能,将城市化高成本的挑战转化为进一步发展的动力。中国城市化发展由于缺少自我发展格局的调整,过度强调低价工业化竞争,导致区域发展不协调和大量资源损耗。

  2、资本形成来源与渠道的挑战

  我们利用央行提供的资金流量表,对资本形成的不同部门来源和渠道进行分析。

  从央行公布的资金流量表可以看出(见表5),1997年后融资比重一直在下降,主要是企业的融资热情很低,经济增长乏力。2001年企业融资开始止跌,2002年开始持续回升,投资活跃。资金流程伴随经济流程的调整也有重大变化。从融资主体看,(1)政府融资比重加大,这是积极财政政策进行国债融资的结果;(2)个人融资比重迅速上升。从融资渠道看,直接融资(包括外资)已超过了40%,但由于受到品种和市场容量的限制,加上股指波动的影响,证券市场的融资一直比较低,使得直接融资,特别是证券市场融资的比例始终在20%左右徘徊,2002年则更低。中国居民储蓄在高增长,而国内直接融资基本上都是比外资低(在1996-2001年的6个年份中,外资高于直接融资的年份就有4年),这是非常不合理的。
  

  中国的企业投资越来越依赖于直接投资,而间接投资中的中长期投资基本上是投向有抵押品的个人和基础设施,再通过现金流进行资本化。中国经过四分之一世纪的经济高速增长,产能过剩,市场竞争激烈,结构调整、配置优化和技术创新成为这一时期最重要的增长源泉,而这三个源泉都需要通过证券市场才能更好地发挥作用。对经济中的资源进行跨期配置是金融市场的重要功能。通过资本市场发现机会和优化结构配置,是经济增长持续的重要保证。经过20多年的增长,中国经济积累了大量财富,也积累了不少问题(特别是一些结构性问题),现在到了一个结构优化配置的阶段,“投入-投入”的模式必须伴随结构性配置效率的提高,否则就会成为“泡沫”。

  当前影响中国资本市场融资-配置功能发挥的最大障碍仍然是政府行为,主要表现在两个方面:(1)非流通股。非流通股问题讨论已经比较多了,类似于“所有制改革”,难度很大,需要采取渐进方式,克服政府以及市场的既得利益,逐步与国际接轨。(2)金融工具不发达。解决这一问题的途径是进行“市场改革”,在资本市场上推行品种和工具创新,即在承认现有市场价格基础上,通过开发更多的金融品种,如政府债、企业债,另外加大股市服务的分层建设,开设小型股票市场和柜台交易市场,工具中加入避险的指数工具等等,扩大机构投资者的进入,使证券市场成为多层次的金融服务体系;并以此带动银行中间业务的发展,根本上改变银行服务结构,使之有竞争力。

  现有的银行业务完成了第一次转型,从生产型贷款逐步转向个人贷款、基础设施贷款和企业贷款,但过于集中在个人和基础设施贷款,导致风险集中,需要银行业务的再次转型,积极开展中间业务,形成新的收入来源,再次降低坏账比例。但这一转型取决于证券市场的发展。特别是在国家逐步淡出积极财政政策的时候,留下来的融资缺口需要新的融资弥补。加大企业的直接融资安排,提高结构效率十分重要,但从当前证券市场的发展状况看实现这一目标有很大挑战。

  从中国居民储蓄增长、金融资产分配和意愿上看,基本的事实是:(1)高速增长的储蓄总量,2003年第一季度储蓄为10.86亿,每年增长20%;(2)金融资产分配有极大差异,2001年最高的20%的城市居民家庭占金融资产的66.4%,而最低的20%则只占1.3%,,富裕家庭对资产选择多样化的要求非常强烈(国家统计局2002年9月);(3)居民金融资产希望获得中长期的保障和收益。在中国产能过剩,大量资金从产业部门析出,同时资金供应多,并逐步开放外国资金渠道条件下,如果不能更广泛地开拓资金运用渠道,在“限制下供应的金融资产”的价格必然够快增长(这既包括股票价格的上涨也包括房地产价格的上涨),这就是日本的教训(见刘霞辉2002)。中国还是发展中国家,还需要大量资金搞建设,拓宽资源配置渠道和居民选择渠道才能合理分流现有的银行储蓄。

  中国资金受到渠道配给限制,不能按资源-利润最大化的角度去配置,导致了资本-价值创造能力的下降,资金价格不能真实地反映需求,特别是政府过度参与配置资源,扭曲了资源的需求和价格,这是中国经济发展的巨大挑战。

  四、保证持续增长的政策选择

  城市化的推进以及与之相应的资源配置方式的变化将中国经济带入了新一轮的景气周期,但高价城市化以及资本形成过程中政府过度参与所导致的种种问题(价格扭曲、结构、效率等问题)也给经济的持续增长带来挑战。此外,从增长必须伴随结构调整、而贯穿结构调整的主旨是“非农就业”看,如何有效地扩大“非农就业”将是未来的更大挑战。为了应对这些挑战(即高价城市化、资本形成及非农就业的挑战,它们之间实际上是相互关联的),保证经济的持续增长,中长期的政策选择应考虑以下几个方面的内容:

  (1)国土规划和地方政府改革,寻求降低城市化高成本的道路。

  当前城市化高成本的最直接原因是多层次的政府体制,导致土地、基础设施和福利制度的不规模运营。寻求降低成本的城市化政策已经时不我待,重要的一条就是土地规划和地方政府改革,配合实现的手段就是集中,撤并乡镇,进而消减乡镇一级地方政府,形成中央、省和市三级,不但对于城市化有利,对地方、农村的财政改革也都具有战略意义。

  地方政府改革,特别是县以下地方政府的全面改革将是城市化进程中的重要一步。传统体制下设立的公社,和后来形成的乡镇一级政府,主要是与统购统销联系在一起的,现在职能基本上已经消失,随着市场经济和城市化步伐的加快,乡镇政府的历史功能应该结束,这样有利于节约土地和创造有规模经济的城市;另一方面也能解决好农民负担问题、基层人满为患和财政破产问题。事实上,不撤销乡镇一级政府,农民问题、土地较大范围规划问题和基层财政破产问题是难于解决的。中国正面临着城市化发展的高潮期,解决好与城市化相适应的政府体制是十分重要的。

  (2)大力发展第三产业,扩大非农就业。

  中国现代化的过程就是农村人口向城市不断转移的过程。这一过程伴随着非农就业是良性的,否则会出现“人口漂移”,即人口从农村漂移到城市,形成城市中的农村和“贫民窟”。非农就业不仅要依靠工业化的发展,更要依靠城市化进程中服务业的发展。国际经验表明,城市发展的规律是独立于工业发展的,城市发展的道路是服务,只有通过深化服务才能提高城市的整体竞争力,否则随着地价上升,企业的营运本上升,产业转移是必然的。中国当前很多发达的中心城市仍然拼命地通过补贴发展“工业园区”,对提升服务业品质投入不足,这是需要扭转的偏向。

  国家这几年放松了第三产业的管制,大量非公企业的投资热潮,极大促进了服务业的发展,这是非常正确的。服务业要向高附加值的深化发展与人力资本的提高是密不可分的,教育是服务业深化发展的关键。城市发展应加大城市发展规律的探索,而不应重复“同构的工业化”。

  (3)完善金融体系,通过间接杠杆调整货币政策。

  配合中国工业化与城市化进程,金融体系需要进一步改革和发展,因为正如前述分析,金融体系是提高资本形成规模和效率的关键元素。

  金融体系的完善包括三个方面。一是发展资本市场,将其居于企业和地方政府投融资的最主要渠道,这包括股权和债券融资以及资金配置。在证券市场中,债券市场是发展的重要部分,特别是企业和地方政府债是发展的核心。二是体制改革,推进四大国有商业银行的所有权多元化的改革,将坏账逐步剥离后上市,改变银行体制,同时加大利率市场化的改革;而股票市场的问题是“国有股”的体制改革,增量改革是比较可取的方法。三是建立多层次金融服务体系,不仅仅是银行体制,证券市场也应该建立起多层次的服务体系。只有金融体制的改革和结构的调整才能提高资本形成的效率,资金的价格才能合理地反映出其稀缺程度,否则要素价格的扭曲,会导致资源的误配置(misallocation )。

  在货币操作上注意运用间接手段,目前运用间接杠杆的条件基本成熟。1998年后中长期贷款均开始抵押,如个人抵押贷款、房地产开发的抵押贷款和基础设施的收费权抵押贷款,这是中国金融体制改革非常成功的方面,形成了贷款抵押比例调节的手段,其调整是非常迅速和有效的。另一个就是利率市场化的改革和公开市场操作的改革。通过这些市场方式调控货币政策,对经济的影响将比较平稳。

  (4)实行税制改革,促进资本形成与产业升级。

  出口退税制一直是中国刺激出口、扩大外需的一个成功手段。不过,出口退税也带来一定的财政负担。今年出口退税的欠款已达到2500亿左右,负担过重。去年以来美元贬值,提高了中国出口竞争力,应该是逐步减少出口退税的好时机。

  另一方面,随着经济增长进入以城市化为带动的景气周期,给以消费带动的产业升级提供了机会,特别是机械装备工业的升级。从现阶段发展看,重振中国内需,特别是装备工业产业升级需要税收上的激励;另外,现阶段出口主要是制成品的出口,加工工业的升级也需要增值税的改革。

  因此,刺激经济的财政政策应逐步从“出口退税”激励,转向“生产型增值税改为消费型增值税”的减税方案。当前的生产型增值税,投资品不能抵税,而采用消费型增值税,就只对增值部分征税,所有购进价值(包括投资品)都可以抵税。这种由生产型增值税向消费型增值税的转化,将直接刺激国内企业的更新改造,扩大投资,从而促进资本形成,带动工业产业的全面发展(经济所宏观课题组,2000)。从财政改革看,由于所得税的不断提高,创造了流转税的改革时机。从生产型增值税转到消费型增值税尽管每年会减少国家税收500-600亿,但是可以接受的。因为从长远看,这样的税制改革,可以促进资本形成与产业结构升级,从而为结构变革与长期增长提供了可能。

  当前中国经济增长处在一个增长周期中,城市化和工业化是其发展的两大引擎,资金流程的变化是有利于增长的,通过进一步政府、金融体系和财税改革必将继续推动中国经济和非农就业的增长。

  参考文献

  Barro ,Robert J.Xavier Sala-I-Martin,1995,Economic Growth,McGraw-hill,inc.

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  [1]本文为“经济增长前沿课题”,受社科院重点课题资金资助,课题负责人张平,本报告执笔人张平、张晓晶,报告参与讨论的有刘树成、赵志君、刘霞辉、常欣、汪红驹、栾存存、杨春学、赵农、王诚、魏众。

  [2]增长加速时期是指人均GDP 超过1000美元后,中等收入国家经济增长速度加快,进入“增长加速”,详见钱纳里等著《工业化和经济增长的比较研究》p320页,上海三联书店,1989年。