南方周末2002-05-31

  “四矿”问题是矿业、矿工、矿山和矿城问题的统称,其直接涉及的城镇人口有1亿之多。有人将“三农”、“四矿”并称,以笔者之管见,颇为中肯。“四矿”问题如处置失当,不仅会影响到经济发展和社会稳定,而且直接关乎我国现代化建设第三步战略目标的顺利实现。因此,高度重视和解决“四矿”问题,有着非常现实的紧迫性和必要性。

  “四矿”的过去是辉煌的历史

  到目前为止,全国各地建有大大小小15万座矿山,其中国有矿山8000多座。

  半个世纪以来,我国相继建立了克拉玛依、大庆、东营、盘锦、库尔勒等大型石油基地;大同、平顶山、阳泉、兖州、淮南等大型煤炭基地;鞍山、攀枝花等大型钢铁基地;白银、金川、铜陵、德兴、大厂等大型有色金属基地;昆阳、荆襄、云浮等大型化工基地,形成了426座以矿业为主导产业的城镇,吸纳人口31084万人,为劳动就业和社会稳定作出了巨大贡献。

  由于矿业城市多是在荒无人烟或人烟稀少的穷乡僻壤,如河南的平顶山、黑龙江的大庆、新疆的克拉玛依、内蒙古的白云鄂博、四川的攀枝花和甘肃的金昌市等等,都是在偏僻落后地区兴起的,其中很多又是老、少、边、穷地区。矿业城市的兴起与发展,在很大程度上改善了区域经济格局,对于脱贫致富、促进区域经济发展起了重要的促进作用。我国城市化率由1949年的10.6%提高到1999年的31%,400多座矿山城镇的兴起可谓功不可没,这是矿业为我国城市化作出的特殊贡献,地质矿业界常以此引为自豪。

  如今的中国,矿业直接从业人员2100多万,年采掘矿石量达40多亿吨,已成为体系完整、矿种齐全、矿产资源量和矿产品产量均位居世界第三位的矿业大国。我国的煤炭、钢铁、水泥产量居世界第一位,10种有色金属、石油、化工矿产品的产量居世界前列。

  “四矿”的现状令人既伤感又苦涩

  然而,这些昔日的辉煌渐成历史,如今的“四矿”就像迟暮的英雄,正面临着深刻的危机。

  1.如同农业一样,矿业既是国民经济的基础性产业,当前来讲,也是一种弱势产业。矿业目前的窘境突出表现为其基础产业地位尚未得到真正确立,无论在国家产业分类上还是在行政管理上均未被视为独立产业,从而导致无法制定一套统一的、符合矿业经济规律的制度和战略,在这方面,矿业甚至比农业更具危机。

  按我国统计习惯,矿业是与制造业、建筑业一同划为第二产业的。但从经济属性看,矿业应同农业一起划入第一产业,因为它们都是直接从事自然资源开发利用的初次产业。从生产角度来看,矿业对下游产业的影响甚至要大于农业:全国能量供应的93%来自矿物能源,制造业原料的80%来源于矿产品。所以,在联合国制定的标准产业分类中,属于第一层次的有10种,其中第二位即为“矿业和采石业”,位于“农业”之后。世界上大多数国家皆将矿业作为一个独立产业来对待。

  但由于矿业的基础产业地位得不到真正确立,国家对矿业索取过多,税赋不尽合理,导致矿业投入不足,资源供需形势十分严峻。相当长一个时期,国家通过对主要矿产品的垄断经营和矿产品价格的剪刀差,实行“资源无价,矿产品低价,深加工产品高价”的政策,矿业被过多地“抽血”。即使是现在,我国矿业还实行着增值税制度,这也很不合理。因为矿业不同于制造业,它和农业一样没有现代经营管理意义上的“上游产业”,即矿业生产没有“原料”,“矿业进项几乎为零”。所以,世界上多数国家均不对矿业实行增值税制度。1994年税改后,矿业算术平均综合税率为14.65%,是税改前的近3倍,是目前制造业税负水平的2倍,高出国际同行业水平近6个百分点。这反映出中国的矿业税赋确实太沉重。

  由于矿业没有受到应有的重视,国家的、民间的、外商的资本目前都不太愿意投向矿业。我国矿业的投资环境,特别是非油气矿产投资环境,被国际矿业界认为是最差的国家之一。1999年世界大跨国矿业公司在全球投资的116个大型非油气矿产开发项目,中国一个也没有。由于勘查工作滞后,造成后备矿产储量下降,保证程度降低,新建矿山寥寥无几。据预测,到2010年我国45种主要矿产中保证需要的只有23种,到2020年则仅有6种,资源供需形势十分严峻。

  2.矿山企业属于最困难的企业一族。当前,不少矿山企业在困境中运行,后备资源不足是一个重要原因。20世纪五六十年代建设的国有矿山有2/3进入中老年期,资源逐渐枯竭,有440多座矿山即将闭坑和面临闭坑的威胁。

  除了不合理的税赋外,矿山企业多数地处偏僻山区农村,“办社会”的负担远比其他企业要重———不但要办为企业自身服务的社会事业,而且要为所在社区承担社会义务。由于缺少区位优势,下岗职工再就业和家属子女就业都比较难,离退休人员也多。有些矿山城镇,矿业几乎是惟一的支柱产业,城镇建设负担基本上都压在矿山企业身上。

  矿山企业的市场环境也是日益趋紧。据估计,我国矿业总体的科技水平和发达国家相比约落后20年,劳动生产率相差近百倍,资源回收率比发达国家低10%-20%。多数企业管理粗放,技术装备落后,普遍缺乏国际竞争力。

  3.矿工收入低,劳动条件差。矿工的收入在20世纪五六十年代曾经是各行业中最高的。然而自改革开放以来,矿工收入的增长幅度却成为全社会最低的行业之一。据统计,采掘业职工人均工资水平居于各行业中倒数第二位。很多矿山企业矿工的月收入只有五六百元。矿工劳动条件十分艰苦,关节炎、矽肺病等职业病近年有上升趋势。突发的安全事故也主要发生在矿山。

  由于矿业以不可再生资源为基本要素投入,“洞老山空”是迟早的事,近400个矿山面临闭坑威胁,将直接影响到300万矿工和近1000万家属的工作和生活。由于没有建立符合国际惯例的“矿山补偿基金”,企业难以转产,这部分矿山职工已形成社会最贫困的阶层。

  他们比其他贫困人口更艰难:一旦失业,既不如综合性城市中的贫困人口有较多的谋生门路,又不如贫困农民还有一小块土地可以安身立命,极有可能成为真正的“无产者”。由于这些人群分布集中,更容易影响社会稳定。

  4.矿业城市可持续发展面临严峻挑战。据最新统计,全国现有矿业城镇426座。其中地级市79座,地级区盟7座;县级市100座,市属县级区25座;县城179座,建制镇36座。全国地县两级城市663座,矿业城市占了27%,全国未建市县级行政单位1682个,矿业县占了10.6%。在这426座矿业城镇中,处于成长期的84个,鼎盛期的291个,衰退期的51个。

  2000年,依托百年老矿———东川铜矿建立起来的云南省东川市,由于资源枯竭,替代产业建设未能见效,不得不撤销了地级市建制,成为“矿竭城亡”的第一个实例。

  地质环境恶化、土地复垦任务艰巨则是许多矿业城市面临的另一个突出问题。矿业开发既给城市带来了财富和物质资源,又因废石、废水、废气和地面塌陷及地裂缝等地质灾害给矿业城市环境带来不良影响。

  “四矿”问题治理长期而艰巨

  解决“四矿”问题,应从宏观层面着手,在产业分类和管理上切实还矿业以基础产业的本来面目。这就需要参照联合国标准产业分类方法,明确矿业为一个独立的基础产业,将其振兴与可持续发展纳入到国家的宏观决策之中;并按照独立基础产业的构架,确立专门机构履行统一管理全国矿业的职责,研究制定“四矿”方针政策和矿业发展战略,制定国家矿业长远发展规划。

  解决“四矿”问题,必须高度重视减负工作。当前,矿山企业税赋过重,“失血”过多,应按照矿业的基础产业性质进行合理的统筹。同时还应拿出切实可行的扶持政策,减轻矿山企业负担,帮助它们增强适应市场竞争的能力。这就需要进一步理顺城矿的职责关系,实施城矿互利战略,制定有利于矿业和城市互利发展的政策。国家、地方政府和矿山企业一起来分挑企业“办社会”的担子。

  解决“四矿”问题,还必须加大矿山地质环境的治理。在经济全球化、竞争加剧的形势下,环境的改善会直接带来城市的升值。

  眼下,矿工下岗问题十分突出,职工生活困难,潜伏着不稳定的因素。矿工再就业问题必须引起高度重视,应实行特别计划帮助他们实现再就业,建立健全社会保障体系的步子要迈得更大一些、更快一些。

  中国的工业化、现代化远没有完成,制造业仍然是今后一个相当长时期经济增长的发动机,作为为制造业发展提供能源和原材料物质的矿业,必须得到振兴和发展,这是不能超越的现实。而且,无论是从保持社会稳定的大局角度看,还是从实现共同富裕、完成中华民族伟大复兴的角度看,当前宣传、研究和解决“四矿”问题,既必要又紧迫!(摘自《中国国情国力》2002年第5期)